民間金融的功能定位與監(jiān)管體制研究

梁建華

摘要：民間金融作為一種非正規(guī)金融，在快速發(fā)展的同時(shí)也給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了負(fù)面影響。由于民間金融體制的法律制度不夠完善，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，缺乏行業(yè)監(jiān)督等原因，在很大程度上影響了金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。本文從浙江省民間金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀入手，引用溫州金融監(jiān)管方面的數(shù)據(jù)，剖析了浙江民間金融混亂的原因，明確其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的功能定位，提出從政府、金融機(jī)構(gòu)自身和行業(yè)三個(gè)角度進(jìn)行優(yōu)化的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：民間金融;功能定位;監(jiān)管體制;優(yōu)化對(duì)策

0引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)衍生出的民間金融成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“加速器”。正規(guī)金融體制的缺失，導(dǎo)致貸款要求高，手續(xù)繁瑣;而民間金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，為中小企業(yè)解決融資困境提供了新的解決途徑。然而，其存在的問題也逐漸暴露出來。2019年《溫州民間借貸市場(chǎng)報(bào)告》中溫州民間借貸規(guī)模由原來800億元上升到1100億元，大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)增加的300億元資金全部進(jìn)入民間借貸領(lǐng)域。該調(diào)查另指出，溫州民間金融活躍程度幾乎使89.42%的家庭個(gè)人和59.68%的企業(yè)參與其中。但民間金融空前繁盛卻暴露出中國(guó)金融供給和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)需求之間不匹配，引起了大眾對(duì)于完善民間金融監(jiān)管體制的關(guān)注和討論。

目前，我國(guó)出臺(tái)了一些相關(guān)法律政策來規(guī)范民間金融，但是沒有形成一套完整的規(guī)范體系。同時(shí)又缺少明確的監(jiān)管主體開展監(jiān)管活動(dòng)，資金的運(yùn)作方面也沒有合理的約束和風(fēng)險(xiǎn)的控制。溫州可以從完善法律制度人手，給出一個(gè)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，構(gòu)建融資過程中的擔(dān)保模式，利用存款保險(xiǎn)制度以及信用制度來約束融資活動(dòng)雙方參與者，最后完善行業(yè)自律監(jiān)管，為浙江省民間金融的發(fā)展環(huán)境提供一個(gè)有力的保障。

1 民間金融的功能定位與監(jiān)管體制的概況

1.1 民間金融的功能定位

民間金融具有兩面性，它既為浙江經(jīng)濟(jì)的繁榮作出貢獻(xiàn)，解決中小企業(yè)貸款的困擾，使大量社會(huì)閑置資金得到有效配置，提高了資金的使用率，同時(shí)也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來負(fù)面影響。首先由于民間金融不在正規(guī)金融體系之內(nèi)，央行難以掌握資金的規(guī)模、流向、運(yùn)作等，影響了貨幣政策的制定。其次，人們會(huì)因?yàn)橼吚詫⒃居?jì)劃存放在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的資金轉(zhuǎn)移到民間金融機(jī)構(gòu)，對(duì)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)造成了一定的沖擊。再次，民間金融缺乏監(jiān)管，違法犯罪事件不斷。例如，2019年溫州“書畫寶”案，涉案金額25.89億元，被害人達(dá)5萬3千多人，嚴(yán)重影響了浙江省的經(jīng)濟(jì)秩序，給社會(huì)帶來了不安定因素。

