設立小微企業(yè)政策性銀行的建議

鄧霆

我國小微企業(yè)主要分布在批發(fā)零售、住宿、餐飲、旅游、商貿(mào)以及傳統(tǒng)制造業(yè)等勞動密集型及輕資產(chǎn)行業(yè)。國家充分肯定小微企業(yè)在經(jīng)濟增長、就業(yè)促進和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮的重大作用，十分重視其發(fā)展。自2009年起，中央出臺了一系列支持小微企業(yè)發(fā)展的政策，其中在融資支持方面逐步形成了以商業(yè)銀行抵押貸款、信用貸款和融資擔保機構擔保貸款為主體的政策性融資支持體系，小微企業(yè)融資難、融資貴問題有所緩解，但仍然沒有得到根本性解決。特別是自今年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，雖然中央加大了對小微企業(yè)融資的支持力度，商業(yè)銀行增加了信貸投放，但面對消費市場需求萎縮，小微企業(yè)舉步維艱，經(jīng)營壓力空前，以商業(yè)銀行為中心的小微企業(yè)融資體系在資金規(guī)模和執(zhí)行效率方面仍然受到嚴峻挑戰(zhàn)，表明現(xiàn)有的融資擔保體系仍需健全和完善。

主要發(fā)達經(jīng)濟體的中小微企業(yè)融資擔保體系及其特點

不同發(fā)達經(jīng)濟體的中小微企業(yè)融資支持體系和政策各有不同，筆者選取德國、美國、日本和韓國四個比較有代表性的經(jīng)濟體進行分析。

1.德國

德國向中小企業(yè)提供融資擔保的機構是擔保銀行。擔保銀行完全獨立于德國政府，出資者主要是工商業(yè)協(xié)會、信貸機構以及保險公司等，其最高擔保額不超過100萬歐元，服務對象是發(fā)展前景良好的中小企業(yè)。擔保銀行之所以被稱為“銀行”，原因是根據(jù)《德國銀行法》規(guī)定，擔保機構屬于信貸機構，其內部結構、組織及經(jīng)營均應受該法管理。因此，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局和德國央行有權監(jiān)管該類機構。當前，德國共有16家擔保銀行，分布于全德境內16個州。擔保銀行只能在注冊州經(jīng)營，不能相互競爭。擔保銀行不能吸收存款，也不能發(fā)放貸款，只允許做貸款擔保業(yè)務。中小企業(yè)貸款由商業(yè)銀行發(fā)放。擔保銀行屬非營利性機構，收取擔保費與管理費并扣除營運成本后，應將收益全部投入擔保業(yè)務。

2.美國

美國為小企業(yè)提供信貸融資擔保的機構主要是小企業(yè)管理局（SBA）。SBA隸屬于聯(lián)邦政府，專門負責小企業(yè)立法、融資、培訓和咨詢等事務，由華盛頓總部、十大城市分局和遍布全美約100余家分支機構組成。SBA代表美國政府履行政策性融資擔保機構職能，為美國小企業(yè)提供包括7（a）貸款擔保計劃①、微型貸款擔保計劃、注冊開發(fā)公司貸款計劃（CDC/504計劃）、小企業(yè)投資公司計劃（SBIC計劃）四類融資擔保服務，融資擔保產(chǎn)品豐富且精細。SBA每年度向國會提交執(zhí)行報告和通過補貼率計算向國會申請年度預算，補貼小企業(yè)信用違約代償損失，由國會批準后執(zhí)行。SBA不直接向企業(yè)提供貸款。

3.日本

日本的信用擔保體系由信用保證協(xié)會和中小企業(yè)金融公庫組成。日本的信用保證協(xié)會分布于全國47個都、道、府、縣和5個特別市，各自在所在區(qū)域內為中小企業(yè)融資提供信用擔保。信用保證協(xié)會主要由地方政府出資及金融機構捐贈出資設立，由中央財政通過轉移支付給予配套補貼，采用“政策性資金、市場化運營”。信用保證協(xié)會在擔保責任風險中分擔10%-30%的風險損失，另外70%-90%的風險損失以購買信用保險的方式，由中小企業(yè)信用保險公庫（2004年后為中小企業(yè)金融公庫，2008年后為日本政策金融公庫）分擔。2007年10月實行“與金融機構責任共有制度”之后，由合作貸款機構承擔20%的信用風險，由信用保證協(xié)會承擔80%的信用風險。日本中小企業(yè)信用保險公庫由中央政府100%出資設立，1999年7月與中小企業(yè)事業(yè)團及纖維產(chǎn)業(yè)構造改善事業(yè)協(xié)會合并為中小企業(yè)綜合事業(yè)團，2004年7月，該事業(yè)團信用保險部門由中小企業(yè)金融公庫繼承，于2008年10月并入新成立的日本政策金融公庫。中小企業(yè)金融公庫是依據(jù)《中小企業(yè)金融公庫法》（1953年）由政府全資設立的再擔保機構，2008年后并入日本政策金融公庫。日本有一批專業(yè)性中小金融機構為中小企業(yè)提供貸款服務，信用擔保體系不直接向企業(yè)提供貸款。

