協(xié)同治理視角下的高等教育“管辦評分離”改革的合理路徑

丁斐

摘 ?要：隨著我國高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，凸顯出來了一些局限，如政府過多參與高校教育管理事務(wù);評價(jià)教學(xué)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)較為單一，而且多為政府或上級領(lǐng)導(dǎo)部門組織評價(jià)工作。這些情況給各高校的教育教學(xué)、管理及發(fā)展帶來了許多限制。如何實(shí)現(xiàn)政府在高校發(fā)展過程中的適當(dāng)抽離、增強(qiáng)高校發(fā)展的自主管理權(quán)和對高校教學(xué)質(zhì)量評估的合理性與科學(xué)性，顯得尤為重要。本研究從協(xié)同治理視角下去研究高等教育“管辦評分離”改革的合理路徑。

關(guān)鍵詞：高等教育;協(xié)同治理;“管辦評分離”

自上世紀(jì) 90 年代至今，我國高等教育管理體制改革大致經(jīng)歷了從注重“管理”到注重“管理和辦學(xué)”再到注重“管理、辦學(xué)和評價(jià)”三個(gè)階段[1]。其中，在前兩個(gè)階段，我國已初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的高等教育宏觀結(jié)構(gòu)和新型高等教育管理體制框架，即中央和省兩級管理、以省為主統(tǒng)籌管理的新體制。

“管辦評分離”改革已經(jīng)成為當(dāng)前我國教育管理體制改革的重要任務(wù)，是我國加快實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。本研究呈現(xiàn)了我國高等教育“管辦評分離”改革的現(xiàn)狀，探索和認(rèn)識了改革困境，探究符合我國實(shí)際的高等教育“管辦評分離”改革的實(shí)踐路徑[2]，這對重新認(rèn)識我國高等教育管理體制的現(xiàn)狀、對今后我國高等教育“管辦評分離”改革中相關(guān)政策措施的調(diào)整、各治理主體工作方式的改進(jìn)等方面都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高等教育“管辦評分離”改革的現(xiàn)狀

從相關(guān)試點(diǎn)省份和試點(diǎn)高校的“管辦評分離”改革特點(diǎn)來看，目前仍存在一些問題：一是政府簡政放權(quán)的力度有待加強(qiáng)，高校的辦學(xué)自主權(quán)在一定程度上仍得不到真正落實(shí);二是政府、高校和社會在高等教育發(fā)展中的功能定位還不夠清晰;三是高等教育“管辦評分離”改革在具體實(shí)踐層面還比較薄弱;四是社會力量參與高等教育治理還處在探索之中[3]。總體而言，“管辦評分離”改革還存在動力不足、放權(quán)力度偏小等問題。雖然各省已經(jīng)制定了具體的改革方案，但仍需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的聯(lián)系與結(jié)合，以此促使“管辦評分離”改革真正落地。

二、高等教育“管辦評分離”改革的困境

1.政府層面的困境：權(quán)力下放不到位與引進(jìn)第三方評價(jià)組織的困難

目前政府在高校發(fā)展與管理過程中仍然扮演著非常重要的參與和評價(jià)監(jiān)督作用，高校的行政化傾向依然較重。在權(quán)利下放改革實(shí)踐中，政府面臨幾個(gè)困擾：一是如何確定權(quán)力下放的程度是否合適;二是下放哪些權(quán)力比較合適;三是如何組織民間第三方權(quán)威組織對高校教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行有效評估[4]。

2.高校層面的困境：難以實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)

雖然我國對高校自主辦學(xué)有著法律條文上的保障，也在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》和《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的相關(guān)政策文件中，明確提出要落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，但對如何具體落實(shí)此項(xiàng)權(quán)利卻沒有相關(guān)規(guī)定。

3.社會組織評價(jià)層面的困境：第三方評估組織問題突顯

引進(jìn)第三方評價(jià)組織需要有以下前提：一是第三方組織需要完全獨(dú)立，不受政府主導(dǎo)，也對高校無任何指導(dǎo)與監(jiān)督作用，只是客觀地對高校教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估。二是第三方評價(jià)組織存在公信力不足，評價(jià)指標(biāo)設(shè)置隨意、組成人員缺乏規(guī)范等問題，評價(jià)水平尚有許多提升空間，評估的有效性難以保障。

三、基于協(xié)同治理的高等教育“管辦評分離”的合理路徑

1.政府與高校建立和諧關(guān)系

政府與高校之間不是對立的關(guān)系，也并非純粹的管理與被管理的關(guān)系，兩者的共同目標(biāo)都是為國家和社會培養(yǎng)不同類型的人才，擁有共同的價(jià)值取向，所以兩者之間可以構(gòu)建一種和諧的新型關(guān)系。這種和諧關(guān)系的構(gòu)建不是政府對高校的絕對管理，也不是高校自身絕對的自治，而是基于政府宏觀管理和高校適度自主兩個(gè)前提。一方面政府要走出傳統(tǒng)的集權(quán)管理模式，實(shí)現(xiàn)對高校的適度調(diào)控，弱化自身對高校的細(xì)節(jié)干預(yù)，以政策指導(dǎo)和優(yōu)化服務(wù)為主;另一方面則是高校要合理使用辦學(xué)自主權(quán)，確保權(quán)力不被濫用，真正承擔(dān)起服務(wù)國家、服務(wù)社會的責(zé)任。