1.2民間金融監(jiān)管的特征

溫州目前采取“一行三會(huì)”的監(jiān)管手段，但是政府監(jiān)管部門權(quán)限劃分不清，職責(zé)不明確，執(zhí)行不到位。民間金融地方監(jiān)管體系的特征可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：第一，不確定性。民間金融包括民間合會(huì)、民間金融經(jīng)紀(jì)人、私人錢莊、民間集資等多種融資形式，對(duì)其監(jiān)管的重點(diǎn)是根據(jù)各地實(shí)際情況決定的。第二，它具有一定的自發(fā)性，從而難以根據(jù)其屬性而進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管。第三，地方監(jiān)管有一定的滯后性。隨著民間金融的不斷發(fā)展壯大，監(jiān)管體系建設(shè)卻不到位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒能及時(shí)通過設(shè)立多種地方的監(jiān)管組織，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的融資行為進(jìn)行監(jiān)管。第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒能對(duì)多層次的民間融資形式進(jìn)行一對(duì)一的獨(dú)立監(jiān)管，其監(jiān)管的針對(duì)性不強(qiáng)。第五，P2P平臺(tái)、眾籌、理財(cái)?shù)然ヂ?lián)網(wǎng)金融在發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也讓民間金融監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的難度提高。因此，必須迫切對(duì)民間金融監(jiān)管體系進(jìn)行改進(jìn)。

2 民間金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

2.1中央集權(quán)監(jiān)管體制，地方政府監(jiān)管權(quán)力小

我國(guó)金融監(jiān)管權(quán)力由中央政府掌握，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別履行監(jiān)管職能。而這種垂直性的監(jiān)管體系卻不能適應(yīng)民間金融的監(jiān)管。其次，雖然在地方建立了地方金融辦公室，但其主要職責(zé)為指導(dǎo)金融工作、協(xié)調(diào)和管理服務(wù)，缺乏監(jiān)管意識(shí)。最后，民間金融多發(fā)生于地方基層，現(xiàn)有的監(jiān)管體系不可能設(shè)立如此繁多的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。

2.2事前監(jiān)管、事中監(jiān)管亟待提上議程

浙江省目前缺乏完整的民間金融監(jiān)管法律法規(guī)，而且我省監(jiān)管部門在出現(xiàn)問題之后采取整頓取締的方法，監(jiān)管措施單一并無法執(zhí)行事前監(jiān)管、事中監(jiān)管。值得一提的是“立人案件”，溫州市中級(jí)人民法院收到了立人集團(tuán)147位債權(quán)人遞交的起訴狀，指明泰順縣政府默許集資利息高達(dá)4-5分，沒有制止其非法集資行為。

民間金融屬于高利息融資，吸收了大量閑置資金，降低了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的存款量及獲利水平。同時(shí)，超高的利率容易形成高利貸、非法集資以及非法吸收公眾存款等違法犯罪行為，擾亂社會(huì)秩序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年溫州法院受理97件此類存款案，40件集資詐騙犯罪中涉案金額達(dá)到11億元左右，導(dǎo)致數(shù)千集資人損失4億余元。（見圖1）。

3 民間金融監(jiān)管體制存在的缺陷及原因分析

3.1 政府監(jiān)管機(jī)制不足

3.1.1金融監(jiān)管體制的法律制度不完善

對(duì)民間金融的監(jiān)管必須要以法律法規(guī)為依據(jù)，保障金融監(jiān)管有法可依，有法必依，杜絕主觀隨意性?，F(xiàn)階段浙江省省民間金融監(jiān)管的法律制度仍然存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在：（1）民間金融沒有被金融體系認(rèn)可，缺乏合法的地位。近幾年民間金融占金融市場(chǎng)很大一部分比例，但一直處于非法的狀態(tài)。我國(guó)鼓勵(lì)民間金融發(fā)展，但從立法現(xiàn)狀來看，我國(guó)目前尚無一部專門、完整的法律法規(guī)對(duì)其作相關(guān)的規(guī)定。（2）相關(guān)法律制度滯后。在我國(guó)，法律制度的制定往往是在出現(xiàn)需要之后，民間金融也是如此。往往是在金融市場(chǎng)發(fā)生混亂，產(chǎn)生動(dòng)蕩之后，才制定出相關(guān)的法律制度。（3）不同的法律法規(guī)之間存在不協(xié)調(diào)的狀況，更有甚者互相沖突。（4）對(duì)民間借貸與非法集資、非法吸收公眾存款的法律界定不明確。

3.1.2需健全民間金融市場(chǎng)準(zhǔn)入“門檻”和退出機(jī)制“保護(hù)傘”

