對(duì)新時(shí)期PPP模式在我國(guó)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

王怡

摘要：目前，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展仍然存在著很多的問(wèn)題，必須采取相應(yīng)的措施不斷對(duì)PPP模式進(jìn)行規(guī)范和升級(jí)，以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。本文對(duì)此進(jìn)行了深入探討分析，不僅分析了PPP模式在新形勢(shì)下的發(fā)展，而且也分析了存在的制約因素，并提出有效解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式;可持續(xù);市場(chǎng)與政府;發(fā)展與制約

引言

近幾年來(lái)，在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)行深化改革持續(xù)推進(jìn)的新形勢(shì)下，國(guó)家和各級(jí)地方政府高度重視新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，而且也取得了一定的成效，并將新興的PPP模式引入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)。即便是這樣，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展仍然存在著很多的問(wèn)題，比如發(fā)展過(guò)程中的項(xiàng)目質(zhì)量、市場(chǎng)和政府有關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系以及兩者或者幾方在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。為此，我國(guó)為了健康地發(fā)展PPP模式，必須采取相應(yīng)的措施不斷對(duì)PPP模式進(jìn)行規(guī)范和升級(jí)，以保證其健康可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式簡(jiǎn)介及主要形式

1. Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP，是資本在社會(huì)中參與基礎(chǔ)建設(shè)公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的一種制度創(chuàng)新。這種制度是市場(chǎng)相關(guān)盈利企業(yè)與政府的主管部門(mén)之間在合作的過(guò)程中，讓市場(chǎng)私營(yíng)部門(mén)利用自己的資源參與到公共性的項(xiàng)目建設(shè)中去，通過(guò)這樣方法使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)實(shí)施更為有利的結(jié)果。在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域，相關(guān)的政府部門(mén)采取公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇實(shí)力強(qiáng)、資本充足的私營(yíng)單位，在法律法規(guī)的指導(dǎo)下按照互惠共贏的原則雙方簽訂具有法律效應(yīng)的合同，然后再有市場(chǎng)的私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施，政府部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的情況進(jìn)行資金支付。狹義的PPP，是指政府在項(xiàng)目實(shí)施的后期針對(duì)項(xiàng)目的參與度更多。在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中參與者之間信息互通的越多，信息也就更對(duì)稱(chēng)。

2. PPP項(xiàng)目依據(jù)我國(guó)財(cái)政部頒布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包含運(yùn)營(yíng)的委托、合同的管理、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交和轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交等。項(xiàng)目在運(yùn)作方式上的選擇主要是由項(xiàng)目的定價(jià)、項(xiàng)目的盈利情況、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制、項(xiàng)目的資金需求、項(xiàng)目的擴(kuò)建和改建的需求和期滿(mǎn)后的處置等相關(guān)因素所決定的。

二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程

（一）1984—2002年，探索的階段

1984年，中國(guó)香港合和公司與深圳市能源集團(tuán)簽署的相互合作，共同建設(shè)的沙角電廠，這個(gè)項(xiàng)目是我國(guó)首次使用BOT模式進(jìn)行建設(shè)的一個(gè)重要項(xiàng)目。從此之后，我國(guó)就開(kāi)始逐漸摸索和使用PPP的新模式進(jìn)行基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)。直到1992年，PPP模式都主要還是依靠民間的力量記性不斷地探索和發(fā)展。

在黨的第十四次全國(guó)人民代表大會(huì)上指出我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo)就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，基礎(chǔ)建設(shè)投資模式在這一決定上為引入市場(chǎng)資本帶來(lái)了很多機(jī)會(huì)。1993年，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在研究投投資體制新的改革時(shí)，就BOT模式的可行性進(jìn)行了認(rèn)真討論，1995年8月，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家電網(wǎng)有限公司、交通運(yùn)輸部三部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，這部法律的出臺(tái)為PPP項(xiàng)目的進(jìn)行提供了有力的法律支持。國(guó)家試行的項(xiàng)目之外，各個(gè)地方的政府部門(mén)也推出了一些相應(yīng)的PPP項(xiàng)目。1997年，在亞洲遭遇金融危機(jī)的時(shí)候，我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展也遭受到了嚴(yán)重的影響。直到三年后，PPP項(xiàng)目模式在我國(guó)才慢慢開(kāi)始復(fù)蘇。

