財(cái)政資金收付制度改革對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響研究

侯玉榮

摘要：財(cái)政收付是行政事業(yè)單位運(yùn)行的重要內(nèi)容。在辦公現(xiàn)代化、信息化的新形勢(shì)下，觀察研究財(cái)政收付改革對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響，是內(nèi)部控制管理手段創(chuàng)新的有益嘗試。本文在案例分析的基礎(chǔ)上，參照相關(guān)政策和理論，研究了某區(qū)進(jìn)行收付制度改革，成立財(cái)政資金收付中心，集中結(jié)算權(quán)限對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生的影響，并做以相應(yīng)總結(jié)評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財(cái)政資金;收付制度;內(nèi)部控制

引言

行政事業(yè)單位是我國(guó)各類組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分，承擔(dān)了頂層設(shè)計(jì)、多層多領(lǐng)域管理服務(wù)的重要職能，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向起到重要引領(lǐng)作用。但大部分行政事業(yè)單位相關(guān)財(cái)務(wù)管理部門(mén)往往只是履行自身的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)職能，并沒(méi)有真正體現(xiàn)財(cái)政管理部門(mén)應(yīng)該具有的作用和功效[1]，直至國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)行了“兩建立，兩規(guī)范”后[2]，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制成效才有了一定提高。筆者作為基層財(cái)政部門(mén)工作者，試圖從改革視角出發(fā)，研究某區(qū)成立財(cái)政資金收付中心（以下簡(jiǎn)稱“收付中心”），集中結(jié)算權(quán)限，對(duì)全區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制產(chǎn)生的影響，希望以此為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制提供借鑒。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革前存在的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）崗位制衡流程不明晰

不相容崗位是指如果由一個(gè)人擔(dān)任，可能出現(xiàn)舞弊行為或發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)誤，還可能掩蓋其行為的崗位[3]，該概念在內(nèi)部控制工作中的地位極其重要。改革前，某區(qū)行政事業(yè)單位均有內(nèi)設(shè)財(cái)務(wù)部門(mén)，各單位財(cái)務(wù)獨(dú)立結(jié)算。但由于基層單位編制有限，工作人員往往身兼多職，財(cái)務(wù)部門(mén)也出現(xiàn)了會(huì)計(jì)、出納等業(yè)務(wù)崗位人員短期指派、臨時(shí)兼任、AB崗實(shí)施不到位的情況。雖然各行政事業(yè)單位在內(nèi)部建立了部門(mén)管理、職責(zé)分工制度，但人員數(shù)量的緊張，直接導(dǎo)致崗位不相容原則難以落實(shí)，內(nèi)部制衡監(jiān)督能力不足，風(fēng)險(xiǎn)巨大。

（二）授權(quán)審批控制體系不健全

改革前，某區(qū)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員流動(dòng)性小、人員少，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)水平不高，內(nèi)部控制的細(xì)節(jié)基本沒(méi)有落實(shí)，存在以下問(wèn)題：一是，財(cái)務(wù)人員歸屬各業(yè)務(wù)單位直接管理，在重大問(wèn)題決策、重大項(xiàng)目投資和大額資金使用上的立場(chǎng)不夠獨(dú)立，難以在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督中發(fā)揮自身作用，導(dǎo)致各單位內(nèi)部控制存在隱性風(fēng)險(xiǎn)。二是，各單位工作性質(zhì)不一，工作形式多樣，導(dǎo)致內(nèi)部審批流程的控制不夠嚴(yán)謹(jǐn)，出現(xiàn)先報(bào)銷票據(jù)，后補(bǔ)齊手續(xù)的“先上車(chē)，后補(bǔ)票”現(xiàn)象，“信任熟人，通融辦事”的情況也時(shí)有發(fā)生，一定程度上出現(xiàn)疏漏錯(cuò)誤，降低資金使用效率。三是，財(cái)務(wù)人員在審核費(fèi)用報(bào)銷時(shí)，常常機(jī)械地操作財(cái)務(wù)流程，只注意領(lǐng)導(dǎo)是否簽字同意、報(bào)銷單據(jù)是否齊全，但極少人去鑒別票據(jù)的真?zhèn)?，或研究?bào)銷項(xiàng)目的合理性。比如，按照各單位規(guī)章制度，大額資金支出需經(jīng)集體討論同意，但報(bào)銷人如經(jīng)中層領(lǐng)導(dǎo)同意，可將原有的大額發(fā)票分成小額多張，分批報(bào)銷，繞過(guò)班子集中討論監(jiān)管;甚至將真假發(fā)票混摻，多次報(bào)銷。這種審批制度和發(fā)票鑒定上的漏洞，存在被人套利的可能。

