基層治理精細(xì)化的技術(shù)—價(jià)值邏輯及其互動(dòng)

摘 要：自“精細(xì)化治理”這一概念提出以來(lái)，基層治理精細(xì)化的實(shí)踐便在全國(guó)各地有序開展，并取得諸多創(chuàng)新性成果?；鶎又卫砭?xì)化依據(jù)的是技術(shù)邏輯、價(jià)值邏輯及其互動(dòng)，二者之間既具有促進(jìn)性，也具有緊張性。信息技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用，使基層精細(xì)化治理具有“橫向到邊、縱向到底”的無(wú)縫隙治理優(yōu)勢(shì)，“信息精確、決策科學(xué)”的智慧化治理優(yōu)勢(shì)，“配置合理、節(jié)約資源”的專業(yè)化治理優(yōu)勢(shì)，并倒逼“公共性”價(jià)值的回歸。與此同時(shí)，公共行政的價(jià)值追求也會(huì)影響信息技術(shù)作用的發(fā)揮，起到強(qiáng)化或削弱的效果?；鶎又卫砭?xì)化的實(shí)踐需要妥善處理好技術(shù)邏輯與價(jià)值邏輯的雙向重塑關(guān)系，不斷調(diào)適，促使其實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：基層治理;精細(xì)化;技術(shù)邏輯;價(jià)值邏輯

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2020）08-0106-07

自黨中央明確提出“精細(xì)化治理”這一概念以來(lái)，基層治理精細(xì)化的實(shí)踐便在全國(guó)各地有序展開，如“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”的北京模式、“一個(gè)核心”與“三全四化”的上海模式，不論是在話語(yǔ)層面，還是在行動(dòng)層面均取得了創(chuàng)新性的成果?；鶎由鐣?huì)治理呈現(xiàn)出由粗放式管理向精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，技術(shù)和價(jià)值發(fā)揮著重要的作用：技術(shù)影響著治理信息的編碼方式和擴(kuò)散路徑;而價(jià)值追求則決定了公共行動(dòng)的達(dá)成模式。因此，立足新時(shí)代人民對(duì)美好生活需求日趨多元化的背景，深入探究基層治理精細(xì)化的技術(shù)—價(jià)值邏輯，并推動(dòng)二者實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，對(duì)推動(dòng)基層治理精細(xì)化的創(chuàng)新實(shí)踐具有積極意義。

一、基層治理精細(xì)化的提出與內(nèi)涵要點(diǎn)

從詞源學(xué)角度來(lái)說(shuō)，“精細(xì)化”一詞最早用于企業(yè)管理，發(fā)軔于19世紀(jì)末。隨著社會(huì)分工精細(xì)化與產(chǎn)品服務(wù)精細(xì)化的不斷提高，傳統(tǒng)企業(yè)管理模式難以滿足不斷變化的市場(chǎng)需求，急需在管理理念和管理方式上尋求變革，“精細(xì)化管理”應(yīng)運(yùn)而生。此后，精細(xì)化管理大致經(jīng)歷泰勒的科學(xué)管理、戴明的質(zhì)量管理和豐田精益生產(chǎn)方式三個(gè)發(fā)展階段[1]，其目的在于通過(guò)對(duì)組織目標(biāo)進(jìn)行分解與細(xì)化，在明確管理責(zé)任的基礎(chǔ)上有效落實(shí)，最終促進(jìn)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。精細(xì)化管理超越了傳統(tǒng)的規(guī)范化管理，將創(chuàng)新理念融入管理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化與創(chuàng)新性的有效融合，提高企業(yè)對(duì)市場(chǎng)需求的敏銳度和適應(yīng)能力，提高企業(yè)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力和生命力。這一理論被引入和應(yīng)用于社會(huì)管理則是在20世紀(jì)80年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，為解決傳統(tǒng)粗放式行政管理的不足，企業(yè)精細(xì)化管理理念被引入到政府管理改革之中。這一理念主張以績(jī)效管理為導(dǎo)向，以規(guī)范性、專業(yè)性與技術(shù)性為模式，以市場(chǎng)化、服務(wù)外包為方式來(lái)提高管理效率。

從歷時(shí)性視角來(lái)看，我國(guó)精細(xì)化治理的提出，經(jīng)歷了“社會(huì)建設(shè)—社會(huì)管理—社會(huì)治理—社會(huì)治理精細(xì)化”的發(fā)展過(guò)程。從黨的文獻(xiàn)來(lái)看，十六屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)管理”這一概念，十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。十七大報(bào)告中，社會(huì)管理被進(jìn)一步細(xì)化為“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，明確將社會(huì)和公眾納入到社會(huì)管理體系之中。黨的十八屆三中全會(huì)，首次把“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”，十八屆五中全會(huì)則進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局?！敝链耍吧鐣?huì)治理精細(xì)化”這一概念被明確提出。面對(duì)新時(shí)代人民對(duì)美好生活需求日趨多元化的治理挑戰(zhàn)，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步要求“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平”，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這一系列話語(yǔ)表述的演進(jìn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨順應(yīng)不斷變化的治理需求，把治理理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合而實(shí)現(xiàn)的本土化創(chuàng)新，是中國(guó)特色話語(yǔ)體系與治理道路的不斷完善。