（二）2003年至2012年，PPP模式逐步推廣階段

2002年，在黨的第十六次全國(guó)人民代表大會(huì)上，在建設(shè)領(lǐng)域提出的“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這一主張為推廣PPP模式的發(fā)展提供了理論依據(jù)。在黨的十六屆三中全會(huì)上再次明確提出“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”這一主張，這一依據(jù)為市場(chǎng)資本更多地進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)和公共建設(shè)領(lǐng)域提供了官方的支持。2003年開(kāi)始，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持連年的高增長(zhǎng)，在2007年就達(dá)到了14.2%。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)候，建設(shè)部門(mén)也連續(xù)發(fā)布了一些指導(dǎo)性文件，用于支持和發(fā)展PPP模式在社會(huì)中的作用。2002年我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》。

盡管在政府和市場(chǎng)的合作下，多數(shù)的PPP項(xiàng)目是取得成功的，但同時(shí)也因?yàn)镻PP項(xiàng)目模式的數(shù)量增加的速度較快，或者是有的地區(qū)在對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估落實(shí)上、PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式上考慮的不夠嚴(yán)謹(jǐn)，自然也就出現(xiàn)了一些不成功的例子。

（三）2013年至今，快速推廣階段

從2013年起，國(guó)家連續(xù)頒布了一系列有利政策和指導(dǎo)性文件，全力支持和推廣PPP模式的發(fā)展，從此PPP模式項(xiàng)目在我國(guó)進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展的新階段。2014 年，我國(guó)中央財(cái)政部頒布了推廣的指導(dǎo)通知，同時(shí)宣布將在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展政府部門(mén)和市場(chǎng)私有資本進(jìn)行深度合作的建設(shè)模式，這個(gè)通知的發(fā)布在全社會(huì)又掀起了一場(chǎng)PPP 模式項(xiàng)目實(shí)施的新階段。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》;我國(guó)發(fā)展改革委員會(huì)頒布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

三、PPP模式在我國(guó)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)我國(guó)政府和市場(chǎng)多年的努力探索，從我國(guó)的基本情況來(lái)看，對(duì)于PPP模式的一些研究，無(wú)論是從理論方向還是實(shí)踐的情況來(lái)看，都缺乏一套較為完備的支撐體系。

（一）PPP模式發(fā)展質(zhì)量低下

PPP模式的項(xiàng)目在我國(guó)已經(jīng)發(fā)展了30多年，但是現(xiàn)在發(fā)展的基礎(chǔ)和發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展取得的成果相相比，不管是從理論基礎(chǔ)上還是從建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，我國(guó)的PPP項(xiàng)目模式發(fā)展仍然處于新模式發(fā)展的起步階段。在我國(guó)，對(duì)PPP模式的研究，對(duì)PPP模式理論基礎(chǔ)的研究相對(duì)來(lái)說(shuō)少了一些，同時(shí)在理論支撐上也沒(méi)有完整的體系，這使我國(guó)在PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展中，對(duì)于公共的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少理論支持，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)過(guò)程、運(yùn)營(yíng)階段、后期維護(hù)等各個(gè)方面也缺少很多專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)，以上種種情況無(wú)疑使得我國(guó)在PPP模式的發(fā)展中增加了很多的阻礙，影響我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展。

（二）PPP項(xiàng)目模式在法律體系上不完備

在PPP項(xiàng)目模式的發(fā)展過(guò)程中，相對(duì)于市場(chǎng)的私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)很容易將政府部門(mén)的一些主觀意志強(qiáng)加在市場(chǎng)的私人部門(mén)身上，這種做法很容易讓市場(chǎng)的盈利部門(mén)遭受損失，將也導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，或者市場(chǎng)部門(mén)的退出。所以政府部門(mén)需要在相關(guān)部門(mén)的共同參與下一起制定相應(yīng)的法律，讓PPP模式有更多的法律依據(jù)，進(jìn)而對(duì)政府部門(mén)以及市場(chǎng)部門(mén)的共同約束。除去法律上的不完備之外，已經(jīng)出臺(tái)的法律或多或少的存在沖突或者不協(xié)調(diào)，這就降低了法律條文在指導(dǎo)市場(chǎng)項(xiàng)目時(shí)的權(quán)威性，讓項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中政府和市場(chǎng)私營(yíng)部門(mén)之間出現(xiàn)沖突或者不協(xié)調(diào)。

