對(duì)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》的多重思考

皮德江

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“《征求意見(jiàn)稿》”）于2020年4月發(fā)布后，在工程咨詢(xún)行業(yè)立刻引起巨大反響。

自2017年2月《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）提出推行全過(guò)程工程咨詢(xún)，至今已3年多時(shí)間。工程咨詢(xún)行業(yè)對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)的理論探討和項(xiàng)目實(shí)踐都有了一定的積累和成果，不少地方還發(fā)布了相關(guān)的指南、導(dǎo)則、招標(biāo)文件、合同文件參考文本等。筆者根據(jù)3年來(lái)所在單位和個(gè)人參與全過(guò)程工程咨詢(xún)的親身經(jīng)歷，重點(diǎn)談一談與《征求意見(jiàn)稿》中幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)的不同看法。

將項(xiàng)目管理限定在施工階段欠妥

《征求意見(jiàn)稿》盡管在條文解釋中說(shuō)明項(xiàng)目管理不局限于施工階段，其他階段也有項(xiàng)目管理，只是未稱(chēng)其為“項(xiàng)目管理”，但筆者認(rèn)為，條文如此描述，很可能會(huì)產(chǎn)生較嚴(yán)重的誤導(dǎo)效果，影響大家對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)、全過(guò)程項(xiàng)目管理中“全過(guò)程”的理解。對(duì)于項(xiàng)目管理的理解，不能像理解工程監(jiān)理一樣，只有施工階段才稱(chēng)為監(jiān)理，其他階段均稱(chēng)相關(guān)服務(wù)。實(shí)際上，一個(gè)工程項(xiàng)目從立項(xiàng)開(kāi)始就已正式成為工程項(xiàng)目，圍繞它的一切管理活動(dòng)均為項(xiàng)目管理，為何《征求意見(jiàn)稿》把施工階段的活動(dòng)才稱(chēng)作項(xiàng)目管理？若如此，20世紀(jì)90年代從國(guó)外引進(jìn)并推行至今的全過(guò)程項(xiàng)目管理該如何解釋?zhuān)苛钊瞬唤狻?/p>

全過(guò)程工程咨詢(xún)的核心業(yè)務(wù)就是全過(guò)程項(xiàng)目管理，即現(xiàn)在被廣泛認(rèn)可的1+N模式中的“1”。《征求意見(jiàn)稿》未強(qiáng)調(diào)全過(guò)程項(xiàng)目管理，還將其分解為階段性項(xiàng)目管理，而且只限定在施工階段。施工階段以外的其他各階段各項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)（包括但不限于工程勘察、設(shè)計(jì)、各項(xiàng)投資咨詢(xún)、招標(biāo)采購(gòu)、各專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)、工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)、建設(shè)手續(xù)辦理、其他內(nèi)外部管理協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)）難道不需要一個(gè)具有綜合實(shí)力的單位進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理嗎？

從某種角度講，前期投資決策階段的項(xiàng)目管理工作遠(yuǎn)比施工階段的項(xiàng)目管理工作更復(fù)雜、更專(zhuān)業(yè)，對(duì)咨詢(xún)?nèi)藛T的素質(zhì)要求更高，同時(shí)也是業(yè)主自身管理最薄弱之處，尤其是對(duì)工程設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)管理。因此，業(yè)主對(duì)該階段項(xiàng)目管理的需求最強(qiáng)烈。

其實(shí)，全過(guò)程工程咨詢(xún)所含大多數(shù)咨詢(xún)業(yè)務(wù)在2017年國(guó)家開(kāi)始推行全過(guò)程工程咨詢(xún)之前就早已存在。開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)的意義不是將原有咨詢(xún)業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單堆砌、疊加在一起，而是要將其有機(jī)融合，發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，起到樂(lè)隊(duì)指揮、黏合劑、項(xiàng)鏈穿繩的作用，變碎片化服務(wù)為集成化、跨階段、一體化服務(wù)。業(yè)主一般沒(méi)有能力擔(dān)當(dāng)這項(xiàng)任務(wù)，大多數(shù)情況下需通過(guò)委托全過(guò)程工程咨詢(xún)單位來(lái)完成。在全過(guò)程工程咨詢(xún)中，只有中標(biāo)的全過(guò)程工程咨詢(xún)牽頭人（類(lèi)似咨詢(xún)總承包角色）能夠且必須承擔(dān)所有參建咨詢(xún)單位咨詢(xún)業(yè)務(wù)的整體協(xié)調(diào)管理工作，其實(shí)這只是委托型全過(guò)程項(xiàng)目管理的一部分工作，還遠(yuǎn)不是其全部工作，還有諸如建設(shè)手續(xù)辦理、各參建施工單位管理、項(xiàng)目近外層和遠(yuǎn)外層協(xié)調(diào)等很多工作。