基層治理的精細(xì)化有別于傳統(tǒng)管理的粗放化，盡管學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵并沒有統(tǒng)一的界定，但從黨的文獻(xiàn)表述中可以總結(jié)出其要點(diǎn)。一是治理理念的人性化?；鶎泳?xì)化治理堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，將注意力資源轉(zhuǎn)向普通百姓，聚焦于諸如垃圾處理、違章拆除、設(shè)施完善、電梯加裝等民生實(shí)事，提高了政府的回應(yīng)性。北京探索了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”精細(xì)化模式，在具體操作中，只要老百姓的需求形成“哨聲”，基層的職能部門就要應(yīng)聲“報(bào)到”，真正做到民有所呼，官有所應(yīng)。二是治理重心下移化?；鶎又卫砭?xì)化強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)組織的作用，將治理重心下移至社區(qū)，調(diào)動(dòng)與激發(fā)基層組織與社區(qū)居民的參與熱情，將治理末端觸點(diǎn)深入到最基層的民眾之中，提高信息獲取的即時(shí)性與準(zhǔn)確性，提高治理效率與效能。當(dāng)前，各地試行的“網(wǎng)格化治理”便是基層精細(xì)化治理的有益探索，將社區(qū)居民納入到治理網(wǎng)格之中，諸如管網(wǎng)漏水、電力中斷、小區(qū)治安、防疫防控等民生信息通過(guò)網(wǎng)格員實(shí)現(xiàn)了即時(shí)傳遞，聯(lián)通各服務(wù)部門，便于部門合作，提高公共服務(wù)品質(zhì)。三是治理主體多元化。基層治理精細(xì)化實(shí)現(xiàn)了治理主體從“一元”到“多元”的飛躍。傳統(tǒng)基層社會(huì)管理中，政府高高在上，壟斷并控制社會(huì)信息以維護(hù)自我權(quán)威，形成“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu)。而基層治理精細(xì)化主張實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，形成共建共治共享的“多中心”治理格局。四是治理手段智慧化?；鶎泳?xì)化治理綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等信息技術(shù)手段，提高治理信息的獲取能力，并對(duì)紛繁復(fù)雜的信息進(jìn)行準(zhǔn)確編碼、抽象與分類，充分挖掘信息背后的潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)智慧決策、信息共享與跨部門合作。網(wǎng)上違章處理、實(shí)時(shí)路況播報(bào)系統(tǒng)、社保公積金存取等平臺(tái)在提供便民服務(wù)的同時(shí)，更是實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的融合創(chuàng)新，在信息獲取、研判的基礎(chǔ)上創(chuàng)新產(chǎn)品類型與服務(wù)方式，提高社會(huì)治理的前瞻性與針對(duì)性。五是治理模式協(xié)商化?；鶎又卫砭?xì)化在主張治理主體多元化的同時(shí)，倡導(dǎo)各治理主體之間通過(guò)對(duì)話溝通來(lái)解決問(wèn)題。就社區(qū)內(nèi)某一公共事務(wù)，政府牽頭引導(dǎo)，相關(guān)利益主體或者其代表圍繞這一事務(wù)發(fā)表意見和看法，在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)。在信息溝通與交換的過(guò)程中，往往能夠激發(fā)出智慧的火花，一條創(chuàng)新性的解決方案便應(yīng)然而生。

基層治理精細(xì)化是信息社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性社會(huì)治理需求而進(jìn)行的本土化創(chuàng)新。基層治理精細(xì)化創(chuàng)新的背后，隱含著“技術(shù)—價(jià)值”邏輯及其雙向互動(dòng)調(diào)適的關(guān)系，對(duì)這一邏輯進(jìn)行深入的探討，有利于提高基層治理效率，有利于完善中國(guó)特色的治理道路與話語(yǔ)體系。

二、基層治理精細(xì)化的技術(shù)邏輯

信息是行動(dòng)的前提，基層治理精細(xì)化離不開治理信息的準(zhǔn)確獲取。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)治理信息的編碼、擴(kuò)散路徑出現(xiàn)了顛覆性變革，實(shí)現(xiàn)了由“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”擴(kuò)散向“點(diǎn)對(duì)面”擴(kuò)散的飛躍。信息技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步使基層治理精細(xì)化成為可能，其相對(duì)于傳統(tǒng)的管理模式，具有自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

（一）“橫向到邊、縱向到底”的無(wú)縫隙治理優(yōu)勢(shì)