（三）目前的PPP項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施

投資不夠

周期較長(zhǎng)、投資較大、公益性、資金回籠慢等是社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有特點(diǎn)，僅僅依靠政府單方面的力量很難完成項(xiàng)目，即使能夠?yàn)樯鐣?huì)作出貢獻(xiàn)，也很難完成公益性的目的。同時(shí)需要在政府的幫助下大力興建服務(wù)型的公共設(shè)施，采取政府部門(mén)與市場(chǎng)單位相輔相成的效果，達(dá)到項(xiàng)目更好的經(jīng)濟(jì)效益，避免投資不均衡導(dǎo)致的項(xiàng)目流產(chǎn)，或者項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行的結(jié)果，這對(duì)于政府和社會(huì)都是不愿意看到的結(jié)果。

（四）PPP項(xiàng)目模式中政府角色和市場(chǎng)部門(mén)在承擔(dān)的責(zé)任上不清楚

PPP項(xiàng)目需要和市場(chǎng)部私營(yíng)部門(mén)建立相互合作相輔相成的聯(lián)系，市場(chǎng)部門(mén)通過(guò)政府部門(mén)的協(xié)同，進(jìn)入公共設(shè)施的建設(shè)中去，同時(shí)政府要承擔(dān)監(jiān)督者的權(quán)利和責(zé)任，但是不隨便進(jìn)行主觀性干預(yù)。尤其在盈利性的項(xiàng)目中政府也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和符合現(xiàn)實(shí)情況的合同和條款，不應(yīng)該在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)的階段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，而是在過(guò)程的監(jiān)督和管理中起到規(guī)范和督促及檢查的作用，避免政府部門(mén)過(guò)度干預(yù)而影響市場(chǎng)的資源配置。

（五）政府和市場(chǎng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的配置不符合發(fā)展

PPP項(xiàng)目模式中，政府部門(mén)重視的是項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的公益性，但是參與建設(shè)的社會(huì)企業(yè)追求的是項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，兩者的出發(fā)點(diǎn)不同。在項(xiàng)目中，項(xiàng)目的全過(guò)程運(yùn)營(yíng)中，項(xiàng)目在營(yíng)運(yùn)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、政策等方面的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)需要合理分配，因?yàn)橐环绞菬o(wú)法獨(dú)自承擔(dān)的。英法隧道項(xiàng)目失敗的主要原因就是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，市場(chǎng)公司在項(xiàng)目中承擔(dān)了過(guò)多無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)公司未慎重考慮項(xiàng)目市場(chǎng)需求及現(xiàn)金流問(wèn)題，也未能將相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)移給其他主體。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，為了吸引市場(chǎng)資本一些地方政府，在合同簽訂過(guò)程中，政府單位增加了一些本不屬于自己范疇內(nèi)的責(zé)任以及不必要的擔(dān)保，承擔(dān)了本不屬于政府的一些風(fēng)險(xiǎn)，從而增加了政府部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)未來(lái)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

PPP模式是一種解決目前政府財(cái)力不足、項(xiàng)目資金困境的行之有效的良策。要促進(jìn)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展，需要從以下幾方面入手。

（一）優(yōu)化PPP模式的頂層設(shè)計(jì)