眾所周知，金融行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)極高，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制是民間金融監(jiān)管的“門檻，和“保護(hù)傘”。針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入，只有在部分法律法規(guī)和司法解釋中有所提到。對(duì)于市場(chǎng)退出，在《破產(chǎn)法》中僅有對(duì)有法人的企業(yè)有相關(guān)規(guī)定，沒有明確關(guān)于民間金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)辦法。在反映金融改革新趨勢(shì)的《浙江省溫州民間融資管理?xiàng)l例》中也沒有對(duì)具體準(zhǔn)入和退出機(jī)制做出準(zhǔn)確的規(guī)定。

3.1.3民間金融擔(dān)保模式不規(guī)范

借貸行為多為口頭約束，沒有有效的擔(dān)保機(jī)制，即使有，也存在許多不規(guī)范的地方?！稉?dān)保法》中規(guī)定，以車輛、房屋抵押的，必須辦理抵押登記，自登記之日起生效。擔(dān)保范圍與擔(dān)保形式不確切也是重要的一點(diǎn)。擔(dān)保合同中僅注明誰負(fù)責(zé)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，有的甚至聲明自己僅是見證人不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

3.1.4無明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管實(shí)施不到位

一直以來，浙江省未將民間金融納入監(jiān)管體制之內(nèi)。民間金融屬于非正規(guī)金融，沒有相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范，也沒有明確的監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)，難以保障其秩序和安全。

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》中，將民間金融的監(jiān)管職責(zé)賦予中國(guó)人民銀行。但是銀監(jiān)會(huì)成立并頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，監(jiān)督主體又換成了銀監(jiān)會(huì)。而且中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)監(jiān)管方針的制定沒有考慮到各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況，導(dǎo)致許多政策無法真正落實(shí)到基層。而民間金融的活動(dòng)區(qū)域大部分都集中在地市及以下地區(qū)，這就導(dǎo)致大部分的民間金融活動(dòng)處于無政府狀態(tài)，民間借貸糾紛不斷（見圖2）。

3.2民間金融參與者缺乏自我約束意識(shí)

3.2.1民間金融機(jī)構(gòu)容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，更有甚者從事違法行為。民間金融本身存在盲目性而且缺乏監(jiān)管，缺少法律的約束，一些民間金融機(jī)構(gòu)非法吸收公眾存款之后卷款逃跑。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)創(chuàng)新監(jiān)管部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2019年8月，全國(guó)范圍可查P2P網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)共3221家，實(shí)際跑路的有158家。

3.2.2不少犯罪分子打著民間金融的幌子，從事非法融資或洗錢等犯罪行為。2017年8月7日，溫州洞頭區(qū)人民法院當(dāng)庭宣判林英嬌以民間經(jīng)濟(jì)互助會(huì)名義涉嫌非法吸收公眾存款，涉案金額高達(dá)3.8億元，擾亂了金融秩序，其行為已構(gòu)成非法吸收公眾存款罪，溫州大多數(shù)中小企業(yè)采取家族經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中對(duì)現(xiàn)金的管理不嚴(yán)格導(dǎo)致現(xiàn)金的閑置或短缺，盲目賒銷產(chǎn)品導(dǎo)致應(yīng)收款項(xiàng)難以收回等，嚴(yán)重影響企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。并且企業(yè)通常僅根據(jù)自己的需求披露信息，經(jīng)營(yíng)情況透明度低，導(dǎo)致民間金融機(jī)構(gòu)不能準(zhǔn)確了解企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況。同時(shí)，中小企業(yè)對(duì)《破產(chǎn)法》認(rèn)識(shí)不全面，在發(fā)生資不抵債的狀況時(shí)，可以走破產(chǎn)程序，申請(qǐng)自我清算和保護(hù)，可溫州“跑路潮”卻來勢(shì)洶涌。