基層治理精細(xì)化的無(wú)縫隙優(yōu)勢(shì)首先體現(xiàn)在信息獲取的無(wú)縫隙?；鶎又卫砭?xì)化堅(jiān)持以人民需求為導(dǎo)向，將注意力資源轉(zhuǎn)移到社區(qū)民眾的日常生活?；鶎尤罕姷拿裆枨蠼柚畔⒐ぞ吣軌蚣皶r(shí)準(zhǔn)確地反饋到相關(guān)單位，并能按照職責(zé)權(quán)限分發(fā)到特定部門。這種自下而上的信息反饋形式大大克服了傳統(tǒng)管理模式信息搜集能力的不足，有效緩解了注意力資源與治理信息爆炸式增長(zhǎng)之間的張力。信息獲取的無(wú)縫隙，大大提高了基層治理的針對(duì)性，能有效調(diào)整公共資源的分配，提高基層公共服務(wù)的針對(duì)性。當(dāng)前，在基層治理精細(xì)化的實(shí)踐中，信息獲取主要依賴兩條途徑：一是發(fā)動(dòng)社區(qū)民眾，實(shí)現(xiàn)信息自下而上的流動(dòng)。比如上海市浦東新區(qū)周浦鎮(zhèn)推行“家門口”服務(wù)站制度，為使服務(wù)更加貼近民眾，提高居民滿意度，探索出聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)與評(píng)議會(huì)的“三會(huì)制度”。通過(guò)這一制度，停車難、老舊小區(qū)環(huán)境臟亂差、買菜難、消防設(shè)施缺位等信息得以快速征集、分類與報(bào)送，形成公共服務(wù)需求清單。另一種途徑是綜合利用信息技術(shù)，收集信息并進(jìn)行研判。信息技術(shù)的利用，杜絕了傳統(tǒng)的信息報(bào)表式的、被動(dòng)的信息采集方式，基層治理部門可以變被動(dòng)為主動(dòng)，利用信息采集工具全天候進(jìn)行信息采集、歸類和整理。比如，某小區(qū)門口屢次發(fā)生交通事故，市民在報(bào)警的同時(shí)，信息系統(tǒng)已經(jīng)完成信息的采集工作，如果某一時(shí)間段內(nèi)報(bào)警次數(shù)異常，歸類后的這一路段信息會(huì)及時(shí)反饋到交管部門，相關(guān)人員通過(guò)信息研判和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，確定治理方案。

基層治理精細(xì)化的無(wú)縫隙優(yōu)勢(shì)其次體現(xiàn)在公共服務(wù)提供時(shí)空維度上的“全天候、全過(guò)程、全覆蓋”?！叭旌颉笔侵妇?xì)化治理在時(shí)間維度上的延伸，體現(xiàn)為全年365天、全天24小時(shí)不間斷服務(wù)?！叭采w”是指精細(xì)化治理在空間維度上的拓展，體現(xiàn)為覆蓋到基層治理單元的全區(qū)域、覆蓋到每個(gè)人?！叭^(guò)程”則是精細(xì)化治理在時(shí)空上的相結(jié)合，體現(xiàn)在要將精細(xì)化貫穿到基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，如信息收集、問(wèn)題界定、方案擬定、方案實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)控與維護(hù)等[2]。2018年初，上海市浦東新區(qū)在全國(guó)率先建立了城市運(yùn)行綜合管理中心，該中心利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層精細(xì)化治理的“全天候、全過(guò)程、全覆蓋”。如群租管理系統(tǒng)，能夠全天候收集房中的水、電、煤氣等用量信息并加以分析，全天候智能預(yù)警。再比如老人智慧關(guān)愛系統(tǒng)，對(duì)老人家中的溫度進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)采集和信息研判，一旦出現(xiàn)異常，便可即時(shí)通知居委會(huì)人員或者志愿者上門了解情況，提供必要服務(wù)，以防出現(xiàn)意外事件。

（二）“信息精確、決策科學(xué)”的智慧化治理優(yōu)勢(shì)

卡爾·多伊奇把信息比作政府的神經(jīng)，他認(rèn)為政府組織的良好運(yùn)作依賴于其系統(tǒng)內(nèi)外順暢的信息交流，政府決策的高效性與控制的有效性得益于對(duì)社會(huì)信息的感知、采集、歸類與處理[3]。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，基層治理精細(xì)化致力于打造物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的融合系統(tǒng)，“如果說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了人與人之間的溝通，那么物聯(lián)網(wǎng)就實(shí)現(xiàn)了人與物、物與物之間的溝通，讓物體也具有智慧?！盵4]物聯(lián)網(wǎng)通過(guò)信息傳感設(shè)備將世間萬(wàn)物與互聯(lián)網(wǎng)相連，使“人—物”“物—物”之間通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)各自信息的交換與分享，實(shí)現(xiàn)信息識(shí)別的智能化與信息管理的智慧化?；鶎又卫砭?xì)化的物聯(lián)化則是指將多元治理主體與轄區(qū)內(nèi)的萬(wàn)事萬(wàn)物通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)相連，社會(huì)信息通過(guò)信息傳感器被有效收集。在物聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支持下，河流能告訴我們水質(zhì)污染狀況、道路能告訴我們交通擁堵狀況、物流能告訴我們民眾消費(fèi)情況、藥品能告訴我們?nèi)窠】禒顩r……[5]基層治理精細(xì)化的物聯(lián)化不僅拓寬了治理主體信息獲取的范圍，而且有效彌補(bǔ)了其信息捕獲能力與分析能力的不足，大大提高了信息獲取的全面性與精確性。

