民國土地立法探賾及啟示

喬少輝 王佳

摘 要? 自1905年孫中山明確提出“平均地權(quán)”理念以來，民國的政法先賢們?yōu)槊駠恋亓⒎▋A注了無數(shù)的心血，卻最終付諸東流。民國土地立法既是對原有封建土地制度發(fā)起的一次挑戰(zhàn)，也是奠定我國土地制度的重要基石。雖然民國土地法未能落實(shí)于實(shí)踐，但近代法政彥碩的智識貢獻(xiàn)仍有可堪借鑒之處。

關(guān)鍵詞? 平均地權(quán) 土地政策 土地法 土地制度

中圖分類號 D922.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 收稿日期 2020-01-09

Abstract Since Sun Yatsen clearly put forward the concept of "equal land right" in 1905， the political and legal sages of the Republic of China have devoted countless efforts to the land legislation of the Republic of China， but they have finally failed. The land legislation of the Republic of China was not only an effort to challenge the original feudal land system， but also an important cornerstone of China's land system. Although the land law of the Republic of China could not be implemented in practice， the intellectual contributions to modern law and administration could still be used for reference.

Keyword? equal land right; land policy; land law; land system

土地，作為農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，歷來為立法者所重視。近代中國革命的核心問題就是土地問題。一百多年前，孫中山就在三民主義中建構(gòu)起“平均地權(quán)”的理念，并由此進(jìn)一步描繪出“耕者有其田”的政治愿景，在國民黨內(nèi)部極力倡導(dǎo)以法制手段解決土地這一根本性問題，遺憾的是，他的后繼者卻未能恪守這一信念，民國的土地法歷經(jīng)19年最終以失敗告終。唏噓之際，也引發(fā)了我們更深層次的思考。按說，扎根于辛亥革命的土壤中，受三民主義灌溉的土地法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其革命性的作用，而為何事實(shí)恰恰相反？困擾我國上千年的土地兼并規(guī)律真的無法抗拒嗎？土地私有和土地國有之矛盾注定無法調(diào)和嗎？

一、理念先行：孫中山的民生主義思想

1.“民生主義”的內(nèi)涵。孫中山在他的三民主義中將“民生主義”具體闡釋為“平均地權(quán)”和“節(jié)制資本”兩大方面。民生主義的提出根植于中國的傳統(tǒng)，力圖改變長期以來的地權(quán)分配不均、租佃制度不平衡等問題。民生主義兼具了當(dāng)時特殊的時代特點(diǎn)和中國的傳統(tǒng)特色，在三民主義中格外出彩，也是孫中山傾注心血鑄就的重要主義。在孫中山的不懈努力下，國民黨內(nèi)部借由三民主義達(dá)成思想上的一致，進(jìn)而將民生主義中提出的“平均地權(quán)”和“耕者有其田”思想作為民國土地立法的指導(dǎo)思想。

2.“平均地權(quán)”的萌芽?！捌骄貦?quán)”這一理念萌芽于1905年。孫中山認(rèn)為，導(dǎo)致社會不公的根本原因在于私人對土地的壟斷，土地隨社會發(fā)展的增加，利益被私人占有從而導(dǎo)致廣大人民的利益受到了地主的侵害，并提出“當(dāng)改良社會經(jīng)濟(jì)組織，核定天下地價，其現(xiàn)有之地價仍屬原主，所有革命后社會進(jìn)步之增價，則歸于國家，為國民所共享?！?919年，孫中山進(jìn)一步制定了實(shí)施平均地權(quán)的方法，一方面要“定全國之地價”，地價由土地所有人申報(bào)，國家按價登記;另一方面，國家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，尤其是稅法和土地法，來完善這一制度。1924年，他在國民黨“一大”上強(qiáng)調(diào)：“私人所有土地，由地主估價呈報(bào)政府，國家就價征收，并于必要時依報(bào)價收買之?！敝链耍瑢O中山的“平均地權(quán)”思想徹底確立，即通過國家征收的方式實(shí)現(xiàn)土地的國有化，既能“節(jié)制資本”，又能保證土地價值中因“社會之進(jìn)步而增加”的利益收歸全民所有，在他看來，實(shí)在是實(shí)現(xiàn)“天下為公”的不二之選[1]。