假如施工階段才開(kāi)始項(xiàng)目管理工作，那么這個(gè)項(xiàng)目管理單位無(wú)論是剛中標(biāo)進(jìn)場(chǎng)工作，還是早在前期就已進(jìn)場(chǎng)（《征求意見(jiàn)稿》條文解釋雖認(rèn)可其他階段有項(xiàng)目管理，但未闡明各階段項(xiàng)目管理工作由一家單位統(tǒng)一承擔(dān)），其對(duì)投資決策階段的項(xiàng)目管理工作情況很可能不熟悉，那么各階段項(xiàng)目管理工作如何銜接？如何實(shí)現(xiàn)全過(guò)程工程咨詢(xún)的跨階段、一體化？

實(shí)際工程項(xiàng)目中，業(yè)主通常情況下會(huì)要求提供全過(guò)程項(xiàng)目管理服務(wù)，而非階段性項(xiàng)目管理服務(wù)。如果《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定只能提供施工階段項(xiàng)目管理服務(wù)，如業(yè)主對(duì)其他階段和具體咨詢(xún)業(yè)務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)有管理需求，則只能一事一議，零散式分別委托，這很可能仍然擺脫不了碎片化管理模式的窠臼。

建議推行全過(guò)程工程咨詢(xún)總承包

目前，工程咨詢(xún)行業(yè)的相關(guān)行業(yè)都在推行總承包、集約化管理等，如設(shè)計(jì)總承包、施工總承包、工程總承包、建筑師負(fù)責(zé)制。為什么工程咨詢(xún)服務(wù)不能承包？項(xiàng)目管理總承包（Project Management Contracting，PMC）就是承包型項(xiàng)目管理。

目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，幾乎不可能也沒(méi)有必要非由一家咨詢(xún)單位完成項(xiàng)目所有咨詢(xún)業(yè)務(wù)，況且目前國(guó)內(nèi)也很少有咨詢(xún)單位具備如此綜合能力。聯(lián)合體模式只是部分解決問(wèn)題的方式，隨著社會(huì)化分工越來(lái)越細(xì)，根本性解決辦法還應(yīng)該是咨詢(xún)總承包模式。而咨詢(xún)行業(yè)可以效仿的施工總承包30多年的發(fā)展過(guò)程就是有力的例證。很少見(jiàn)哪個(gè)施工項(xiàng)目沒(méi)有專(zhuān)業(yè)分包，而只由施工總承包商承擔(dān)全部施工任務(wù)。因此，在《征求意見(jiàn)稿》中，與其叫全過(guò)程工程咨詢(xún)總負(fù)責(zé)單位、總牽頭人等，不如大膽改革創(chuàng)新，直接定位為全過(guò)程工程咨詢(xún)總承包商，實(shí)行全過(guò)程工程咨詢(xún)總分包模式，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，分包商對(duì)總承包商負(fù)責(zé)，總承包商對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)。

堅(jiān)持推行以全過(guò)程項(xiàng)目管理為核心的1+N模式

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)“工程咨詢(xún)方”的定義和在條款中的使用值得商榷。例如，“工程咨詢(xún)方在從事工程設(shè)計(jì)咨詢(xún)業(yè)務(wù)時(shí)”，如果是指設(shè)計(jì)單位，不如直接說(shuō)“設(shè)計(jì)單位在從事工程設(shè)計(jì)咨詢(xún)業(yè)務(wù)時(shí)”。其他咨詢(xún)業(yè)務(wù)同理，不再稱(chēng)工程咨詢(xún)方，而直接說(shuō)某某咨詢(xún)業(yè)務(wù)（與原來(lái)的傳統(tǒng)習(xí)慣叫法一致）。否則很容易不知所云，好像誰(shuí)都可以稱(chēng)作工程咨詢(xún)方，但又不能確定是誰(shuí)。工程咨詢(xún)方最好特指全過(guò)程工程咨詢(xún)總負(fù)責(zé)單位、總牽頭人。