如果把基層治理比作一個(gè)生命體，物聯(lián)網(wǎng)便承擔(dān)著這個(gè)生命體的感知器官功能，不斷感知與獲取圖片、音頻、視頻等信息;互聯(lián)網(wǎng)則如同生命體的神經(jīng)系統(tǒng)，持續(xù)不斷地進(jìn)行信息的傳輸與交換;云計(jì)算技術(shù)則是生命體的中樞系統(tǒng)，將獲取的信息聚集與歸類;大數(shù)據(jù)則是生命體的大腦，對(duì)歸類后的信息進(jìn)行分析、充分研判的同時(shí)，挖掘信息背后的潛在價(jià)值，以用于輔助決策，協(xié)調(diào)行動(dòng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的決策模式，基層治理的智慧化，一是提高了問(wèn)題界定的準(zhǔn)確性。信息是行動(dòng)的前提，全面、準(zhǔn)確的信息獲取是科學(xué)決策的必要條件?；鶎又卫淼闹腔刍粌H能夠全面準(zhǔn)確地獲取信息，更重要的是能夠運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)信息進(jìn)行準(zhǔn)確歸類、分析與研判，便于快速發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高治理的回應(yīng)性。二是彌補(bǔ)了經(jīng)驗(yàn)決策的不足。面對(duì)高度復(fù)雜而不確定的治理現(xiàn)狀、面對(duì)基層利益日益分化的治理需求，經(jīng)驗(yàn)決策凸顯不足。基層治理的智慧化能夠在全面、準(zhǔn)確獲取信息的基礎(chǔ)上，對(duì)信息進(jìn)行分析、歸類與研判，便于及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高決策的科學(xué)性與前瞻性。三是杜絕了主觀價(jià)值的干擾。智慧化決策忠于客觀事實(shí)與技術(shù)，不摻雜個(gè)人的私心與情緒，一切以事實(shí)說(shuō)話，追求科學(xué)。

（三）“配置合理、節(jié)約資源”的專業(yè)化治理優(yōu)勢(shì)

基層治理精細(xì)化，既要在“精”上下功夫，同時(shí)也要在“細(xì)”方面做文章。在基層需求日益分化與治理資源相對(duì)緊缺的張力之下，需要對(duì)治理資源合理配置，實(shí)現(xiàn)有限資源效應(yīng)最大化。信息技術(shù)的進(jìn)步打破了部門之間的物理分割，推動(dòng)了社會(huì)治理資源尤其是執(zhí)法資源的有效整合與優(yōu)化配置，信息資源能夠在部門之間實(shí)現(xiàn)流動(dòng)與分享，為治理主體間的合作共治提供了技術(shù)支持?；鶎泳?xì)化治理就是通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，對(duì)基層治理信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析與挖掘，找準(zhǔn)民眾需求所在，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，聚集并合理配置資源，避免以往資源分配的盲目性與重復(fù)性。寧波市江北區(qū)中馬街道充分利用互聯(lián)網(wǎng)做好現(xiàn)代政務(wù)服務(wù)，建立了中馬街道社會(huì)服務(wù)治理綜合指揮室，并整合提升了“中馬街道社會(huì)服務(wù)管理中心”，將綜合服務(wù)大廳、綜治服務(wù)大廳、公共法律服務(wù)、司法、信訪、調(diào)解等服務(wù)進(jìn)行整合，經(jīng)過(guò)區(qū)級(jí)部門協(xié)調(diào)，接入轄區(qū)城管、公安等部門300多個(gè)視頻監(jiān)控。指揮室作為統(tǒng)籌中樞，把街道各科室、派出所、城管中隊(duì)等職能部門納入網(wǎng)格化治理服務(wù)平臺(tái)，形成轄區(qū)內(nèi)問(wèn)題閉環(huán)流轉(zhuǎn)的治理機(jī)制[6]。

伴隨著基層治理精細(xì)化實(shí)踐的深入，基層事務(wù)治理所采用的基礎(chǔ)設(shè)備、處理工具、服務(wù)方式等日趨專業(yè)化與智能化，基層事務(wù)處理方案的商討、制定、執(zhí)行、跟蹤、反饋也需要專業(yè)知識(shí)和技能的支撐。在信息社會(huì)，知識(shí)與技術(shù)便是生產(chǎn)力，能夠有效緩解公共資源不足所帶來(lái)的壓力，提高資源利用率與治理效率。我國(guó)各地方在精細(xì)化治理的探索實(shí)踐中非常重視信息技術(shù)的培訓(xùn)工作，在有效發(fā)揮存量人才作用的同時(shí)，努力做大增量，提高信息技術(shù)的整體運(yùn)用能力。一方面，基層政府組織在公務(wù)人員的招考中注重某些職位對(duì)專業(yè)人員的選拔，或者通過(guò)聘任制，網(wǎng)羅專業(yè)技術(shù)人才，并充分發(fā)揮他們?cè)谥卫碇械膶I(yè)優(yōu)勢(shì)，提供更為專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù);另一方面，在做足存量的同時(shí)，政府組織也規(guī)范、引導(dǎo)和培訓(xùn)社會(huì)專業(yè)人才，做好人才的增量工作。如南京市玄武區(qū)的“領(lǐng)航人才”培訓(xùn)計(jì)劃，按照“突出重點(diǎn)、分類培養(yǎng)”的原則，旨在引導(dǎo)社區(qū)工作人員向?qū)I(yè)社會(huì)工作者轉(zhuǎn)型，逐步建立起社區(qū)骨干引領(lǐng)、專業(yè)社工支撐、意見領(lǐng)袖參與的基層“領(lǐng)航人才”隊(duì)伍，使面向民眾需求的基層精細(xì)化治理更具針對(duì)性與專業(yè)化[7]。