4.韓國

韓國于1976年建立了韓國信用保證基金（KCGF），1989年4月韓國技術信用保險基金（KTCGF）從韓國信用保證基金分離出來，專門從事科技類中小企業(yè)信用擔保業(yè)務，2000年建立了韓國信用保證基金聯(lián)合會（KFCGF）。其中，韓國中小企業(yè)信用擔保體系包括國家層面的政策性信用擔保機構韓國信用保證基金、韓國技術信用保險基金，以及地方層面的韓國信用保證基金聯(lián)合會（由16家地方信用保證基金作為聯(lián)合會成員且具有政策性再擔保功能的行業(yè)組織），地方信用保證基金由地方政府和金融機構出資設立，主要對地方小企業(yè)或個人提供融資擔保。地方信用保證基金每年向KFCGF繳納再擔保費，再擔保費約為再擔保額的0.8%，當?shù)胤叫庞帽ＷC基金擔保貸款出現(xiàn)風險時，由KFCGF對自動納入再擔保的項目承擔連帶賠償責任，分擔50%-60%的風險責任。KFCGF資本金主要由中央政府財政預算支持。此外，2006年3月韓國頒布《地方信用保證基金法案》修正案，強制要求在韓金融機構必須按照年貸款規(guī)模的0.2%向KFCGF和地方信用保證基金提供無償捐助。

5.比較

綜合比較四個國家的融資擔保體系發(fā)現(xiàn)，不同體系雖然在具體運作上有所差異，但是也存在一些共性，具體表現(xiàn)在三個方面：

（1）法律制度體系健全。法制化是擔保業(yè)生存和發(fā)展的重要保障。四個國家的擔保機構均是根據(jù)特定的專門法律設立和開展業(yè)務的，如美國小企業(yè)管理局根據(jù)《小企業(yè)法》開展小企業(yè)貸款擔保運作，德國擔保銀行根據(jù)《信貸機構條例》提供中小企業(yè)擔保，日本《信用保證協(xié)會法》和《中小企業(yè)信用保險公庫法》明確了信用保證協(xié)會和中小企業(yè)信用保險公庫的性質、職能和作用，韓國信用保證基金聯(lián)合會依據(jù)《信用保證基金法》成立。這些法律法規(guī)使中小企業(yè)信用保證業(yè)務的開展、機構的日常運作以及政府和金融機構的資金補助均有法可依，為中小企業(yè)信用保證提供了有效的支持和法律保護。

（2）以政策性擔保為主體。政策性融資擔保體系是西方國家中小企業(yè)基礎增信體系，在這個基礎增信體系中，各國政府依據(jù)國家法律，通過政策性擔保機構和組織為中小企業(yè)提供增信，以中央和地方財政分擔中小企業(yè)主要信用風險及損失。四個國家擔保機構的資本金主要由政府投入，各機構均不以盈利為目的，而是以執(zhí)行國家的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策為主要目標。政府每年都要為擔保機構注入新的資本金，以保障擔保業(yè)務的順利進行。當擔保機構發(fā)生代償時，政府也會承擔部分損失。

（3）擔保機構與貸款機構分離，兩者共擔風險。四國的擔保機構和貸款機構都是分離的，擔保機構不從事貸款業(yè)務。在支持小企業(yè)貸款中，普遍采用強制性貸款機構與擔保機構風險共擔機制，要求貸款機構分擔一定比例風險損失以防范道德風險。

