關(guān)于加強和規(guī)范區(qū)縣行政委托執(zhí)法工作的思考

姚明勇

委托執(zhí)法是指行政執(zhí)法主體將其執(zhí)法權(quán)的一部分依法委托給其他行政機關(guān)或組織執(zhí)行的法律行為。委托執(zhí)法作為專業(yè)行政執(zhí)法的補充和延伸，在解決行政執(zhí)法中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”難題，降低行政執(zhí)法成本，提高行政管理效能等方面有著十分重要的作用。2018年上半年，筆者對重慶市涪陵區(qū)行政委托執(zhí)法工作情況進行了深入調(diào)研，摸清了現(xiàn)狀，查找了存在的問題，提出了加強和規(guī)范行政委托執(zhí)法工作的建議。

一、重慶市涪陵區(qū)行政委托執(zhí)法基本情況

目前，全區(qū)37個行政執(zhí)法主體中，有10個行政執(zhí)法部門和單位先后將安全生產(chǎn)、衛(wèi)生計生、建筑質(zhì)量、道路交通、環(huán)境保護等10個領(lǐng)域，涉及28個大類的行政檢查權(quán)、違法行為制止權(quán)、部分行政處罰權(quán)委托給了27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、4個工業(yè)園區(qū)管委會及12個下屬事業(yè)單位或執(zhí)法機構(gòu)行使。

近年來，區(qū)政府及有關(guān)單位高度重視委托執(zhí)法工作，多數(shù)委托單位和受托單位均能按照委托執(zhí)法的內(nèi)容、權(quán)限和義務(wù)履行職責(zé)，在規(guī)范委托執(zhí)法行為，加強基層行政管理，提高行政管理效能等方面做了大量工作，對建設(shè)法治政府，推進依法行政起到了積極作用。

（一）委托執(zhí)法協(xié)議逐步規(guī)范。2015年以來，區(qū)政府多次對委托執(zhí)法事項進行了調(diào)整和變更。目前，絕大多數(shù)開展委托執(zhí)法的單位，能按照法律法規(guī)規(guī)章的明確規(guī)定行使委托權(quán)，與受委托單位簽訂了書面行政執(zhí)法委托協(xié)議書，包括委托執(zhí)法的依據(jù)、范圍、權(quán)限、責(zé)任等內(nèi)容，委托執(zhí)法期限1-5年不等，符合《重慶市行政執(zhí)法基本規(guī)范（試行）》第十一條“委托執(zhí)法不得超過5年”的規(guī)定。委托期限屆滿需要繼續(xù)委托的，除個別單位以外，均及時進行了重新委托。

（二）委托執(zhí)法機制逐步完善。為推動委托執(zhí)法工作的有效開展，除區(qū)政府將委托執(zhí)法工作納入了年度依法行政目標責(zé)任考核體系外，多數(shù)委托單位都結(jié)合本系統(tǒng)、本單位的實際，建立了委托執(zhí)法工作機制，較好地推動了委托執(zhí)法工作的開展。如區(qū)農(nóng)委建立了月度、季度執(zhí)法檢查和隨機執(zhí)法巡查機制;區(qū)衛(wèi)計委建立了督查工作機制、重大案件合議制度、案件評查機制等內(nèi)控制度;區(qū)安監(jiān)局建立了執(zhí)法公開制度、案件報告制度、責(zé)任追究制度、案件處理呈批制度、案件移送制度、執(zhí)法督察制度等，為正確履行委托執(zhí)法職責(zé)、防止失職瀆職，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法或不正當?shù)木唧w行政行為，減少不必要的行政復(fù)議、行政訴訟和信訪案件等提供了制度保障。同時，部分受委托單位也按照《行政處罰法》和行政委托執(zhí)法的要求，建立了行政執(zhí)法公開、行政執(zhí)法責(zé)任追究等相關(guān)制度，涵蓋了機構(gòu)、人員、保障、辦案程序等具體內(nèi)容。