孫中山創(chuàng)造性地提出了循序漸進(jìn)的四個措施來保障“平均地權(quán)”的主張能落到實(shí)處：其一，“規(guī)定地價”。即先由國家負(fù)責(zé)調(diào)查各地的土地情況，再由土地所有人按照其所有的土地向國家報(bào)價，國家據(jù)此作為“規(guī)定地價”并將其所有的土地登記入冊。其二，“照價征稅”。即按照前述所確定的地價作為征稅依據(jù)，收取1%或2%的稅金。其三，“照價收買”。這一規(guī)定實(shí)際上賦予了國家一種權(quán)力，即通過收買的方式消滅個人的土地所有權(quán)，且在此種情況下個人無權(quán)拒絕。其四，“漲價歸公”。這是平均地權(quán)思想中最具有革命性的部分。按孫中山的理念，土地的增值利益不應(yīng)該由地主個人享有，而是應(yīng)當(dāng)由全體國民共同享有，據(jù)此他提出在地價確定后，土地的增值利益要完全收歸公有。這一主張實(shí)質(zhì)上已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)土地觀念的窠臼，建立了土地國有制度的雛形[2]。

二、立法筑夢：民國《土地法》的制定與修改

1.“二五減租”政策的提出。1924年11月，第一次國民革命已經(jīng)揭開序幕，孫中山簽署減租命令，標(biāo)志著“二五減租”政策的誕生。次年，在《最近政綱決議案》中，國民政府第一次正式確立了“二五減租”政策。所謂“二五減租”，是指原本用于繳納田租的稅款由50%減為25%。其實(shí)，孫中山提出這一政策并非偶然，一方面，孫中山自“一大”開始對農(nóng)民問題的認(rèn)識產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，在中共的幫助下充分意識到農(nóng)民是不可或缺的革命力量，因而在政治主張中強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民的利益。另一方面，當(dāng)時廣東等地區(qū)的農(nóng)民迫切要求減輕田租，孫中山順勢提出減租政策，也是其“順天應(yīng)人”思想的體現(xiàn)。然而事與愿違，短短一年后，孫中山的努力就開始被否定。時間推移到1927年，汪精衛(wèi)領(lǐng)導(dǎo)的武漢國民政府將最高地租上調(diào)為40%，這與減租時期的37.5%相比，后退甚多，也表明二五減租政策實(shí)際上正在被拋棄。

2.《土地法》的制定。1928年，《土地法原則》出臺，該原則由國民黨立法院起草，旨在對現(xiàn)行的龐雜土地條例、法令進(jìn)行規(guī)整，標(biāo)志著《土地法》的制定正式提上日程。1929年1月，《土地法原則》出臺，一年后，《土地法草案》正式公布。《土地法》的制定嚴(yán)格秉承了孫中山遺教，將孫中山的兩大思想，“平均地權(quán)”和“耕者有其田”貫徹其中。