三、基層治理精細(xì)化的價(jià)值邏輯

社會(huì)性是人的本質(zhì)屬性，這一屬性決定了身處現(xiàn)實(shí)生活中的人們?cè)诒舜私煌幸e極尋求自身需求的滿足，以維持自我的生存和發(fā)展。作為人類活動(dòng)之一的基層治理活動(dòng)自然也不例外，公共行政的價(jià)值追求已經(jīng)成為基層治理范式轉(zhuǎn)換的原動(dòng)力。基層治理精細(xì)化不單單是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理的技術(shù)升級(jí)，其背后也體現(xiàn)出公共行政價(jià)值追求的演變。

（一）公共性的價(jià)值追求

“社會(huì)治理活動(dòng)本身就是一種價(jià)值活動(dòng)，需要一定德性和倫理的價(jià)值引導(dǎo)。”[8]農(nóng)業(yè)社會(huì)努力營(yíng)造一種“封閉—控制”的社會(huì)治理模式，這一模式以追求穩(wěn)定為旨?xì)w，治理主體間是一種身份關(guān)系，體現(xiàn)著“權(quán)力本位”的價(jià)值取向;工業(yè)社會(huì)營(yíng)造的則是“封閉—協(xié)作”的治理模式，追求的是公正與效率，治理主體間的關(guān)系是契約關(guān)系，體現(xiàn)的是“權(quán)利本位”的價(jià)值取向;與信息社會(huì)相適應(yīng)的則是“開放—合作”的治理模式，這一治理模式的價(jià)值內(nèi)核是服務(wù)，社會(huì)治理的主導(dǎo)關(guān)系是倫理關(guān)系，是“以人為本”的價(jià)值體現(xiàn)[9]。具體來(lái)說(shuō)，不論是“封閉—控制”的治理模式，還是“封閉—協(xié)作”的治理模式，都缺少對(duì)人的關(guān)愛，在當(dāng)前社會(huì)利益日益分化和多元化的治理背景下，必然會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)的治理難題。這一難題的破解急需“公共性”的回歸，公共性價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅依賴于制度的正義，更依賴于社會(huì)治理體系中的人的公共精神與公共素養(yǎng)。作為公共生活中的精神力量，它們不僅激發(fā)溝通主體的公民精神和參與意識(shí)，而且促使溝通主體滿懷“他在性”意識(shí)為公共利益的實(shí)現(xiàn)而展開真誠(chéng)合作。

基層治理精細(xì)化以居民需求為導(dǎo)向，體現(xiàn)的是“以人民為中心”的公共性的價(jià)值追求。首先，基層治理精細(xì)化關(guān)注的是居民需求的差異化、個(gè)性化。這種差異化與個(gè)性化既體現(xiàn)在地區(qū)層面，也體現(xiàn)在個(gè)人層面?；鶎又卫砭?xì)化以社區(qū)為治理單元，因地制宜，避免了粗放式治理中的“一刀切”。在關(guān)注本社區(qū)不同居民差異化需求的過(guò)程中，尤其關(guān)注老人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的利益分配。其次，基層治理精細(xì)化立足于提高百姓的幸福感、獲得感。精細(xì)化治理將人的需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分尊重人的主體地位，在資源配置、制度完善、職能革新、政策制定等方面均圍繞民眾需求展開，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，高標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)化、針對(duì)性的公共服務(wù)，提高了基層民眾的歸屬感。最后，基層治理精細(xì)化以解放人、發(fā)展人為旨?xì)w?；鶎又卫砭?xì)化堅(jiān)持辯證思維，不是片面地追求秩序穩(wěn)定，也不是偏向經(jīng)濟(jì)效率，而是辯證地處理秩序穩(wěn)定與活力激發(fā)、技術(shù)運(yùn)用與人文關(guān)懷、社會(huì)事業(yè)與社會(huì)治理等多方面的關(guān)系，促進(jìn)人的解放和全面進(jìn)步。

（二）開放性的場(chǎng)域設(shè)計(jì)