（三）委托執(zhí)法隊伍逐步加強。絕大多數(shù)受委托單位都根據(jù)本單位的實際，結(jié)合執(zhí)法工作任務(wù)，落實了具體執(zhí)法機構(gòu)，配備了必要的執(zhí)法人員。截至2018年4月30日，除新城區(qū)管委會規(guī)建管部、石沱鎮(zhèn)農(nóng)服中心、荔枝街道計生辦和農(nóng)服中心無執(zhí)法人員外，全區(qū)43個受托單位在崗持有效執(zhí)法證件人員共計1011人（其中：行政編制59人，事業(yè)編制949人，臨聘3人;持市政府及市級部門執(zhí)法證件的1003人，持國務(wù)院部委執(zhí)法證件的8人），基本保證了各項委托執(zhí)法工作的需要，極大地緩解了行政執(zhí)法人員不足的問題。27個受托執(zhí)法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和4個園區(qū)管委會中，執(zhí)法人員最多的是珍溪鎮(zhèn)人民政府，共計67人;執(zhí)法人員最少的是江北街道辦事處，共計15人。12個受托執(zhí)法的事業(yè)單位或執(zhí)法機構(gòu)中，執(zhí)法人員最多的是區(qū)衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法局，共計44人;執(zhí)法人員最少的是區(qū)應(yīng)急救援中心，共計4人。

（四）委托執(zhí)法效果逐步顯現(xiàn)。近年來，多數(shù)受委托單位在接受委托執(zhí)法工作任務(wù)后，積極發(fā)揮發(fā)現(xiàn)違法問題早、處理違法行為快的優(yōu)勢，嚴格執(zhí)法程序，認真開展委托執(zhí)法工作，及時制止和查處了一大批違法行為，降低了行政執(zhí)法成本，提高了行政管理效率。2015年至2017年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)辦共辦理鄉(xiāng)村道路交通安全執(zhí)法案件52423件，區(qū)衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）計生辦、林業(yè)站等受托執(zhí)法主體，共辦理衛(wèi)生計生、森林防火、木材運輸、消防安全等方面的行政委托執(zhí)法案件2441件，取得了較好的執(zhí)法效果。如區(qū)建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理處、區(qū)建筑業(yè)管理處辦理的61件行政處罰案件，罰款300余萬元;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）計生辦辦結(jié)的106件違法生育案件，征收社會撫養(yǎng)費539萬元，沒有一起引起行政復(fù)議和行政訴訟的案件。

二、行政委托執(zhí)法存在的主要問題

近年來，在區(qū)政府的高度重視和各委托單位、受托單位的共同努力下，全區(qū)行政委托執(zhí)法工作取得了一定成績，但仍存在一些不容忽視和亟待解決的問題。主要包括四個方面：

（一）委托執(zhí)法協(xié)議不夠規(guī)范。從委托單位與受托單位簽訂的28類行政執(zhí)法委托協(xié)議來看，一是有2個委托單位應(yīng)簽訂委托協(xié)議而未簽訂委托協(xié)議。二是有3個委托單位不應(yīng)簽訂委托協(xié)議而簽訂了委托協(xié)議。三是有14類行政執(zhí)法委托協(xié)議中未列明委托依據(jù)。四是有11類行政委托協(xié)議將不應(yīng)委托的事項列入委托范圍。五是有10類行政執(zhí)法委托協(xié)議受托主體不適合，存在變相轉(zhuǎn)委托的情形。六是有5類行政執(zhí)法委托協(xié)議委托事項和權(quán)限超過了法定情形。七是有14類行政執(zhí)法委托協(xié)議委托事項不具體、委托權(quán)限不明確，缺乏可操作性。八是有16類行政執(zhí)法委托協(xié)議格式不規(guī)范，基本要件不齊備。九是有4類行政執(zhí)法委托協(xié)議文字表述不準確、簽署時間前后矛盾。十是多數(shù)委托協(xié)議簽訂后未向區(qū)政府法制機構(gòu)報送備案，也未按要求對委托執(zhí)法事項、委托執(zhí)法權(quán)限等進行公示。

（二）指導(dǎo)培訓(xùn)監(jiān)督不夠到位。一是有的委托單位將委托執(zhí)法當成一種卸責(zé)的機會，在行政執(zhí)法委托協(xié)議簽訂后，對受委托單位的執(zhí)法活動不聞不問，往往以文件形式布置工作任務(wù)多，深入基層、深入執(zhí)法現(xiàn)場指導(dǎo)少，底數(shù)不清，情況不明，存在“一托了之”現(xiàn)象。二是有的委托單位不重視受托執(zhí)法人員培訓(xùn)，甚至有個別委托單位在委托協(xié)議簽訂后從未開展執(zhí)法培訓(xùn)，導(dǎo)致受托執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟悉，執(zhí)法水平不高、能力不強。三是有的委托單位對委托執(zhí)法活動缺乏有效監(jiān)管，對執(zhí)法活動中不作為、亂作為現(xiàn)象糾正和查處不力，既影響了行政委托執(zhí)法目的的實現(xiàn)，也損害了委托執(zhí)法機關(guān)的形象和權(quán)威。