3.3 行業(yè)監(jiān)督機(jī)制不健全

民間金融缺乏行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，行業(yè)自律意識(shí)不足。這是由于民間金融活動(dòng)參與者眾多、分散、隱蔽，操作手法靈活、多樣，難以建立起正規(guī)、完善的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，浙江省僅有溫州市成立了民間借貸服務(wù)中心。而近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)借貸平臺(tái)活躍異常，頻頻爆出的P2P跑路（如圖3）、倒閉演變成金融界的“嗜血蟲”，讓溫州投資者血本無歸，究其原因是民間金融行業(yè)監(jiān)督機(jī)制不健全。

4 解決民間金融監(jiān)管體制存在不足的對(duì)策

4.1 健全政府監(jiān)督機(jī)制

在認(rèn)識(shí)到民間金融對(duì)浙江經(jīng)濟(jì)的影響后，政府對(duì)構(gòu)建監(jiān)管體系的作用就顯得極其關(guān)鍵。要適度的干預(yù)民間金融，進(jìn)行必要的監(jiān)管。政府可以通過立法、制定市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制、規(guī)范擔(dān)保、明確監(jiān)管主體等手段，完善民間金融監(jiān)管體制，維持金融市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展。

4.1.1完善法律制度，構(gòu)建全面合理的法律體系

浙江省先后頒布了《浙江省小額貸款公司融資監(jiān)管暫行辦法》《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》兩部法律，但并未形成系統(tǒng)。

首先，法律層面上應(yīng)該給予民間金融合法地位。民間金融日益壯大，應(yīng)為其構(gòu)建一個(gè)合法的活動(dòng)范圍。其次，借鑒其他省份乃至國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。浙江省可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從而減少問題發(fā)生。再次，修改現(xiàn)有法律中相互沖突的部分。應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)沖突部分進(jìn)行修改，避免出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。最后，從法律上給出清晰的合法與非法民間金融之間的界限，使民眾能準(zhǔn)確分辨出兩者之間的區(qū)別。

4.1.2制定科學(xué)的民間金融市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，設(shè)立一個(gè)城市商業(yè)銀行至少需要1億元人民幣，農(nóng)村商業(yè)銀行需要5000萬元人民幣。因此有必要建立科學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)制，降低民間金融準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在組織形式上，允許規(guī)模大發(fā)展好的機(jī)構(gòu)優(yōu)先進(jìn)入正軌金融市場(chǎng);在資本要求上，考慮到其規(guī)模，要適當(dāng)降低民間金融的標(biāo)準(zhǔn);在業(yè)務(wù)上，允許民間金融機(jī)構(gòu)從最基本的業(yè)務(wù)做起;在人才上，應(yīng)讓具備思想、道德、專業(yè)知識(shí)的人才對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

民間金融機(jī)構(gòu)如若認(rèn)為自己不能在金融市場(chǎng)上繼續(xù)生存下去，可以根據(jù)自己的意愿向監(jiān)管部門提交退市申請(qǐng)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)不善出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難甚至即將倒閉的，監(jiān)管部門應(yīng)責(zé)令其退出市場(chǎng)，同時(shí)還要做好破產(chǎn)清算程序，保障存款人合法權(quán)益，維持市場(chǎng)穩(wěn)定。

4.1.3 規(guī)范民間金融擔(dān)保模式

民間金融包括物權(quán)擔(dān)保和擔(dān)保人擔(dān)保兩種擔(dān)保模式。針對(duì)中小企業(yè)的特點(diǎn)，可以適當(dāng)放寬對(duì)擔(dān)保物范圍的限制，將企業(yè)的各種動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)列入擔(dān)保物的范圍內(nèi)，增加民間金融擔(dān)保物的靈活性，并且給資金需求者帶來便利，增加了其融資成功的幾率。在采用物權(quán)擔(dān)保的過程中，對(duì)于抵押擔(dān)保應(yīng)及時(shí)做好登記手續(xù)，以保障借貸雙方的合法權(quán)益。規(guī)范民間金融的擔(dān)保模式，有利于提高借款人的信用等級(jí)，增大借款人借款成功的幾率;為債務(wù)人的清償債務(wù)提供雙重保險(xiǎn)，減少民間金融機(jī)構(gòu)的損失，降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);刺激更多中小企業(yè)在融資時(shí)選擇民間金融。