《土地法原則》中將《土地法》的立法目的闡述為對“總理遺教”的秉承，即通過立法的方式實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”的政治主張，使廣大農(nóng)民受益，充分利用土地。并且再次強(qiáng)調(diào)，土地的增值利益并非個人所得，對私人壟斷土地謀取利益的行為堅(jiān)決地予以反對。同時，《土地法原則》確定了實(shí)現(xiàn)“總理遺教”的“惟一最有效的手段”，即國家“照價征稅”，對土地的增值稅進(jìn)行征收。不久，在《土地法原則》的立法精神指導(dǎo)下，《土地法》出臺，其總則部分的規(guī)定也充分貫徹了原則的精神內(nèi)涵。《土地法》第7條規(guī)定：“中華民國領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國國民全體，其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私有土地?！钡?條規(guī)定：“可通運(yùn)之水道、公共交通道路、公共需要之天然水源地、名勝古跡等關(guān)于民生的土地不得私有?！睋?jù)此可以看出，當(dāng)時的立法者想從兩方面實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”的目標(biāo)，一方面，立法者通過立法的方式規(guī)定土地的性質(zhì)為國有，以限制土地私有;另一方面，立法者在設(shè)計(jì)法條時強(qiáng)調(diào)了對個人和團(tuán)體取得私有土地的限制性規(guī)定，進(jìn)一步壓縮土地私有的空間?！锻恋胤ā返?5條規(guī)定：“地方政府對于私有土地，可斟酌左列情形，分別限制個人或團(tuán)體所有土地面積之最高額。但應(yīng)經(jīng)中央地政機(jī)構(gòu)之核定。一為地方需要。二為土地種類。三為土地性質(zhì)?！薄锻恋胤ā返?6條規(guī)定“私有土地受前條規(guī)定限制時，由主管地政機(jī)關(guān)規(guī)定辦法，限令于一定期間內(nèi)，將額外土地分割出賣?！弊阋妵顸h立法者將孫中山遺教奉為圭臬，遵從其民生主義而制的土地法中處處流露出“平均地權(quán)”的色彩。

3.《土地法》的修改。遺憾的是，《土地法》一出臺就遭遇了前所未有的阻力，各地均以種種理由推諉，拒不執(zhí)行相關(guān)的土地政策。由于現(xiàn)有的土地法不具備操作性，國民黨立法者不得不進(jìn)行妥協(xié)。1934年，民國時期的中國地政會發(fā)起了土地法修改運(yùn)動。不久后，土地專門委員會誕生，專門負(fù)責(zé)對《土地法》進(jìn)行修改，后由該委員會起草了《修正土地法草案》?！恫莅浮贩譃槲寰?，共275條，另附對土地法原則的修正說明三十余條[3]。隨后不久，抗戰(zhàn)爆發(fā)，迫于動蕩的時局和地方勢力的阻撓，《修正土地法草案》并沒有真正施行。一方面《修正土地法草案》對《土地法》進(jìn)行了改良，讓土地法更能適應(yīng)當(dāng)時的情況，并提出了一些有利于農(nóng)民的土地政策。另一方面，應(yīng)當(dāng)看到這些政策的實(shí)質(zhì)上是為了緩解國民政府戰(zhàn)時財(cái)政緊張的壓力，并沒有真正地解決土地問題。

三、大廈將傾：民國《土地法》的貫徹實(shí)施受挫

1.土地法的實(shí)施。1930年《土地法》出臺時，在第5條中規(guī)定：“本法之施行法，另定之?！彼朴幸徽Z成讖的意味，往后十余年，《土地法》的施行一直阻力重重，舉步維艱。1935年，《土地施行法》正式頒布，并確立了該法的施行時間與《土地法》一致，定于1936年3月1日。至此，以《土地法》和《土地施行法》為基石，共同構(gòu)筑了國民政府時期的土地制度，而此時距離《土地法》公布已經(jīng)過了六年之久。且正式施行不過年余，又橫生波瀾，因其適用過于困難，不具有可操作性而飽受詬病，后不得不一次次進(jìn)行修改。而新生的《修正土地法草案》也因抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)而胎死腹中，直到1946年，抗日戰(zhàn)爭勝利，國民政府才后知后覺地將之撿回——《中華民國土地法》再度公布實(shí)施。