傳統(tǒng)社會(huì)管理依靠“命令—服從”的運(yùn)作模式。身處上層職位的行政人員擁有決策權(quán)，并通過(guò)文件等形式對(duì)下級(jí)發(fā)號(hào)施令、傳達(dá)信息，以此來(lái)指揮、控制決策的執(zhí)行。但與之相悖的是，擁有決策權(quán)的上級(jí)未必真正了解政策的執(zhí)行情況，最了解執(zhí)行情況的下級(jí)卻沒有決策權(quán)。他們只能通過(guò)層層的等級(jí)通道進(jìn)行信息的傳遞和交換。在官僚制體系中，相對(duì)來(lái)說(shuō)，層級(jí)越高的行政領(lǐng)導(dǎo)手中匯集和掌握的信息越多，適度有效的信息是寶貴的決策資源，但是過(guò)多過(guò)濫的信息則是一種災(zāi)難。等級(jí)化的官僚制組織“既承受信息短缺之苦，也遭受信息泛濫之害”[10]?！懊睢摹钡闹卫砟Ｊ骄哂蟹忾]性特征，處于等級(jí)上層的決策者往往會(huì)把信息視為壟斷性資源，以維護(hù)自我權(quán)威，因而，信息在組織中難以自由流動(dòng)與分享。此外，公共事務(wù)的處理中很少激發(fā)基層群眾的內(nèi)生動(dòng)力，往往把公共事務(wù)的最直接利益相關(guān)者排除在外，難以以當(dāng)事人的身份和角度去思考和解決問(wèn)題，往往導(dǎo)致政策走偏，造成資源配置的錯(cuò)位或缺位。

基層治理精細(xì)化則是一種“開放—合作”的治理模式。這一模式主張積極利用信息技術(shù)，打造豐富、便民的公共信息界面，使各治理主體能夠準(zhǔn)確及時(shí)獲取公共信息的同時(shí)，增強(qiáng)信息的反饋能力，打造一個(gè)開放暢通的信息溝通和交流的虛擬場(chǎng)域，促進(jìn)信息的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。基層政府、居委會(huì)、物業(yè)、社工組織、民意代表等在圍繞某一社會(huì)話題而形成的公共能量場(chǎng)中，滿懷公共精神與他在性意識(shí)，展開真誠(chéng)交流與互動(dòng)，交往主體在互動(dòng)中隨著環(huán)境的變化而入場(chǎng)或退場(chǎng)，每一次新的主體的入場(chǎng)都會(huì)帶來(lái)新的張力，推動(dòng)主體間激烈辯論與信息交換，成為社會(huì)治理創(chuàng)新的不竭動(dòng)力。多元治理主體間的互動(dòng)加快了信息交換的速度，尤其是基層民眾的參與，使基層政府對(duì)治理信息的把握更加準(zhǔn)確及時(shí)，提高了對(duì)日益變化的環(huán)境的適應(yīng)能力。治理主體間的合作不僅意味著開放，而且體現(xiàn)出對(duì)他人平等地位的認(rèn)可，“開放—合作”的治理模式所努力營(yíng)造的是一個(gè)在平等基礎(chǔ)上充分對(duì)話與交流的開放場(chǎng)域，社會(huì)治理主體在這一場(chǎng)域中通過(guò)充分對(duì)話，在承認(rèn)彼此差異的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)?！爸行摹吘墶钡闹卫斫Y(jié)構(gòu)日漸消解，“封閉—協(xié)作”的治理模式逐漸向“開放—合作”的治理模式轉(zhuǎn)變，多元共治的局面日漸形成。

（三）他在性的主體塑造

他在性與自在性相對(duì)立，自在性意味著以自我為中心，自在性的治理模式建構(gòu)具有封閉性、自為性的特征，行動(dòng)主體之間是一種對(duì)立的、沖突的，甚至是敵對(duì)的關(guān)系，以政府為核心建構(gòu)一種“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu)，政府主導(dǎo)公共事務(wù)，鮮有甚至是排斥公眾參與。而他在性則不同，他在性的實(shí)質(zhì)并不是以他者為中心，而是一種徹底的去中心化。因此，他在性的本質(zhì)意味著對(duì)他者的開放，意味著對(duì)他者身份的承認(rèn)，同時(shí)也意味著主體間對(duì)立立場(chǎng)的消失，他們可以在平等的基礎(chǔ)上交往互動(dòng)，通過(guò)彼此合作謀求共贏的結(jié)果。“只有將身份的體認(rèn)調(diào)適到‘他者的角色或具有‘他在性時(shí)，多中心治理才可能是一種可欲的、能夠自洽的合作治理和自主治理體系?！盵11]通過(guò)對(duì)他者的開放，治理模式接受了社會(huì)建構(gòu)，與社會(huì)其他主體一道建構(gòu)了一個(gè)開放合作的治理體系，社會(huì)主體就某一公共問(wèn)題充分交流，在信息的分享與互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題更深層次的理解，積極尋求問(wèn)題解決的新思維、新方法。