我國小微企業(yè)融資體系及其問題

1.發(fā)展歷程

我國中小企業(yè)信用擔保體系始于20世紀90年代。1993年第一家信用擔保公司成立，1999年開始中小企業(yè)信用擔保試點，到2001年底，全國信用擔保機構多達507家，其中政府完全或參與出資的381家，民間資本投資的126家。此后，隨著2002年《中小企業(yè)促進法》的頒布，全國信用擔保行業(yè)快速發(fā)展，機構數(shù)量和從業(yè)人員數(shù)量迅速增加，初步形成了以政策性擔保為主體、商業(yè)化擔保和民間互助擔保為“兩翼”，中央、省（市、區(qū)）、地市、縣（市）四級擔保機構共同構成的“一體兩翼四層”信用擔保體系。但政策性擔保容量有限，無法根本解決復雜的中小企業(yè)融資難問題。在市場推動下，民營擔保在2004年以后得到快速發(fā)展，并逐步取代政策性擔保成為主體。民營擔保對于緩解中小企業(yè)貸款難發(fā)揮了積極作用，但同時行業(yè)監(jiān)管制度缺乏、機構運作不規(guī)范、非法經(jīng)營金融業(yè)務等現(xiàn)象普遍，風險隱患突出。2010年3月原銀監(jiān)會等部門聯(lián)合頒布了《融資性擔保公司管理暫行辦法》，對融資性擔保公司性質作出了界定，對其監(jiān)管、管理等作出了原則性規(guī)定，使融資擔保行業(yè)有了統(tǒng)一監(jiān)管標準。2012年以后，受國內經(jīng)濟增長趨緩的影響，融資擔保行業(yè)面臨嚴峻的市場形勢，盡管擔保機構數(shù)量仍有增長，但是擔保代償率上升，業(yè)務萎縮，民營中小融資擔保機構表現(xiàn)得尤為明顯，行業(yè)發(fā)展進入低谷。2015年8月7日國務院發(fā)布《關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》，提出政府將加大政策性融資擔保發(fā)展力度，特別是“設立國家融資擔保基金，推動政府主導的省級再擔保機構在三年內實現(xiàn)基本全覆蓋”，同時建立“以省級、地市級為重點，以政府出資為主的政府性融資擔保機構”。2017年8月，國務院發(fā)布《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》，這是類金融領域②第一個正式法規(guī)。2018年國家融資擔?；鹩邢挢熑喂境闪ⅲ鄬蛹壍男∥⑵髽I(yè)融資擔保體系建設正式拉開序幕。

2.問題

現(xiàn)有的政策性融資體系只能在一定程度上緩解小微企業(yè)融資難、融資貴的問題，尚未從根本上滿足其巨大的融資需求。主要原因體現(xiàn)在四個方面：

（1）商業(yè)銀行積極性不高。小微企業(yè)融資成本高、風險大、不良率高且收益差，商業(yè)銀行對小微企業(yè)的融資增長主要來自于政策壓力，而非自主商業(yè)行為，因為商業(yè)銀行追求經(jīng)濟效益的內在主動力來自于股東考核而非政策考核，政策壓力容易被基層商業(yè)銀行“對策”化解，信貸資金不能完全按政策要求流向小微企業(yè)。

（2）政策壓力大而支持力度小。中央推動建設的小微企業(yè)融資擔保體系，資本規(guī)模有限，全國融資擔保機構資本規(guī)模不足2萬億元，其中重點針對小微企業(yè)的部分不足1萬億元，所能撬動的銀行小微信貸規(guī)模實際上不足2萬億元，理論極限規(guī)模也不過10萬億元。融資擔保支持政策體系的建設主要來自政策壓力，但各級財政所能拿出的資本補充和壞賬補償資金十分有限，支持力度太小，政策性融資擔保機構還要靠自身的商業(yè)性經(jīng)營彌補部分壞賬。政策支持力度不足、支持金融規(guī)模有限，直接限制了政策性功能的發(fā)揮。

（3）體系運行成本高，不利于降低小微企業(yè)融資成本。在現(xiàn)有融資擔保體系中，銀行和大部分擔保機構均需對企業(yè)進行調查評價，人力成本重疊，信貸成本和擔保成本并存，且存在信息不對稱和道德風險，既不能有效管控成本，也不能高效獲取小微企業(yè)信息以及管控風險。

（4）體系風險高，缺少統(tǒng)一標準。商業(yè)銀行監(jiān)管力度大，信貸標準一致性強，而融資擔保機構監(jiān)管力度弱，經(jīng)營標準性差，對企業(yè)的評價主觀性強而客觀性弱。企業(yè)面對的信貸標準不同，難以防控體系風險。

設立小微企業(yè)政策性銀行的必要性及關鍵點

當前我國大中小金融機構都不加區(qū)分地服務小微企業(yè)，專業(yè)特色模糊，既不利于金融機構提高服務效率，也影響了小微企業(yè)的資金可獲得性?，F(xiàn)有的小微企業(yè)政策性融資體系帶來的政策摩擦抑制了政策效果的發(fā)揮?？偨Y各發(fā)達經(jīng)濟體小微企業(yè)融資支持政策，多為擔保融資模式，鮮有銀行直接貸款模式，考慮到我國國情與發(fā)達經(jīng)濟體迥然不同，如采用銀行-擔保雙主體模式支持小微企業(yè)融資，可能帶來決策判斷、不良處置上的低效率、高風險，監(jiān)管能力不能企及，加大壞賬風險，難以有效實現(xiàn)政策目標等風險。因此，要改變當前自下而上的格局，發(fā)揮社會主義經(jīng)濟制度集中資源的優(yōu)越性和執(zhí)行效率，從國情出發(fā)，在國家層面，自上而下建立起符合現(xiàn)實經(jīng)濟運行需求的支持體系，通過設立小微企業(yè)政策性銀行，提高融資支持力度，降低運行成本和運營風險，提高運行效率。小微企業(yè)政策性銀行設立需要把握好五個方面：