首先，國(guó)家層面應(yīng)加快PPP立法程序，出臺(tái)PPP管理?xiàng)l例，然后再通過(guò)立法以及規(guī)范政府和社會(huì)資本的行為，降低社會(huì)資本參與的風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)務(wù)院可以成立專(zhuān)門(mén)的PPP項(xiàng)目管理的機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范編制PPP條例。其次，應(yīng)引導(dǎo)和督促在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化各地方對(duì)PPP項(xiàng)目的管理，有效領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范PPP項(xiàng)目的執(zhí)行，提高規(guī)范項(xiàng)目的落地率，并加強(qiáng)各地PPP項(xiàng)目管理庫(kù)信息的公開(kāi)透明。

（二）利用金融創(chuàng)新和強(qiáng)化管理來(lái)分散融資風(fēng)險(xiǎn)

一是要完善PPP項(xiàng)目的增信機(jī)制，降低項(xiàng)目融資成本及風(fēng)險(xiǎn)?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面入手：第一，從銀行等金融機(jī)構(gòu)融資方式，應(yīng)完善企業(yè)信用機(jī)制，保障還款順利實(shí)施。第二，為加強(qiáng)社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目中的積極性，可以加強(qiáng)政府的示范引領(lǐng)作用，由于政府在社會(huì)上信譽(yù)相對(duì)較高，可以借助政府的信譽(yù)優(yōu)勢(shì)降低社會(huì)資本對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的顧慮。第三，要加大PPP模式宣傳力度，給社會(huì)資本留下好印象。第四，要加快PPP融資工具創(chuàng)新。

（三）探索開(kāi)發(fā)性PPP模式

以區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)，把人力開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、空間開(kāi)發(fā)相融合，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院劉尚希院長(zhǎng)稱(chēng)這類(lèi)PPP實(shí)踐為“開(kāi)發(fā)性PPP模式”。傳統(tǒng)的PPP模式中存在忽視項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效的問(wèn)題，而在開(kāi)發(fā)性PPP模式中，社會(huì)資本回報(bào)與績(jī)效掛鉤，提高了社會(huì)資本的投資效率。在開(kāi)發(fā)性PPP發(fā)展路徑上，可以探索PPP與專(zhuān)項(xiàng)債券的方式?？梢宰鳛镻PP項(xiàng)目的政府方本金，這樣在一定程度上降低了市場(chǎng)資本的壓力，從整體上會(huì)降低項(xiàng)目的成本，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為PPP項(xiàng)目增加信用，進(jìn)而提高社會(huì)資本參與的積極性。

（四）建立并優(yōu)化全生命周期管理體系

項(xiàng)目的全生命周期管理，一方面要對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有力的監(jiān)管，另一方面要綜合考慮在轉(zhuǎn)換參與主體的利益因素，提高項(xiàng)目運(yùn)作在各個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)，增進(jìn)與參與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)主體的溝通，確保該項(xiàng)目真正高效地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?；谶@兩方面的綜合考慮，首先明確監(jiān)管目標(biāo)，針對(duì)PPP項(xiàng)目的各個(gè)階段加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管、有效防控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下提升項(xiàng)目的效益。其次要健全監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)完善的監(jiān)管體系等方面來(lái)構(gòu)建監(jiān)管的機(jī)制，確保項(xiàng)目運(yùn)作各個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)透明。最后是要分階段確立監(jiān)管的主要內(nèi)容，在項(xiàng)目建設(shè)階段，加強(qiáng)對(duì)工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目資金的監(jiān)管和評(píng)價(jià);在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量以及設(shè)施維護(hù)等方面的監(jiān)管和評(píng)價(jià);在項(xiàng)目移交階段，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督、在合同的執(zhí)行情況和公共設(shè)施的后期維修養(yǎng)護(hù)、市場(chǎng)投資退出等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目是一個(gè)需要政府和市場(chǎng)共同協(xié)作實(shí)施的運(yùn)作模式，項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中涉及政府的相關(guān)部門(mén)，和市場(chǎng)參與具體實(shí)施的公司。在進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程，聘請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行綜合評(píng)估，在項(xiàng)目的全過(guò)程運(yùn)營(yíng)及管理中充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)和被監(jiān)督作用，以及市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，后續(xù)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，在遵循各部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目指引文件的基礎(chǔ)上，借鑒更多成功的PPP模式案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的積累具有更多的意義。

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