地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的外部監(jiān)督困境與治理路徑

摘 要：政府購(gòu)買公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中若缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，購(gòu)買行為極易滋生腐敗。為了保證政府購(gòu)買公共服務(wù)的健康發(fā)展，有效的監(jiān)督必須參與在公共服務(wù)監(jiān)督工作中發(fā)揮充分的作用。當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)督方式多以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督力度不足。文章通過(guò)分析外部監(jiān)督的現(xiàn)狀，試圖完善外部監(jiān)督的不足之處，以對(duì)政府購(gòu)買行為加以規(guī)范。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共服務(wù);外部監(jiān)督;政府職能

2005年，政府購(gòu)買公共服務(wù)列入我國(guó)政府工作報(bào)告中。政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一種新的提供服務(wù)的方式，其最終是為了精簡(jiǎn)政府規(guī)模。實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。這種新的提供方式的出現(xiàn)，改變了以往傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，加入了市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，改善了公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)狀。由此，國(guó)內(nèi)學(xué)者也予以高度關(guān)注，利用中國(guó)知網(wǎng)資源對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)主題進(jìn)行期刊文獻(xiàn)檢索得出符合主題的文獻(xiàn)1169篇，“十二五”時(shí)期后學(xué)術(shù)產(chǎn)量非常大。2013之后，在國(guó)家一系列政策的推動(dòng)下，“政府購(gòu)買公共服務(wù)”這一地方性的探索實(shí)踐上升到國(guó)家決策層面。這一時(shí)期的相關(guān)研究也呈現(xiàn)極為活躍之勢(shì)。然而，隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)在各地展開實(shí)踐探索，政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中也逐漸暴露出一些弊端。盡管國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“監(jiān)督”問(wèn)題的研究成果在知網(wǎng)資源中多達(dá)134134條結(jié)果。相比，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的監(jiān)督問(wèn)題，學(xué)術(shù)界的研究還涉及不足。就監(jiān)督的研究?jī)?nèi)容而言，主要注重于對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督的研究，而對(duì)外部監(jiān)督的研究還相對(duì)不足。

一、公共治理視角下—政府購(gòu)買公共服務(wù)

《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)[1]?！?/p>

英國(guó)公共管理學(xué)者格里·斯托克總結(jié)歸納了治理的觀點(diǎn)：治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者;治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中，存在界限和責(zé)任方面的模糊性[2]。大量的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，這一新興事物如果沒(méi)有規(guī)范的約束，那將違背它的初衷。所以，讓政府既是購(gòu)買者又是承擔(dān)者，就不可避免的存在一些權(quán)力濫用的可能性與風(fēng)險(xiǎn)。

（一）公共治理目標(biāo)的公共性屬性

公共治理的“公共”就意味著它是為社會(huì)公共問(wèn)題而服務(wù)，最終為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義而努力。同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)代政府而言，公共性也是現(xiàn)代政府民主政治的內(nèi)在要求。

（二）公共治理主體的多元化屬性

公共治理的多元化要求政府放權(quán)給社會(huì)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的出現(xiàn)，給社會(huì)組織發(fā)展壯大的空間，借此契機(jī)可以調(diào)動(dòng)社會(huì)一切力量。公共治理主體的多元化屬性否定了政府作為治理主體的唯一性，認(rèn)為應(yīng)該讓社會(huì)組織充分參與進(jìn)來(lái)。

（三）公共治理運(yùn)行方式的權(quán)威性

公共治理要求多方部門共同參與，除此之外，關(guān)于分配問(wèn)題還要合理劃分。由于公共需求多層次且復(fù)雜多樣，在一定的程序框架下，整合協(xié)調(diào)多方利益主體之間的關(guān)系，建立多元主體溝通交流渠道。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的外部監(jiān)督體制現(xiàn)狀

政府既是購(gòu)買主體又是監(jiān)督主體，制約了監(jiān)督的客觀化和專業(yè)化，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合可以相互取長(zhǎng)補(bǔ)短。因此，建設(shè)有效的外部監(jiān)督參與到公共服務(wù)監(jiān)督工作中來(lái)，顯得尤為重要。

（一）外部監(jiān)督力量不足

政府購(gòu)買主體包括具有履行公共服務(wù)職能的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源為公共財(cái)政的群團(tuán)組織[4]。公共服務(wù)單一的內(nèi)部監(jiān)督方式使政府部門的工作變得十分繁重，壓力極大，而且政府既是購(gòu)買主體又是監(jiān)督主體。同時(shí)，政府內(nèi)部復(fù)雜的利益糾葛會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施困難，一些社會(huì)組織與政府部門容易相勾結(jié)，從而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象。僅靠?jī)?nèi)部監(jiān)督不能達(dá)到真正的效果，而外部監(jiān)督可以有效的解決這一問(wèn)題。因此，有必要將外部監(jiān)督引入公共服務(wù)監(jiān)督體系中來(lái)。