“他在性”是基層治理精細(xì)化的身份體認(rèn)?；鶎又卫砭?xì)化是一種開放式的社會(huì)治理模式，是一種合作治理的活動(dòng)，不論是基層政府內(nèi)部行政人員之間，還是政府內(nèi)外人員之間，都是基于平等基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，合作治理需要在公共性的價(jià)值與規(guī)范之下對(duì)治理主體進(jìn)行重構(gòu)，以達(dá)到“無(wú)縫隙”合作狀態(tài)，提高治理效率?！八谛浴钡闹黧w意識(shí)塑造了趨于合作的治理主體，面對(duì)轉(zhuǎn)型期人們思想觀念、價(jià)值取向、行為方式等不斷差異化的治理挑戰(zhàn)，精細(xì)化治理主張通過(guò)理性表達(dá)、溝通和討論，求同存異，尋求最大公約數(shù)。浙江溫嶺的民主懇談會(huì)、湖北武漢的民情通報(bào)會(huì)、江蘇南京的農(nóng)民議事會(huì)、四川成都的居民議事會(huì)、江蘇常熟的村民決策聽證會(huì)等，都是近年來(lái)基層協(xié)商治理的探索成果。傳統(tǒng)治理的“通報(bào)、通知或發(fā)布”，只是一種自上而下的單方意見的傳達(dá)，而基層民主協(xié)商則是一種雙向互動(dòng)。在各種意見相互交流與碰撞的過(guò)程中，激發(fā)創(chuàng)新靈感，新的解決方案呼之欲出，從而完成了知識(shí)與信息的再生產(chǎn)?；鶎又卫砭?xì)化過(guò)程中，多元主體的利益訴求、政策預(yù)期在協(xié)商過(guò)程中得到有效整合，潛移默化中構(gòu)建了彼此關(guān)切的“發(fā)展共同體”。

四、基層治理精細(xì)化的技術(shù)—價(jià)值邏輯互動(dòng)

在基層精細(xì)化治理過(guò)程中，技術(shù)邏輯與價(jià)值邏輯是雙向重塑的關(guān)系，既存在相互促進(jìn)性也具有內(nèi)在的緊張性。一方面，技術(shù)邏輯的運(yùn)作和呈現(xiàn)需要以價(jià)值邏輯為主線，體現(xiàn)出治理主體的價(jià)值訴求。但信息技術(shù)的進(jìn)步，也會(huì)倒逼價(jià)值的重塑，以尋求治理的合法性與有效性。另一方面，價(jià)值邏輯的演變和重塑需要以技術(shù)邏輯為依托，體現(xiàn)出治理主體的技術(shù)運(yùn)用。但不同的價(jià)值訴求會(huì)改變技術(shù)的運(yùn)用方式，進(jìn)而影響治理效率?？梢哉f(shuō)，基層治理的有效性依賴于技術(shù)—價(jià)值邏輯的互動(dòng)與調(diào)適。

“社會(huì)化工具清除了公眾表達(dá)的原有障礙，從而突破了大眾傳媒特有的瓶頸。這樣一來(lái)，以前專業(yè)媒體人員從事的種種工作被廣泛地業(yè)余化?！盵12]在基層精細(xì)化治理中，信息技術(shù)通過(guò)對(duì)公眾賦權(quán)，改變了傳統(tǒng)的信息生產(chǎn)方式與傳播路徑，進(jìn)而對(duì)公共行政價(jià)值進(jìn)行重塑。借助自媒體，社會(huì)民眾也可成為基層治理的“發(fā)聲器”，社會(huì)信息獲取方式和途徑日益多元化。把信息視為壟斷資源的傳統(tǒng)行政價(jià)值觀在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天日益式微，治理合法性受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)?！熬驼c社會(huì)的關(guān)系而言，在政府壟斷社會(huì)治理的過(guò)程中，基于個(gè)人主義的觀念，或者說(shuō)，從個(gè)人主義的原則出發(fā)，必然會(huì)在政府的建構(gòu)之中形成使政府與社會(huì)間隔起來(lái)的體制，即使在政府自身之中，層級(jí)之間，甚至每一個(gè)具有獨(dú)立行動(dòng)能力的管理主體之間，都存在著將它（他）們隔離開來(lái)的無(wú)形籬笆。”[13]破除政府社會(huì)治理中的體制障礙，不是在民主與集中之中二選一，而是合作。在高度復(fù)雜與高度不確定的治理背景之下，唯有合作才能提高治理主體間的向心力，激發(fā)社會(huì)治理的創(chuàng)新能力。合作意味著政府要放棄壟斷思維，讓更多的社會(huì)主體參與到治理體系之中，與政府平等協(xié)商，共同尋求復(fù)雜社會(huì)的治理之道。

