我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)情況與建議

董戰(zhàn)峰 邵超峰

2019年6月，可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)（SDSN）與貝塔斯曼基金會(huì)聯(lián)合發(fā)布《2019年實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所需轉(zhuǎn)變及其指數(shù)和指示板全球報(bào)告》，該報(bào)告基于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)（SDGs）①，以2018年世界銀行及相關(guān)國際組織或機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從全球統(tǒng)一尺度計(jì)算了各國SDGs指數(shù)并進(jìn)行全球排名，我國得分73.2分，在全球162個(gè)參評(píng)國家和地區(qū)中排名第39位，較2018年上升了15個(gè)名次。評(píng)價(jià)包括目標(biāo)和指標(biāo)兩個(gè)層次，其中，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域主要涉及6項(xiàng)目標(biāo)和27個(gè)指標(biāo)。

指標(biāo)分析

1.評(píng)估情況

評(píng)估報(bào)告以不同顏色來表示實(shí)現(xiàn)2030年生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域目標(biāo)所面臨的挑戰(zhàn)程度。其中，綠色表示實(shí)現(xiàn)目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)較小，甚至一些指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)所要求的臨界值；黃色表示存在一定難度；橙色表示具有較大困難；紅色表示面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（1）全球范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)情況。地球生命系統(tǒng)持續(xù)處于超載狀態(tài)，各國與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)表現(xiàn)普遍不好。評(píng)估結(jié)果表明，幾乎所有受評(píng)國家和地區(qū)的“水和環(huán)境衛(wèi)生的可持續(xù)管理”（SDG6）及“消費(fèi)和生產(chǎn)模式”（SDG12）被評(píng)為“橙色”及以上，“可持續(xù)城市建設(shè)”（SDG11）和“應(yīng)對(duì)氣候變化”（SDG13）是大部分國家和地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵制約因素，“保護(hù)海洋生態(tài)”（SDG14）和“保護(hù)陸地生態(tài)”（SDG15）除歐洲大陸之外整體表現(xiàn)較差，這一結(jié)果與其他主流評(píng)估報(bào)告基本保持一致，表明資源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展是全球共性問題。2018年10月，世界自然基金會(huì)（WWF）發(fā)布的《地球生命力報(bào)告2018》指出，目前全球人均生態(tài)足跡是2.9全球公頃、人均生物承載力為1.6全球公頃，生物承載力的需求超過當(dāng)年生物承載力60%[1]。生態(tài)超載加劇了氣候變化、森林萎縮、漁業(yè)資源衰退、土地退化、淡水資源減少和生物多樣性喪失。2019年7月，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的《2019年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》指出，目前全球仍有數(shù)十億人（主要以農(nóng)村地區(qū)人口為主）缺乏清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施方面的基本服務(wù)，城市化的快速發(fā)展進(jìn)一步加劇空氣污染和生態(tài)超載，經(jīng)濟(jì)增長和自然資源使用尚未實(shí)現(xiàn)脫鉤；溫室氣體排放水平持續(xù)攀升，氣候變化發(fā)生的速度遠(yuǎn)高于預(yù)期，是全球可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。2019年5月，《生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)與政策平臺(tái)全體會(huì)議第七屆會(huì)議工作報(bào)告》指出，當(dāng)前生物多樣性正在以比人類歷史上任何時(shí)候都快的速度下降，以提升生物多樣性為核心的陸域和海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全球的共同行動(dòng)[2]。

（2）我國生態(tài)環(huán)境指標(biāo)情況。我國“應(yīng)對(duì)氣候變化”（SDG13）、“保護(hù)海洋生態(tài)”（SDG14）兩項(xiàng)目標(biāo)評(píng)價(jià)為“紅色”，“水和環(huán)境衛(wèi)生的可持續(xù)管理”（SDG6）、“可持續(xù)城市建設(shè)”（SDG11）、“消費(fèi)和生產(chǎn)模式”（SDG12）及“保護(hù)陸地生態(tài)”（SDG15）四項(xiàng)目標(biāo)評(píng)價(jià)均為“橙色”。從具體指標(biāo)上看，PM2.5濃度、能源消費(fèi)產(chǎn)生的人均CO2排放量、受氣候?yàn)?zāi)害影響的人口、海洋生態(tài)環(huán)境狀況、拖網(wǎng)捕魚治理情況和瀕危物種紅色名錄指數(shù)六個(gè)指標(biāo)評(píng)級(jí)為“紅色”，廢水處理率、公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施覆蓋率、工業(yè)二氧化硫排放量和海洋自然保護(hù)區(qū)面積四項(xiàng)指標(biāo)評(píng)級(jí)為“橙色”，表明這十個(gè)指標(biāo)是未來我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)（見表）。

2.原因分析

我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)（SDGs）評(píng)級(jí)相對(duì)落后與國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作依然相對(duì)滯后有關(guān)。