這期間，部分地區(qū)也積極開展了土地改革措施。1931年，河南、安徽、湖北等地興起農(nóng)村改革，當(dāng)?shù)卣疄楣膭詈蜕罨母锍雠_了《農(nóng)村土地管理?xiàng)l例》《屯田條例》等法律;1933年，《計(jì)口授田辦法》在福建第一次試行;1935年，山西部分地區(qū)在閻錫山治下大力推行村民集體共有的土地制度;同年，龍眼村自發(fā)地開展土地改革實(shí)踐，后由福建省政府頒行《扶植自耕農(nóng)暫行辦法》;《新贛南地政實(shí)施辦法》在蔣經(jīng)國的主持下出臺，旨在幫助江西贛南地區(qū)進(jìn)行土地改革等[4]。遺憾的是，這些局部改革有的根本沒有實(shí)際實(shí)施，有的雖然實(shí)施有所效用，但又很快消逝，如同曇花一現(xiàn)。雖然各地政府試圖用立法的方式推進(jìn)土地制度改革，但這些措施已和“總理遺教”的初衷相去甚遠(yuǎn)，又迫于國內(nèi)政局波動的壓力，連減租政策都被頻頻廢止，更毋論實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”的理想了。

2.《土地法》失敗的原因分析。《土地法》在頒行前曾被寄予厚望，它既是孫中山遺教中“民生主義”思想的直接繼承，也是無數(shù)政法先賢們力圖改變封建地主土地所有制的心血結(jié)晶。雖然《土地法》在頒行之初稍有成就，例如南京國民政府制定了“規(guī)定地價”的相應(yīng)措施并付諸實(shí)踐;創(chuàng)設(shè)了土地金融制度等。但其立法的核心目的，即借助《土地法》在廣大農(nóng)村實(shí)施土地改革，這一愿景卻徹頭徹尾地?cái)×薣5]。對土地法失敗的原因需要從多個方面綜合考慮。

第一，立法者對進(jìn)行土地改革缺乏決心。一方面，國民黨的立法者希望秉承孫中山遺教，將“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的思想融入《土地法》中，故在立法中明確限制了個人獲取土地所有權(quán)的范圍，同時賦予土地所有權(quán)國有的屬性。另一方面，《土地法》在實(shí)踐中受阻后又不得不進(jìn)行妥協(xié)，法令頒布和實(shí)施舉步維艱，上無立法決絕之勇氣，下無明晰執(zhí)法之信念，導(dǎo)致《土地法》的施行一拖再拖，反復(fù)修改后束之高閣。第二，《土地法》中缺少對法律責(zé)任的專章規(guī)定，從而使其執(zhí)行力銳減。國民黨立法者在制定土地法時左右搖擺，深受黨派勢力的干涉和政局的影響，一方面立法者想通過《土地法》一舉解決土地問題這一根本性民生問題;另一方面，又迫于壓力不得不采取折衷之法，而其后頒行的《土地實(shí)施法》也在法律責(zé)任方面含糊其辭，實(shí)則為各地拒不執(zhí)行土地改革措施提供了溫床。

四、觀古鑒今：民國《土地法》立法的當(dāng)下啟示

前述已闡明了國民政府在制定土地法過程中的得與失，誠然，時移世易，當(dāng)今中國的情況與百年前的農(nóng)業(yè)社會已是云泥之別。縱使是作為其“嫡系繼承者”的我國臺灣地區(qū)《中華民國土地法》也有頗多修正，不得不承認(rèn)民國時期的土地立法的體例布局可堪借鑒之處有限，但其作為立法資料參考，尚有可取之處。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱十九屆四中全會《決定》），為新一輪土地制度改革指明了方向，鼓舞了信心，又值我國民法典編纂之際，如何制定適合現(xiàn)階段我國國情的土地制度？如何貫徹中央關(guān)于深化“三權(quán)分置”改革的精神？前事不忘，后事之師?；蚩蓮拿駠耐恋亓⒎ㄖ袑さ眯┰S啟示。