筆者建議，對(duì)全過(guò)程統(tǒng)籌從事各類(lèi)咨詢(xún)業(yè)務(wù)管理職責(zé)的單位統(tǒng)稱(chēng)為“全過(guò)程項(xiàng)目管理方”（或簡(jiǎn)稱(chēng)“項(xiàng)目管理方”）。《征求意見(jiàn)稿》條文繞了一個(gè)很大的圈子，始終未明確全過(guò)程工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)中必須有一個(gè)全過(guò)程項(xiàng)目管理單位和業(yè)務(wù)（1+N模式中的“1”），只認(rèn)可施工階段的管理活動(dòng)才能叫“項(xiàng)目管理”。實(shí)際上，業(yè)主一般情況下只會(huì)委托一家綜合實(shí)力強(qiáng)的咨詢(xún)單位承擔(dān)項(xiàng)目的全過(guò)程管理工作，而不會(huì)先委托一家單位管勘察，再委托一家單位管設(shè)計(jì)，第三家單位管招標(biāo)采購(gòu)等。除非某項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)特殊（非通用專(zhuān)業(yè)），只能找一家特殊的專(zhuān)業(yè)管理公司，但這是個(gè)例。全過(guò)程工程咨詢(xún)單位中標(biāo)后應(yīng)自己承擔(dān)全過(guò)程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，就像施工總承包商必須自己承擔(dān)施工總承包管理和主體結(jié)構(gòu)施工任務(wù)，不得分包、轉(zhuǎn)包的規(guī)定一樣。這樣才能充分體現(xiàn)全過(guò)程項(xiàng)目管理在全過(guò)程工程咨詢(xún)中的核心作用。

完善各階段咨詢(xún)的業(yè)務(wù)內(nèi)容

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)全過(guò)程工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)階段的劃分、各階段所含的內(nèi)容的陳述值得商榷。例如，決策階段為何不含建設(shè)手續(xù)辦理？決策和實(shí)施兩階段分界點(diǎn)是可研報(bào)告批復(fù)還是初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)？等等。

實(shí)際上，很多咨詢(xún)業(yè)務(wù)是跨階段的，不是只屬于某個(gè)階段，且包括專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有業(yè)務(wù)均需要有人對(duì)其進(jìn)行管理協(xié)調(diào)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》與其逐項(xiàng)說(shuō)明受業(yè)主委托管理某項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)，不如開(kāi)篇就開(kāi)宗明義，明確委托全過(guò)程工程咨詢(xún)單位負(fù)責(zé)全過(guò)程、各項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)的工程項(xiàng)目管理工作，如某項(xiàng)或某幾項(xiàng)由于特殊專(zhuān)業(yè)等原因不委托，則可單獨(dú)說(shuō)明。因?yàn)榻^大多數(shù)咨詢(xún)業(yè)務(wù)和內(nèi)外部管理協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)均屬業(yè)主項(xiàng)目管理工作范疇，除最終決策權(quán)外，其余均可委托授權(quán)給工程咨詢(xún)單位（全過(guò)程工程咨詢(xún)總負(fù)責(zé)單位），這才是全過(guò)程工程咨詢(xún)1+N模式及推行全過(guò)程工程咨詢(xún)的真正意義。

絕大多數(shù)業(yè)主并不熟悉全過(guò)程項(xiàng)目管理，所以才需要委托管理。如果只委托施工階段項(xiàng)目管理，一方面，被委托方對(duì)前因后果不熟悉，各階段難以銜接、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；另一方面，其他各階段的項(xiàng)目管理要么沒(méi)人做，要么多家做，或者只能業(yè)主自己做，但這又都不是推行全過(guò)程工程咨詢(xún)的初衷。實(shí)際上，工程建設(shè)全過(guò)程咨詢(xún)階段的工作遠(yuǎn)不止勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購(gòu)、工程監(jiān)理與施工項(xiàng)目管理四部分工作，起碼還包括造價(jià)咨詢(xún)及管理、合約管理、建設(shè)手續(xù)辦理等。

此外，《征求意見(jiàn)稿》提到工程勘察設(shè)計(jì)方的兩種角色：一是自己做；二是別人做，自己進(jìn)行管理。按照此邏輯推論，幾乎所有參建的“工程咨詢(xún)方”都具備這樣的“管與被管”兩種角色的可能，實(shí)際上并非如此。此邏輯在同一個(gè)項(xiàng)目上行不通，一個(gè)咨詢(xún)單位一般在同一個(gè)項(xiàng)目上只有一種角色。以工程設(shè)計(jì)為例，一是自身承擔(dān)編制工程設(shè)計(jì)文件工作，這沒(méi)有問(wèn)題；二是如果不做設(shè)計(jì)，此時(shí)除非其是中標(biāo)的全過(guò)程工程咨詢(xún)總負(fù)責(zé)單位（全過(guò)程項(xiàng)目管理單位），否則業(yè)主不會(huì)委托他對(duì)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理協(xié)調(diào)。因?yàn)橐话闱闆r下，工程勘察設(shè)計(jì)管理協(xié)調(diào)是全過(guò)程項(xiàng)目管理的基本工作內(nèi)容，除非遇到非常特殊的專(zhuān)業(yè)、工藝、專(zhuān)利設(shè)計(jì)，業(yè)主不會(huì)再聘請(qǐng)一家設(shè)計(jì)單位對(duì)另一家設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)管理，因此也就不存在“要么別人管你，要么你管別人”的邏輯。