4.1.4建立專門的民間金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，維持民間金融的秩序

民間金融活動(dòng)往往發(fā)生在縣市，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有著重大的影響，地方政府對(duì)民間金融活動(dòng)的監(jiān)管必須具有極高的積極性和主動(dòng)性。所以浙江省可以將地方政府作為監(jiān)管主體的核心，然后組建其他的相關(guān)部門協(xié)助地方政府，形成一個(gè)地方監(jiān)管體系。在2014年3月實(shí)施的《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》中規(guī)定由溫州市以及轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)人民政府履行本地區(qū)地方金融監(jiān)管職責(zé)，其他有關(guān)部門按法定職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。

4.2構(gòu)建自我約束機(jī)制，提高自我約束意識(shí)

民間金融活動(dòng)中的各個(gè)利益相關(guān)者都有可能因?yàn)橼吚远龀鲞`法犯罪的行為，因此自我約束機(jī)制的建立是很有必要的。

4.2.1建立存款保險(xiǎn)制度，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，減少違法行為

存款保險(xiǎn)制度是一種為民間金融機(jī)構(gòu)存款危機(jī)負(fù)責(zé)的制度。首先，在民間金融行業(yè)內(nèi)確立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。各個(gè)民間金融機(jī)構(gòu)按自己吸收的存款規(guī)模繳納一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)，一旦民間金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)，便利用這一筆保險(xiǎn)金來清償債務(wù)。

民間金融機(jī)構(gòu)規(guī)模小，防范風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，容易發(fā)生違法犯罪行為。當(dāng)民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的資金扶持，保護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)作。通過建立存款保險(xiǎn)制度，化解民間金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，降低其產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能，保護(hù)存款人的利益。

4.2.2建立信用制度，提高貸款人及時(shí)還款的意識(shí)，降低風(fēng)險(xiǎn)

在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中，中小企業(yè)想要獲得貸款，必須提供其有關(guān)信用狀況的證明材料。例如該企業(yè)是否曾經(jīng)向該金融機(jī)構(gòu)借過錢，是否按時(shí)還款等。浙江省可以建立征信制度，構(gòu)建一個(gè)專門的征信機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集個(gè)人信息、工資收入水平、借款及還款隋況，以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況、盈利能力以及過往信用記錄。從最初建立溫州信息網(wǎng)到啟動(dòng)溫州信用信息綜合服務(wù)平臺(tái)，再到開發(fā)信用子平臺(tái)，溫州正逐步探索建立“信用+獎(jiǎng)懲”構(gòu)筑新型監(jiān)管體系。打造彰顯溫州特色的跨區(qū)域聯(lián)合獎(jiǎng)懲“黑名單”和“紅名單”制度體系。

4.3完善行業(yè)監(jiān)督機(jī)制

民間金融行業(yè)自律是指通過構(gòu)建一個(gè)民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)，在協(xié)會(huì)中的各個(gè)會(huì)員自覺遵守相關(guān)的行業(yè)自律公約，并接受協(xié)會(huì)的監(jiān)督。2017年溫州市地方金融管理局成立，應(yīng)運(yùn)而生的“溫州指數(shù)”綜合利率成為民間借貸利率評(píng)價(jià)指標(biāo)。2019年12月溫州民間融資綜合利率由上月的15.33%下降至14.88%，環(huán)比下降0.45%，而當(dāng)月交易筆數(shù)和金額環(huán)比分別上升8.42和18.93個(gè)百分點(diǎn)，這些利好的數(shù)據(jù)是溫州地方金融監(jiān)管局產(chǎn)生的正效應(yīng)。

在積極建設(shè)地方政府監(jiān)管的同時(shí)，也要推進(jìn)行業(yè)自律監(jiān)管，形成一個(gè)以地方政府、行業(yè)自律監(jiān)管的多層次監(jiān)管體系，以加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)管，保障民間金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。目前浙江省在溫州市建立了民間借貸服務(wù)中心，也應(yīng)積極在全省各市建立相關(guān)民間金融行業(yè)協(xié)會(huì)，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)督機(jī)制。

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