（1）“水和環(huán)境衛(wèi)生的可持續(xù)管理”（SDG6）面臨較大挑戰(zhàn)。我國在該目標(biāo)上的得分為71.8分，全球排名第76位，評(píng)級(jí)為“橙色”。在涉及的五項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，四項(xiàng)指標(biāo)表現(xiàn)值較差。其中，公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施覆蓋率、廢水處理率兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)級(jí)為“橙色”，自來水普及率、淡水占總可再生水源的比例兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)級(jí)為“黃色”。這表明我國各區(qū)域之間基層醫(yī)療公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平以及設(shè)施資源存在較大差異；污水收集及處理方面城鄉(xiāng)差距較大，目前我國農(nóng)村污水處理率僅為13%-34%，而城市污水處理率達(dá)91.97%；供水管網(wǎng)建設(shè)、飲用水水源地保護(hù)等方面存在的問題也較為嚴(yán)重。

表 2016-2019年我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域SDG指數(shù)及指示板表現(xiàn)

（2）“可持續(xù)城市建設(shè)”（SDG11）需加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)。我國在該項(xiàng)目標(biāo)上得分為75.1，全球排名第91位，排名略有提升。在我國參與的3個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)中，城市地區(qū)PM2.5年平均濃度指標(biāo)嚴(yán)重滯后，全球排名第167位，指標(biāo)評(píng)級(jí)為“紅色”，距離世界衛(wèi)生組織推薦的目標(biāo)值（10μg/m3）差距較大，表明我國仍需持續(xù)加大PM2.5減排力度，既要打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，又要打好持久戰(zhàn)。城市管網(wǎng)供水覆蓋率指標(biāo)全球排名第93位，指標(biāo)評(píng)級(jí)為“黃色”，表明市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程，距離可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)尚有距離。對(duì)公共交通的滿意程度表現(xiàn)較好，說明城市公共交通體系正逐步完善。

（3）“生產(chǎn)與消費(fèi)方式”（SDG12）需加大綠色轉(zhuǎn)型力度。我國在該目標(biāo)上得分為82.0分，全球排名第86位，評(píng)級(jí)為“橙色”。在參與評(píng)價(jià)的六項(xiàng)指標(biāo)中，工業(yè)二氧化硫排放量、廢水處理率兩項(xiàng)指標(biāo)表現(xiàn)相對(duì)較差，標(biāo)記為“橙色”，說明我國生產(chǎn)與消費(fèi)的粗放型發(fā)展方式仍然未得到全面改變。發(fā)電和供暖燃煤所排放的二氧化硫是我國二氧化硫排放量的主要構(gòu)成；廢水處理率得分較低主要是因?yàn)槲覈糠治鬯芫W(wǎng)及處理設(shè)施建設(shè)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未及時(shí)更新、農(nóng)村廢水收集及處理設(shè)施建設(shè)滯后。二氧化硫、活性氮輸入量管控較好，兩項(xiàng)指標(biāo)一直被評(píng)級(jí)為“綠色”?；钚缘a(chǎn)足跡和城市固廢產(chǎn)生量兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)級(jí)為“黃色”，減量增效是未來的管控重點(diǎn)。電子垃圾產(chǎn)生量逐漸增加，評(píng)級(jí)由“綠色”轉(zhuǎn)為“黃色”，主要是由于人們生活水平提升導(dǎo)致電子產(chǎn)品的廢棄、更新速度加塊，綠色消費(fèi)體系的構(gòu)建和生活垃圾分類、資源化利用是未來的新方向。

（4）“應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)”（SDG13）需強(qiáng)化減緩與適應(yīng)行動(dòng)。我國在該目標(biāo)上得分為92.0分，全球排名第72位，總體評(píng)價(jià)結(jié)果一直為“紅色”，這也是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所面臨的重大挑戰(zhàn)。在參與的五項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，化石燃料出口產(chǎn)生的二氧化碳排放量和二氧化碳輸入量，技術(shù)調(diào)整指標(biāo)評(píng)級(jí)為“綠色”。人均能源消費(fèi)的二氧化碳排放量、受氣候變化影響的人口數(shù)量兩項(xiàng)指標(biāo)一直被評(píng)級(jí)為“紅色”，這與我國能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高碳化特征短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)，地方應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化相關(guān)的基礎(chǔ)投資與能力建設(shè)不夠完善有關(guān)。

（5）“保護(hù)海洋生態(tài)”（SDG14）需提升近岸海域海洋健康水平。我國在該目標(biāo)上得分為36.2，全球排名第104位，是17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中表現(xiàn)最差的一項(xiàng)，一直處于參與目標(biāo)評(píng)分的全球國家和地區(qū)最落后的20%序列，總體評(píng)價(jià)結(jié)果為“紅色”。雖然由于海洋自然保護(hù)區(qū)面積大幅度增加，推動(dòng)該項(xiàng)指標(biāo)由“紅色”變?yōu)椤俺壬?，但與該項(xiàng)指標(biāo)的最優(yōu)值（領(lǐng)海全部為海洋自然保護(hù)區(qū)）仍有較大差距。海洋生態(tài)環(huán)境狀況（清潔水域）指標(biāo)得分較低，排名第142位，評(píng)級(jí)為“紅色”，主要受我國陸源污染、海洋過度開發(fā)以及海洋溢油污染等因素影響。拖網(wǎng)捕魚治理情況指標(biāo)表現(xiàn)欠佳，排名第96位，評(píng)級(jí)為“紅色”，表明我國目前的海洋捕撈方式和結(jié)構(gòu)不夠合理。近年來我國雖然采取了劃定禁漁區(qū)和禁漁期限制拖網(wǎng)捕魚等措施，但與國際海洋公約的要求差距較大。過度捕撈魚類的專屬經(jīng)濟(jì)海域的比例這一指標(biāo)雖然一直評(píng)級(jí)為“綠色”，但仍需實(shí)行更高水平的管控。