除施工階段項(xiàng)目管理外，《征求意見(jiàn)稿》還列出很多針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)等的委托管理業(yè)務(wù)，如勘察設(shè)計(jì)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、檔案資料管理、前期投資咨詢(xún)各項(xiàng)業(yè)務(wù)文件編制管理等，當(dāng)然還有一項(xiàng)前面已提到的重要遺漏，就是建設(shè)手續(xù)辦理。其實(shí)，類(lèi)似委托管理內(nèi)容還有很多，包括但不限于合約管理、招標(biāo)采購(gòu)管理、造價(jià)咨詢(xún)管理、信息咨詢(xún)管理等。

如將上述內(nèi)容分項(xiàng)委托，委托管理費(fèi)用從何處列支？可研報(bào)告和初步設(shè)計(jì)概算中均沒(méi)有針對(duì)上述分項(xiàng)內(nèi)容的費(fèi)用列支。實(shí)際上，上述內(nèi)容的管理模式有兩種：一是業(yè)主自管；二是委托專(zhuān)業(yè)管理公司管理。而對(duì)于政府和國(guó)有投資項(xiàng)目而言，費(fèi)用列支基本上只有一種模式，即初步設(shè)計(jì)概算中列支的“項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)”。

《征求意見(jiàn)稿》似乎將簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化了，本來(lái)只需委托一家單位開(kāi)展全過(guò)程項(xiàng)目管理就能解決的問(wèn)題，卻將其只限定在施工階段。而花費(fèi)大量文字分塊、零散地描述本應(yīng)統(tǒng)一委托的各階段各項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)管理問(wèn)題，既條理不清，又難免掛一漏萬(wàn)，吃力不討好。

建議完善的其他內(nèi)容

除上述問(wèn)題外，《征求意見(jiàn)稿》還存在不少爭(zhēng)議、缺漏之處。

（1）《征求意見(jiàn)稿》名稱(chēng)問(wèn)題?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中的“服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”建議改為“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”或“技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)”。所謂技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的技術(shù)事項(xiàng)所制定的標(biāo)準(zhǔn)，而全過(guò)程工程咨詢(xún)包括技術(shù)咨詢(xún)和管理咨詢(xún)，不能用技術(shù)覆蓋、取代管理。

（2）《征求意見(jiàn)稿》條文2.0.2條，對(duì)于全過(guò)程工程咨詢(xún)的定義，建議不能只提“解決方案”，而應(yīng)增加“管理服務(wù)”，即全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)不但要提供解決方案，還要提供管理服務(wù)。該建議的依據(jù)是《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委〔2017〕第9號(hào)令）中全過(guò)程工程咨詢(xún)的定義。

（3）《征求意見(jiàn)稿》將造價(jià)咨詢(xún)列入專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)不妥。隨著《《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令712號(hào)）的頒布，造價(jià)咨詢(xún)?cè)谌^(guò)程工程咨詢(xún)中的作用越來(lái)越重要，全過(guò)程造價(jià)咨詢(xún)已成為全過(guò)程工程咨詢(xún)的三大主要業(yè)務(wù)（其他兩項(xiàng)為工程設(shè)計(jì)和工程監(jiān)理）之一。

（4）《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)涉及全過(guò)程工程咨詢(xún)本身的招標(biāo)模式、合同架構(gòu)、各項(xiàng)咨詢(xún)業(yè)務(wù)及其組合后的取費(fèi)、咨詢(xún)工作流程、全過(guò)程工程咨詢(xún)項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等大家普遍關(guān)注的問(wèn)題，如描述過(guò)粗甚至缺項(xiàng)，會(huì)使其指導(dǎo)性、實(shí)操性大打折扣。

（5）《征求意見(jiàn)稿》雖然適用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，但目前大部分條款似乎主要針對(duì)房屋建筑項(xiàng)目，對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目描述較少，針對(duì)性不強(qiáng)。

結(jié)語(yǔ)

在廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)階段，《征求意見(jiàn)稿》存在認(rèn)識(shí)不一致的現(xiàn)象非常正常。本文旨在拋磚引玉，如能對(duì)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的正式頒布和全過(guò)程工程咨詢(xún)行業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)綿薄之力，實(shí)乃筆者之幸事。