（二）外部監(jiān)督手段落后

原有的落后的監(jiān)督手段已經(jīng)與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)，目前，我國(guó)外部監(jiān)督還是主要依靠工作人員進(jìn)行監(jiān)督。首先，政府人員在監(jiān)督過(guò)程中各種費(fèi)用花銷，而且還會(huì)占用政府部門相當(dāng)大的資源，這都會(huì)造成監(jiān)督成本極高，但效果不佳。其次，監(jiān)督方式落后，不能與時(shí)俱進(jìn)。最后，落后的監(jiān)督手段會(huì)造成監(jiān)督主體間信息溝通不暢，監(jiān)督措施重復(fù)使用，浪費(fèi)資源。

（三）外部監(jiān)督的配套法律制度缺失

就我國(guó)目前現(xiàn)行的監(jiān)督體制，對(duì)于監(jiān)督主體，沒(méi)有營(yíng)造良好的監(jiān)督氛圍以及寬松的政策環(huán)境，不利于外部監(jiān)督發(fā)揮作用。就《政府采購(gòu)法》來(lái)說(shuō)，該法只針對(duì)傳統(tǒng)的采購(gòu)關(guān)系下政府與供應(yīng)商之間的關(guān)系進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，就地方政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件來(lái)說(shuō)，這些制度規(guī)范不利于第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的形成[2]。外部監(jiān)督在發(fā)揮監(jiān)督作用過(guò)程中，無(wú)法可依，監(jiān)督工作的開展就會(huì)受到制約。監(jiān)督工作沒(méi)有法律保障，財(cái)政支持，就會(huì)十分困難。

（四）缺乏有效懲戒手段

政府購(gòu)買公共服務(wù)這項(xiàng)好的制度對(duì)于我國(guó)而言還是新生事物，執(zhí)行不力的主要原因是由于缺乏責(zé)任和嚴(yán)厲的公開懲戒手段，使政府購(gòu)買公共服務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙。如果缺乏懲戒手段，則會(huì)造成腐敗現(xiàn)象泛濫。同時(shí)，懲罰力度不夠會(huì)造成兩方面雙重影響，就購(gòu)買主體來(lái)說(shuō)，造成公共服務(wù)地方性的壟斷現(xiàn)象會(huì)越發(fā)嚴(yán)重。對(duì)于承接主體而言，則會(huì)導(dǎo)致個(gè)別承接主體不負(fù)責(zé)，提供的公共服務(wù)質(zhì)量難以保障。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)的外部監(jiān)督體制優(yōu)化路徑

（一）建設(shè)專業(yè)的高素質(zhì)外部監(jiān)督團(tuán)隊(duì)

應(yīng)建立一支獨(dú)立于購(gòu)買主體和承接主體之外的第三方外部監(jiān)督團(tuán)隊(duì)。首先，紀(jì)檢，監(jiān)察，審計(jì)部門應(yīng)該相互溝通發(fā)揮作用，形成一種合力來(lái)共同對(duì)政府購(gòu)買行為進(jìn)行監(jiān)管。此外，還應(yīng)該建立諸如審計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所和專業(yè)監(jiān)管公司，這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以建立專門的第三方專家或者專業(yè)的學(xué)者監(jiān)督團(tuán)隊(duì)，政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中需要預(yù)算管理、服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估都需要專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行[1]。同時(shí)，要確保外部監(jiān)督團(tuán)隊(duì)的獨(dú)立性，使其發(fā)揮作用。

外部監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體在監(jiān)督機(jī)制中的角色不同，可分為人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。這四種監(jiān)督的不足在于這種監(jiān)督是被動(dòng)進(jìn)行的，即必須存在監(jiān)督線索才能啟動(dòng)監(jiān)督程序。

（1）人大監(jiān)督

它是指縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常委對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)展的監(jiān)督，是最高層次的監(jiān)督。人大監(jiān)督主要是對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的各環(huán)節(jié)展開監(jiān)督。一是對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目，購(gòu)買計(jì)劃，以及資金使用明細(xì)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督。二是人大根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求核定關(guān)于購(gòu)買內(nèi)容的相關(guān)問(wèn)題。三是根據(jù)法律授權(quán)，人大可以有效發(fā)揮質(zhì)詢權(quán)、詢問(wèn)權(quán)，重大問(wèn)題調(diào)查權(quán)以及罷免權(quán)。