1.目標定位

參考國家開發(fā)銀行專門為區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)提供政策性融資支持的經(jīng)驗，在各地政策性融資擔保機構的基礎上，重組一個全國性的小微企業(yè)政策性銀行，專門為小微企業(yè)提供綜合性金融服務，包括間接融資、直接融資、投資、交易結算以及基礎會計服務。貸款利率執(zhí)行優(yōu)惠政策，其他服務費用標準略低于商業(yè)銀行標準。通過銀行章程約束在一定時期如30年內，小微企業(yè)業(yè)務占比不得低于某一比例（如80%），以防止偏離服務地方小微企業(yè)的初衷。

2.資金來源與補充機制

初始資本金來自于現(xiàn)有國有擔保機構凈資本的一次性折股投資、中央財政撥款、地方財政按財政收入比例的一次性撥款以及商業(yè)銀行按資產(chǎn)比例的一次性捐贈。將地方國有擔保機構在剝離應收代償款后凈資本折算為股本由各地單家省級地方國資經(jīng)營機構持有。以后每年中央和地方財政可按收入比例持續(xù)撥款，商業(yè)銀行可強制按資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)捐贈（小微企業(yè)融資比例達到監(jiān)管比例的，可以豁免；未達標的，按差額），后續(xù)財政撥款和銀行捐贈可作為特殊撥備或直接沖抵壞賬，而不作為股本出資。此外，作為政策性銀行，其運營資金來自小微企業(yè)存款和金融市場發(fā)行金融債券籌集。為保障其資金運用效率和降低經(jīng)營成本，央行應為其規(guī)定最低的存款準備金標準，并適當降低資本充足率要求。

3.業(yè)務規(guī)模

如果小微企業(yè)政策性銀行的一級、二級資本總和能夠達到3萬億元，在監(jiān)管指標放寬之下，信貸規(guī)?？梢詳U大到30萬億元，將大大緩解小微企業(yè)的融資需求。對于信用條件較好的企業(yè)，銀行可以通過代理集合債等直接融資方式來降低企業(yè)融資成本，也可以通過信托產(chǎn)品等間接融資方式獲得長期信貸資金。

4.組織結構

作為全國性銀行，其分支機構應設至省、縣（區(qū)）兩級，各地區(qū)現(xiàn)有的政策性擔保機構可以并入作為分支機構。在銀行內部，可以采用商業(yè)銀行現(xiàn)有的組織結構。

5.風險控制

小微企業(yè)政策性銀行不應以盈利為目的，但也要控制信貸資產(chǎn)風險。小微企業(yè)絕大多數(shù)為服務型企業(yè)，技術含量不高，企業(yè)主要風險來自市場需求，因此銀行仍需要關注企業(yè)個體的經(jīng)營情況，同時更需要關注宏觀經(jīng)濟和市場趨勢。要從更廣視角觀測細分行業(yè)市場，改變單純依賴抵押品的傳統(tǒng)風險控制模式，建立起以市場為中心的行業(yè)評價體系和以企業(yè)經(jīng)營行為為基準的企業(yè)信用評價體系，深入企業(yè)日常經(jīng)營活動，建立完整的行業(yè)數(shù)據(jù)庫和企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)庫，并依此客觀進行風險評價，降低對信貸人員的主觀依賴。

注釋:

①7（a）貸款擔保計劃來自小企業(yè)法案的7（a）部分，內容是小企業(yè)法案授權相應機構向美國小企業(yè)提供商業(yè)貸款。

②類金融領域：類金融是指經(jīng)營業(yè)務具有金融活動屬性，但是經(jīng)營機構并未獲得金融業(yè)務經(jīng)營許可證，非由國家金融監(jiān)管部門直接監(jiān)管（即非一行兩會監(jiān)管）業(yè)務。類金融領域的機構主要包括融資租賃、小額貸款、擔保公司、典當行、PE（私募股權投資）和VC（風險投資）等股權投資基金或創(chuàng)業(yè)投資基金等形式。在企業(yè)名稱或經(jīng)營范圍中含有投資公司、投資管理、投資咨詢、資本管理、資產(chǎn)管理和財富管理等內容的，有時候也被列入類金融企業(yè)。