2.構(gòu)建高校與社會組織的互促型關(guān)系

一直以來，高校的辦學(xué)水平與質(zhì)量是社會關(guān)注的聚焦點(diǎn)所在，因此，對于高校而言，怎樣做到確保自身較高的辦學(xué)水平以及良好的社會聲譽(yù)是每所高校尤為重視的問題[5]。隨著“管辦評分離”改革的提出和推進(jìn)，在高等教育評估過程匯總，社會組織的效能正逐漸顯現(xiàn)。一方面，高校在擁有辦學(xué)自主權(quán)的前提下自主辦學(xué)，基于協(xié)同治理的高等教育“管辦評分離”改革模式構(gòu)建自覺接受來自專業(yè)社會組織的監(jiān)督與評價(jià)，這能促使高校更好地發(fā)現(xiàn)自身在辦學(xué)過程中存在的不足，同時(shí)有利于高校及時(shí)按照社會需求調(diào)整和制定相關(guān)人才培養(yǎng)方案，也有利于高校在未來的教育規(guī)劃中保持更加科學(xué)合理的發(fā)展方向。另一方面，社會組織積極發(fā)揮評估職能，能夠更好地增進(jìn)社會階層與高校之間的溝通和交流，滿足社會階層對教育不同層次的需求，從而促進(jìn)高等教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，也更好地實(shí)現(xiàn)高等教育服務(wù)社會、服務(wù)公眾的目的。

3.加強(qiáng)政府引導(dǎo)與規(guī)范下社會組織的獨(dú)立自主性

社會組織評價(jià)的關(guān)鍵作用對政府而言就是為政府的教育管理決策提供相應(yīng)的參考與信息支撐，從而影響高等教育的發(fā)展。當(dāng)前，我國政府教育部門仍然集管理權(quán)和評價(jià)權(quán)于一身，政府既是高等教育評價(jià)的主導(dǎo)者也是社會組織評價(jià)的監(jiān)督者，相對獨(dú)立的社會組織評價(jià)體系還未形成。因此在高等教育“管辦評”分離改革的背景下，政府一方面要支持各類社會評價(jià)組織的獨(dú)立發(fā)展，確保價(jià)值中立性，使其真正發(fā)揮評估作用;另一方面則需要對社會評價(jià)組織進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，確保評估工作合理有序，評估結(jié)果客觀公正，從而形成高等教育領(lǐng)域良好的社會評價(jià)氛圍。

4.構(gòu)建政府、高校和社會組織三者之間的協(xié)同關(guān)系

協(xié)同治理理論主張?jiān)鰪?qiáng)政府、市場和社會之間的協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治?！肮苻k評分離”改革的實(shí)質(zhì)也在于實(shí)現(xiàn)政府、高校和社會組織對高等教育的協(xié)同治理。在這種協(xié)同關(guān)系下，政府要以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)，暢通社會組織和公民個(gè)人在高等教育管理過程中的協(xié)商對話渠道;高校則要努力提升辦學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平，為國家、社會和人民提供高質(zhì)量的教育服務(wù);社會評價(jià)組織要發(fā)揮好自己的第三方評價(jià)作用，解決高等教育發(fā)展中存在的問題，促進(jìn)高等教育向更高水平發(fā)展。同時(shí)“管辦評”三方主體之間要加強(qiáng)聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)彼此之間改革共商、信息共享和資源的協(xié)同利用，并在各主體職能優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，共同推動高等教育的健康發(fā)展。

總之，高等教育“管辦評分離”改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要“管辦評”三方主體協(xié)調(diào)聯(lián)動才能真正發(fā)揮改革的成效。將協(xié)同治理理論與我國高等教育“管辦評分離”改革相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)高等教育治理主體的多元，這種治理之道對于實(shí)現(xiàn)政府、高校與社會三者之間的良性互動和推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化具有重要意義。新時(shí)代下，面對高等教育“管辦評分離”改革過程中存在的困境與問題，政府、高校和社會應(yīng)積極履行各自職能，實(shí)現(xiàn)三方主體之間的聯(lián)動融合，構(gòu)建政府、高校和社會之間的協(xié)同治理機(jī)制，形成三方主體之間上下聯(lián)動的改革路徑。同時(shí)要完善“管辦評分離”改革的頂層設(shè)計(jì)及相關(guān)配套措施，在統(tǒng)籌推進(jìn)、全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)我國高等教育改革的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1]俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000 年。

[2]陳振明：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005 年。

[3]伯頓·克拉克：《高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究》，王承緒等譯，杭州：杭州大學(xué)出版社，1994 年。

[4]邁克爾·波蘭尼：《自由的邏輯》，長春：吉林人民出版社，2002 年。

[5]吳巖：《構(gòu)建中國特色高等教育保障體系》，北京：教育科學(xué)出版社，2014 年。