（2）司法監(jiān)督

司法監(jiān)督是通過(guò)法律制裁的手段來(lái)規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員的購(gòu)買行為，對(duì)違紀(jì)違法行為及時(shí)加以懲戒，對(duì)于侵犯政府購(gòu)買的規(guī)范的行為進(jìn)行約束。

（3）監(jiān)察監(jiān)督

監(jiān)察監(jiān)督是指履行監(jiān)察權(quán)的政府部門對(duì)政府購(gòu)買活動(dòng)開展的監(jiān)督，包含監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，主要監(jiān)督內(nèi)容是政府職能部門的作為和不作為以及工作人員合法權(quán)益的維護(hù)。

（4）社會(huì)監(jiān)督

政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)監(jiān)督來(lái)源為媒體監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督。新聞媒體作為傳播輿論的手段，除了對(duì)政府工作報(bào)告以及方針政策進(jìn)行宣傳外，還要起到監(jiān)督作用。社會(huì)公眾也要發(fā)揮其監(jiān)督作用，樹立起監(jiān)督意識(shí)，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（二）利用現(xiàn)代化技術(shù)手段提高外部監(jiān)督效率

監(jiān)督手段應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督服務(wù)平臺(tái)。促進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督方式和監(jiān)督手段實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是主要的驅(qū)動(dòng)因素，因此要加大財(cái)政支持力度?，F(xiàn)代化的手段需要利用科技技術(shù)的支持，也離不開一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果大數(shù)據(jù)平臺(tái)能得到普遍運(yùn)用，外部監(jiān)督則有機(jī)會(huì)可以直接通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)進(jìn)行操控，節(jié)省人力物力。

（三）拓寬公民對(duì)于政府服務(wù)的反饋渠道

公共服務(wù)的直接受益者和最終消費(fèi)者是公民，公共服務(wù)的提供質(zhì)量和水平直接影響到公民的生活。但就目前來(lái)看，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域較多集中于“軟服務(wù)”行業(yè)領(lǐng)域，比如，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等。公眾的滿意度是政府購(gòu)買公共服務(wù)的衡量指標(biāo)，這些服務(wù)是否到位、質(zhì)量是否滿意、是否供為民所求，公民具有直接感受。首先，加大力度建立電子化政府，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)反饋渠道，使公民參與監(jiān)督更為便捷。其次，應(yīng)該拓寬公民參與監(jiān)督的手段，建立公民網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)政務(wù)微博，微信，政府工作網(wǎng)站，電視節(jié)目，報(bào)刊雜志，政府專門熱線等方式與承接主體構(gòu)成良好互動(dòng)。

（四）建立公開的監(jiān)督懲戒手段

監(jiān)督是否到位取決于經(jīng)過(guò)監(jiān)督后政府購(gòu)買工作是否得到了改善，這就需要建立具體的監(jiān)督力度追究手段，對(duì)在購(gòu)買過(guò)程中違反規(guī)范，濫用政府資金或者承包商不作為，提供服務(wù)不到位等情況采取嚴(yán)懲手段。同時(shí)，對(duì)“走關(guān)系”的承包商進(jìn)行懲罰，在規(guī)定年限內(nèi)不得再參與競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。最后，對(duì)勇于監(jiān)督指正的公民予以獎(jiǎng)勵(lì)，可以有效鼓勵(lì)公民參與。

（五）構(gòu)建各主體共同合作參與監(jiān)督的友好外部文化環(huán)境

構(gòu)建友好環(huán)境需要從兩處著手，首先應(yīng)該保證公民的知情權(quán)，讓政府的公權(quán)力在陽(yáng)光下健康運(yùn)行，置于公眾視野。其次培育公民的監(jiān)督精神，摒棄政府官員中傳統(tǒng)的“官本位”意識(shí)，樹立“民本位”的新思想。目前來(lái)看，我國(guó)公民受原有封建思想的束縛，主人翁意識(shí)還不強(qiáng)，社會(huì)公眾參與意識(shí)淡薄，不愿參與監(jiān)督過(guò)程，使得最初委托者人數(shù)眾多卻無(wú)人行使委托者權(quán)利，最終放棄對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使。因此，構(gòu)建各主體共同合作參與監(jiān)督的友好外部文化環(huán)境勢(shì)在必行。

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作者簡(jiǎn)介：呼延曉藝（1996- ），女，侗族，陜西延安人，碩士，青海民族大學(xué)，究方向：地方政府治理。