盡管在基層精細(xì)化治理中，信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)以及技術(shù)賦權(quán)的協(xié)商模式得到充分發(fā)揮，但它僅僅是為精細(xì)化治理提供了技術(shù)支持。如果公共性的價(jià)值追求被扭曲或者缺失，技術(shù)優(yōu)勢(shì)很容易被弱化，甚至是被扼殺。比如，“網(wǎng)約車”從“死”到“生”的迥異命運(yùn)演繹著社會(huì)治理公共性的不斷修補(bǔ)與彌合。“網(wǎng)約車”即網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的簡(jiǎn)稱，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過(guò)整合供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[14]。2014年7月8日，快的在國(guó)內(nèi)首家推出網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車業(yè)務(wù)，滴滴、易道等也快速跟進(jìn)，在我國(guó)掀起了一股網(wǎng)約車的熱風(fēng)。由于最初推出大規(guī)模補(bǔ)貼，加之快速鏈接的供需結(jié)合，深受公眾的歡迎。對(duì)于這一新生事物，出于維護(hù)既定出租者運(yùn)營(yíng)秩序及方便管理的目的，各地政府單方面依據(jù)2014年9月通過(guò)的《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（該條例規(guī)定未取得出租汽車經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事出租車汽車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)屬于違法行為），明確網(wǎng)約車屬非法營(yíng)運(yùn)，一旦查處，將按“黑車”處理。隨著媒體對(duì)各地網(wǎng)約車“違法運(yùn)營(yíng)”事件的深入報(bào)道，民眾對(duì)網(wǎng)約車的認(rèn)識(shí)從僅僅停留在私人出行，轉(zhuǎn)向?qū)怖娴年P(guān)注。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，圍繞網(wǎng)約車的話題，迅速形成了一個(gè)強(qiáng)大的公共輿論場(chǎng)，不同群體、各種聲音在這里展開對(duì)話，不同訴求在這里聚集，網(wǎng)約車事件迅速演化為一個(gè)公眾關(guān)注的公共事件。中央和地方政府由單方禁止轉(zhuǎn)向與民眾積極對(duì)話，在充分溝通的基礎(chǔ)上，2016年7月28日《網(wǎng)約車管理暫行辦法》得以頒布，網(wǎng)約車終獲合法身份。應(yīng)該說(shuō)，網(wǎng)約車的起死回生是政策公共性得以不斷修補(bǔ)與彌合的生動(dòng)體現(xiàn)。

得益于信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步，基層精細(xì)化治理實(shí)踐不斷推向深入并取得良好的治理效果，尤其是有效化解了大城市的治理難題。但信息技術(shù)是一把雙刃劍，在為基層治理帶來(lái)便捷的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生信息化鴻溝，導(dǎo)致治理主體間信息占有的不對(duì)稱、信息處理能力的差異化?；鶎诱鳛樾畔⒌氖占w類和管理者，處于絕對(duì)的信息壟斷地位。政府信息能否向公眾公開，以及在多大程度上公開，除了涉密之外，公共行政價(jià)值發(fā)揮著決定性作用。如果僅僅是把信息看成是一種權(quán)力資源，出于維護(hù)自我權(quán)威的考量，政府信息很難在社會(huì)中順暢流動(dòng)，公共事務(wù)處理所營(yíng)造的則是一個(gè)相對(duì)封閉的場(chǎng)域。但同時(shí)我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，基層治理中其實(shí)存在著信息雙向壟斷的現(xiàn)象。政府收集的信息一部分來(lái)自于社會(huì)公眾的上報(bào)，而部分民眾存在個(gè)人信息選擇性上報(bào)的情況，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府所收集和整理的信息并不一定真實(shí)反映治理現(xiàn)狀，在個(gè)體信息的把握上，個(gè)體則具有相對(duì)壟斷性優(yōu)勢(shì)。信息的壟斷與控制源于自我利益的考量，限制技術(shù)作用發(fā)揮的同時(shí)，造成了治理的低效率。

因此，在基層治理精細(xì)化過(guò)程中，要妥善處理好技術(shù)邏輯與價(jià)值邏輯的雙向重塑關(guān)系，不斷調(diào)適，使其良性互動(dòng)。這種調(diào)適可以著眼于以下四個(gè)方面。一是以人民為中心的價(jià)值塑造?；鶎又卫砭?xì)化要以人民需求為導(dǎo)向，將注意力資源多聚焦于衣食住行、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)安全、交通出行等民生工程，提高服務(wù)的針對(duì)性。少一分自我利益考量，多關(guān)心公共利益，以公共性的價(jià)值追求來(lái)提升基層治理的合法性。二是以技術(shù)為支撐的智慧治理。要以更加包容和開放的心態(tài)對(duì)待科技創(chuàng)新，推進(jìn)基層治理的信息化、數(shù)字化建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)調(diào)應(yīng)用導(dǎo)向，強(qiáng)化信息技術(shù)在基層治理領(lǐng)域的應(yīng)用，以信息技術(shù)的先進(jìn)性來(lái)提高治理主體的信息處理能力和研判能力，提高治理效率。三是崇尚民主協(xié)商的制度設(shè)計(jì)。要通過(guò)基層黨建工作，引導(dǎo)社區(qū)居民、社會(huì)組織參與基層精細(xì)化治理，充分尊重他們的主體地位和創(chuàng)新精神，探索良性互動(dòng)、充分協(xié)商的表達(dá)機(jī)制。創(chuàng)新公共事務(wù)的參與模式，通過(guò)服務(wù)外包、資源共享等市場(chǎng)化與社會(huì)化手段引導(dǎo)多元參與，形成共建共治共享的治理格局。四是明晰可辨的專業(yè)治理標(biāo)準(zhǔn)。在基層精細(xì)化治理運(yùn)行框架的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步完善基層治理各領(lǐng)域的分級(jí)分類，明晰合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、操作指南和考核細(xì)則。要結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜，在突出差異化和可操作化，強(qiáng)化落實(shí)的同時(shí)，提高基層精細(xì)化治理的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化。

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