（三）委托執(zhí)法辦案水平不夠高。一是在執(zhí)法主體方面：既有被處罰主體認定錯誤的案件，也有未提取被處罰主體身份證明材料的案件和未以委托單位名義出具非稅收入一般繳款票據(jù)的案件。二是在事實證據(jù)方面：既有證據(jù)不合法、不充分或主要證據(jù)缺失的案件，也有現(xiàn)場檢查記錄和詢問筆錄存在瑕疵的案件和調(diào)查事項存在遺漏的案件。三是在執(zhí)法程序方面：既有行政訴訟救濟期限和途徑告知錯誤的案件，也有證據(jù)先行登記保存措施存在瑕疵的案件;既有未作出行政處罰決定就處罰的案件，也有超過期限辦理的案件;既有執(zhí)法文書送達存在瑕疵的案件，也有行政處罰執(zhí)行違法的案件。四是在法律適用方面：既有認定違法行為或作出行政處罰決定所適用法律法規(guī)錯誤的案件，也有處罰決定沒有全面準確執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的案件和從輕、減輕處罰無理由、依據(jù)的案件等。

（四）委托執(zhí)法保障不夠有力。一是執(zhí)法手段單一。在執(zhí)法過程中，當事人不配合的情況屢見不鮮，經(jīng)常遇到處罰決定難以執(zhí)行的尷尬局面，致使一些違法行為得不到及時有效遏制。二是執(zhí)法經(jīng)費緊張。從27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）看，除了李渡街道辦事處、藺市鎮(zhèn)人民政府等少數(shù)單位外，其余受托單位普遍反映執(zhí)法經(jīng)費不足，執(zhí)法裝備匱乏等問題，客觀上影響了委托執(zhí)法工作的正常開展。三是執(zhí)法力量薄弱。截至2018年4月30日，全區(qū)43個受托單位有執(zhí)法人員1011人，但落實到具體的執(zhí)法單位，相當一部分單位的執(zhí)法人員仍顯不足，少數(shù)單位更是存在一個執(zhí)法人員都沒有或者以臨聘人員補充執(zhí)法力量的情形，加之現(xiàn)有執(zhí)法人員當中，多數(shù)執(zhí)法人員為兼職，且崗位變動頻繁，難以形成有效且經(jīng)常性的行政執(zhí)法監(jiān)管格局，面對眾多的委托執(zhí)法單位，難免出現(xiàn)“突擊式執(zhí)法”“運動式執(zhí)法”等現(xiàn)象，執(zhí)法效果欠佳。

三、加強和規(guī)范區(qū)縣行政委托執(zhí)法工作的思考

執(zhí)法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要方式。習(xí)近平總書記指出：“全國推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施?！薄案骷壵仨氁婪ㄈ媛男新氊?zé)，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責(zé)任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”因此，行政委托執(zhí)法作為行政執(zhí)法的補充和延伸，一定意義上講，委托執(zhí)法成效也是衡量法治政府建設(shè)成效的一個重要標尺。

（一）規(guī)范行政委托執(zhí)法協(xié)議。一是區(qū)（縣）政府要對全區(qū)（縣）行政委托執(zhí)法協(xié)議進行全面徹底清理，認真研究和評估各委托執(zhí)法單位委托協(xié)議的合法性、必要性和可行性，依法規(guī)范全區(qū)（縣）行政委托執(zhí)法領(lǐng)域、委托單位和受托單位，杜絕應(yīng)委托而不委托、不應(yīng)委托而委托、擅自委托和被委托等現(xiàn)象發(fā)生。二是區(qū)（縣）政府法制部門要結(jié)合全區(qū)（縣）委托執(zhí)法工作實際，制定統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的行政執(zhí)法委托協(xié)議樣本，供全區(qū)（縣）各委托單位參照執(zhí)行，避免委托協(xié)議五花八門的現(xiàn)象。三是各委托執(zhí)法單位要依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依法、科學(xué)、合理確定和細化委托執(zhí)法事項、委托執(zhí)法權(quán)限，委托執(zhí)法流程，委托執(zhí)法責(zé)任等，確保委托執(zhí)法工作更具操作性。同時，要認真做好委托協(xié)議的報送備案、內(nèi)容公告等工作，確保行政委托執(zhí)法公開透明、于法有據(jù)。