1.土地立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注本土化，為改革預(yù)留空間。民生主義中蘊(yùn)含了深厚的中國傳統(tǒng)土地觀念，其所具有的本土化特點(diǎn)使之成為三民主義中最醒目的部分。民生主義中延伸出的“平均地權(quán)”“耕者有其田”“地盡其用”的思想更是直接指導(dǎo)了民國的土地立法和改革實(shí)踐。雖然民國土地法最終以失敗收尾，但它的“直接繼承人”，我國臺灣地區(qū)在《中華民國土地法》的指導(dǎo)下，以大量公布單行法的方式指引了臺灣地區(qū)的土地改革實(shí)踐。從最初的“三七五”政策，到后來的限田令，這些單行法的頒行助力土地改革，最終將“耕者有其田”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，可見立法可以為改革的實(shí)踐提供先導(dǎo)作用。而土地立法更是如此，十九屆四中全會《決定》已明確新一輪土地制度改革涉及對現(xiàn)有土地制度進(jìn)行法律修改，而學(xué)界卻后知后覺，大多是先有各地政府的自發(fā)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，后由各地主管部門采取試點(diǎn)展開，形成黨內(nèi)文件后才在學(xué)界啟動法律修改和制定的相關(guān)環(huán)節(jié)?？梢?，在我國土地立法領(lǐng)域，理論往往在實(shí)踐之后，因而難以起到指導(dǎo)改革實(shí)踐的作用。未來立法應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注本土化特點(diǎn)，在立法過程中更加大膽，為未來農(nóng)村深化改革的方向預(yù)留空間，而非故步自封，待到實(shí)踐成果已經(jīng)瓜熟蒂落才做補(bǔ)充。

2.注重政治與土地立法的互動關(guān)系。政治從來都不是立法的旁觀者，恰恰相反，政治往往是立法的重要因素，甚至是決定因素。時下，正值有利的政治形勢，中央高度重視“三農(nóng)問題”，大力推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，立法者更應(yīng)充分考慮政治因素對土地立法的影響。“急用先立”“成熟一個制定一個”是我國一直堅(jiān)持的立法方針，是通過改革開放以來的長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累而形成的。但誠如前文所述，這樣的立法無異于錦上添花，對改革實(shí)踐難以起到先導(dǎo)作用，更難以貫徹十九屆四中全會《決定》中關(guān)于深化農(nóng)村土地改革的精神。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)全面把握十九屆四中全會《決定》的精神，即盡快制定相配套的法律規(guī)范，助力農(nóng)村深化改革，在土地立法領(lǐng)域開拓進(jìn)取，為“三權(quán)分置”土地改革實(shí)踐提供理論支撐和制度依托。

3.土地立法應(yīng)當(dāng)具有可操作性，增加執(zhí)行力度。蔣介石認(rèn)為，國民黨不缺少優(yōu)秀的立法人才和完善的理論體系，也制定了詳備的政令和方案，卻沒有與之相配套的實(shí)行方法和腳踏實(shí)地的行動，即使采取了一定的措施，也往往與當(dāng)時的國情相悖，難以達(dá)成相應(yīng)的效果，至于《土地法》的失敗，亦是如此。筆者認(rèn)為，今天的立法者應(yīng)當(dāng)在土地制度中制定可操作性的法律規(guī)范。例如，我國農(nóng)村屬于較為封閉的熟人社會，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)制農(nóng)民在取得土地承包經(jīng)營權(quán)時采用登記生效制度，以登記這一公示要件作為取得權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)是不合適的，也是不合理的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持原有的登記對抗主義。

前車之覆，后車之鑒。雖然民國的土地立法與改革最終以失敗告終，但民國的政法先賢們在土地立法上付諸的心血仍值得今天的立法者借鑒和參考。此外，我國今日土地制度所面臨的復(fù)雜形勢，更要求今天的立法者以一往無前的決心，為土地改革的實(shí)踐點(diǎn)亮一盞明燈！

參考文獻(xiàn)

[1]朱子爽.中國國民黨土地政策[M].國民圖書出版社，1943：69.

[2]陳顧遠(yuǎn).土地法[M].商務(wù)印書館，1936：99.

[3]蕭錚.擬請修改土地法導(dǎo)言[J].地政月刊，1936（1）：5.

[4]金德群.民國時期農(nóng)村土地問題[M].紅旗出版社，1994：139.

[5]金德群.抗戰(zhàn)時期國民黨的土地政策[J].民國檔案，1988（4）：2.