（6）“保護(hù)陸地生態(tài)”（SDG15）需提升生物多樣性水平。我國該目標(biāo)得分為62.7，全球排名第92位，評(píng)級(jí)為“橙色”。近年來，隨著我國陸地自然保護(hù)區(qū)面積的整體增加，推動(dòng)陸地自然保護(hù)區(qū)面積指標(biāo)得分和排名也逐漸提升，處于“綠色”或“黃色”狀態(tài)。在該目標(biāo)中，瀕危物種紅色名錄②指數(shù)指標(biāo)近幾年一直評(píng)級(jí)為“紅色”。中科院2019年發(fā)布的《地球大數(shù)據(jù)支撐可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》也印證了瀕危物種保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，其原因是全球環(huán)境變化、修建水電站和水利設(shè)施、水體和土壤污染等影響了水鳥、爬行類、兩棲類和內(nèi)陸魚類的生存環(huán)境。森林面積年變化率整體上呈現(xiàn)不斷向好的趨勢(shì)，評(píng)級(jí)為“綠色”，與我國積極推進(jìn)植樹造林、推動(dòng)森林覆蓋率不斷提高的形勢(shì)高度一致。生物入侵對(duì)生物多樣性的影響指標(biāo)評(píng)級(jí)為“綠色”，這得益于我國海關(guān)對(duì)入境貨物實(shí)施嚴(yán)格檢疫的行動(dòng)，嚴(yán)禁境外有害生物（包括蟲卵和微生物）流入境內(nèi)，防止境外物種入侵損害本土生物群落的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性及遺傳多樣性。

■ 宿鳥鳴蟲 王建/攝

對(duì)策建議

1.提升可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)評(píng)價(jià)能力

一是加快構(gòu)建我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)體系，形成科學(xué)有效的數(shù)據(jù)支撐體系，推動(dòng)我國與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)進(jìn)展評(píng)估相銜接。二是結(jié)合我國當(dāng)前生態(tài)文明示范區(qū)、國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)等推動(dòng)目標(biāo)指標(biāo)評(píng)估試點(diǎn)打造，探索生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域指標(biāo)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)體系和統(tǒng)計(jì)路徑。

2.補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)短板指標(biāo)

一是把生物安全納入國家安全體系，以重要生態(tài)系統(tǒng)和重要物種保護(hù)帶動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。二是完善海洋生態(tài)環(huán)境管理體系，以灣區(qū)為著力點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)。三是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等源頭管控，開展二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)，將適應(yīng)氣候變化納入國家和地方戰(zhàn)略規(guī)劃，打造中國氣候變化南南合作③品牌[3]。四是實(shí)施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量建設(shè)重大工程，完善資金項(xiàng)目庫機(jī)制與重大工程融資機(jī)制。

3.探索區(qū)域差異化綠色發(fā)展路徑

一是立足東中西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，探索具有特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑。二是以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略為重點(diǎn)，優(yōu)化區(qū)域空間布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)同治理、一體保護(hù)，實(shí)現(xiàn)國家重大區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[4]。

4.加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指數(shù)國際交流與合作

一是結(jié)合綠色“一帶一路”倡議，基于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)國際公約及共識(shí)，建立可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系，加強(qiáng)評(píng)價(jià)方法、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域典型經(jīng)驗(yàn)的交流分享，充分展示我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展成績和經(jīng)驗(yàn)。

注釋：

①聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals）是一系列新的發(fā)展目標(biāo)，其緣起為2015年9月25日，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)在紐約總部召開，聯(lián)合國193個(gè)成員國在峰會(huì)上正式通過17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。旨在從2015-2030年間以綜合方式徹底解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)維度的發(fā)展問題，轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路。

②瀕危物種紅色名錄是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟于1963年開始編制的全球動(dòng)植物物種保護(hù)現(xiàn)狀最全面的名錄，也被認(rèn)為是生物多樣性狀況最具權(quán)威的指標(biāo)。一共包括了96951個(gè)物種，其中26840種瀕臨滅絕。

③中國氣候變化南南合作：“十二五”以來，我國政府認(rèn)真落實(shí)氣候變化領(lǐng)域南南合作的政策承諾，正式啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資贈(zèng)送項(xiàng)目，特別是支持其中的最不發(fā)達(dá)國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，并先后與29個(gè)國家簽署應(yīng)對(duì)氣候變化物資贈(zèng)送社會(huì)中心諒解備忘錄。