（二）規(guī)范行政委托執(zhí)法行為。一是各委托單位要高度重視行政委托執(zhí)法中存在的突出問題，制定整改方案，明確整改責(zé)任，落實整改措施，確保問題整改落到實處。二是各委托單位要結(jié)合本系統(tǒng)、本單位的實際，修改完善或研究制定科學(xué)合理、實用性強的辦案文書（示范文本），提供給具體執(zhí)法單位，以便辦案單位規(guī)范法律文書制作。三是各受委托單位要認真遵守行政執(zhí)法程序規(guī)定，切實扭轉(zhuǎn)“重實體、輕程序”的現(xiàn)象，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的立案、調(diào)查、決定、告知等程序，依法執(zhí)法，保證行政處罰行為的公平公正。四是各受委托單位要牢固樹立證據(jù)意識，按照真實、合法、關(guān)聯(lián)性的要求收集證據(jù)，切實做到事實清楚，證據(jù)確鑿。五是各受委托單位要嚴格執(zhí)行行政處罰審查和審批制度，執(zhí)行較重行政處罰案件集體討論決定制度，確保案件適用法律準確，自由裁量合理。六是各受委托單位要堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的原則，按照委托執(zhí)法權(quán)限，認真履職，切實加大違法行為的查處，提高委托執(zhí)法實效。

（三）加強委托執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)。一是各委托單位要堅決糾正“一托了之”的現(xiàn)象，嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，認真履行監(jiān)管職責(zé)，切實加強委托執(zhí)法工作指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)并糾正委托執(zhí)法中的困難和問題，督促受托單位在委托范圍內(nèi)實施執(zhí)法。二是區(qū)（縣）政府法制部門要加強對委托執(zhí)法案件的監(jiān)督檢查，每年定期組織案件評查活動。同時，各委托單位和受托單位也要強化內(nèi)部監(jiān)督，建立完善案件評查制度，認真開展案件評查工作，及時發(fā)現(xiàn)問題、修正錯誤、彌補漏洞，提高案件辦理質(zhì)量。三是區(qū)（縣）監(jiān)委要嚴格按照規(guī)定，加大委托執(zhí)法監(jiān)督力度，對執(zhí)法人員在委托執(zhí)法活動中不履行法定職責(zé)或越權(quán)、失職、瀆職、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為要啟動追責(zé)程序，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（四）強化委托執(zhí)法保障。一是區(qū)（縣）政府及各委托執(zhí)法單位、受委托單位要切實加強對行政委托執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)，定期研究解決委托執(zhí)法工作中存在的突出問題。二是各受托單位要按照職責(zé)分工和“一崗雙責(zé)”要求，分別落實責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和具體執(zhí)法單位，確保委托執(zhí)法工作有人管、有單位抓，做到責(zé)任落實、任務(wù)落實。三是區(qū)（縣）政府要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）開展委托執(zhí)法工作所需工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，加大財政經(jīng)費的投入力度，不斷改善委托執(zhí)法的辦公、辦案環(huán)境和條件，確保委托執(zhí)法工作正常開展。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要加強委托執(zhí)法經(jīng)費的管理，做到?？顚Ｓ谩?/p>

（五）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是區(qū)（縣）政府要積極探索推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法體制改革，整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，集中執(zhí)法力量，實現(xiàn)綜合執(zhí)法全覆蓋。二是各受委托單位要根據(jù)下半年機構(gòu)改革要求，結(jié)合本區(qū)域、本單位的實際，大力加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，及時調(diào)整配足與工作任務(wù)相適應(yīng)的專（兼）職執(zhí)法人員，強化執(zhí)法人員的資格管理，保證委托執(zhí)法工作正常開展。三是各委托單位要嚴格按照“誰委托、誰培訓(xùn)”的原則，以執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律適用、文書制作和管理等為重點，每年有計劃、有針對性地對受委托單位的執(zhí)法人員開展形式多樣的執(zhí)法培訓(xùn)和經(jīng)驗交流活動，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。四是大力加強作風(fēng)建設(shè)，認真解決執(zhí)法隊伍中存在的不作為、亂作為等問題，增強執(zhí)法隊伍的服務(wù)意識，努力打造一支執(zhí)法為民、作風(fēng)優(yōu)良的委托執(zhí)法隊伍。

作? 者：重慶市涪陵區(qū)人大常委會黨組副書記、副主任

責(zé)任編輯：馬 健