（三）財(cái)產(chǎn)保護(hù)力度不足

改革前，某區(qū)行政事業(yè)單位均存在財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)不一、消耗大于企業(yè)單位的共性問(wèn)題。與企業(yè)單位相比，某區(qū)行政事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)保護(hù)工作相對(duì)滯后，有“隨意購(gòu)買(mǎi)，任意消耗、無(wú)人管理”的情況：一是在重要財(cái)產(chǎn)保管工作上，常常缺少相應(yīng)的責(zé)任人，或在人員緊缺的情況下，把辦公物品購(gòu)買(mǎi)、登記、發(fā)放、倉(cāng)儲(chǔ)等職責(zé)歸于一人;二是在辦公耗材的使用上，沒(méi)有嚴(yán)格的領(lǐng)用要求，完全按照領(lǐng)取要求發(fā)放，在一定程度造成財(cái)產(chǎn)流失;三是在財(cái)產(chǎn)定期盤(pán)點(diǎn)上，多數(shù)單位執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，很多在冊(cè)的設(shè)備已經(jīng)損壞，很多在用的設(shè)備沒(méi)有登記;四是行政事業(yè)單位的資金來(lái)源是本級(jí)財(cái)政，在沒(méi)有相關(guān)考核的前提下，缺少資金節(jié)約的主動(dòng)性。

（四）財(cái)務(wù)人員專業(yè)程度不足

改革前，某區(qū)各單位財(cái)務(wù)人員在本單位主要起到后勤保障作用，且有一部分是從其他專業(yè)崗位兼任、轉(zhuǎn)崗而來(lái)，提升專業(yè)技術(shù)水平的主動(dòng)性較差。另外，各單位獨(dú)立辦公導(dǎo)致了財(cái)務(wù)人員工作內(nèi)容單一、學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，不能全面了解財(cái)政收付工作體系，不能很好地貫徹國(guó)庫(kù)集中收付管理制度，對(duì)編制工資性收入、財(cái)政性資金收支計(jì)劃等工作的認(rèn)識(shí)水平也相對(duì)一般。隨著內(nèi)部控制制度進(jìn)一步健全，財(cái)務(wù)信息化辦公系統(tǒng)進(jìn)一步完善，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作對(duì)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)性提出了更高的要求，財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)能力成為內(nèi)部控制水平提升的瓶頸。

（五）信息統(tǒng)籌機(jī)制不健全

改革前，某區(qū)各單位對(duì)內(nèi)對(duì)外信息渠道均不完善，主要表現(xiàn)在橫向交流和信息化建設(shè)兩方面。一是橫向交流機(jī)制，基層業(yè)務(wù)人員是工作的最終承辦者，對(duì)具體業(yè)務(wù)的細(xì)節(jié)更加了解，但由于對(duì)接機(jī)制和對(duì)接效率等因素，不同單位的基層業(yè)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制工作存在的風(fēng)險(xiǎn)和解決辦法認(rèn)識(shí)并不全面。比如，某區(qū)年終審計(jì)工作中，負(fù)責(zé)審計(jì)的基層人員，分別對(duì)特定單位的業(yè)務(wù)構(gòu)成、資金使用和結(jié)算慣例等有深入認(rèn)知，但由于審計(jì)與財(cái)政部門(mén)基層人員對(duì)接交流機(jī)會(huì)少，財(cái)政部門(mén)依然不能對(duì)各單位報(bào)送預(yù)算的內(nèi)容真實(shí)性和支出必要性做出判定，這對(duì)財(cái)政部門(mén)年初預(yù)算編制工作造成了影響，降低了某區(qū)內(nèi)部控制的整體效果。二是信息化建設(shè)工作，由于某區(qū)各單位工作性質(zhì)不同，資金結(jié)算業(yè)務(wù)的量也不同，因此對(duì)信息化建設(shè)的需求并不一致。部分業(yè)務(wù)量較小的單位和賬目混亂的單位對(duì)信息化系統(tǒng)建設(shè)還存在抵觸情緒，這導(dǎo)致某區(qū)信息化系統(tǒng)建設(shè)時(shí)間明顯滯后。標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)的缺失降低了業(yè)務(wù)處理的效率，增加了內(nèi)部控制中的不確定因素。

二、行政事業(yè)單位收付制度改革的主要手段

2012年，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），提出了“全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性”四條原則性、宏觀性的指導(dǎo)意見(jiàn)，而具體到基層實(shí)踐，還需要各部門(mén)針對(duì)工作實(shí)際，自行把握。為避免出現(xiàn)內(nèi)部控制重大風(fēng)險(xiǎn)，加快國(guó)庫(kù)集中收付管理制度改革，抓好行政事業(yè)單位財(cái)政收支兩條線，筆者所在的某區(qū)也對(duì)區(qū)屬行政事業(yè)單位收付制度進(jìn)行了改革，主要手段是劃撥全區(qū)各單位財(cái)務(wù)人員至新組建的區(qū)直屬收付中心，對(duì)某區(qū)行政單位（垂管單位及派出機(jī)構(gòu)等特殊組織機(jī)構(gòu)除外）和事業(yè)單位進(jìn)行資金統(tǒng)一收付工作。即實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理制度，集中管理區(qū)級(jí)預(yù)算單位的財(cái)政性資金。

三、收付制度改革對(duì)內(nèi)部控制的影響

（一）設(shè)立及明確財(cái)會(huì)崗位職責(zé)

為貫徹崗位不相容原則，支持專業(yè)人員做好專職工作，收付中心設(shè)立了一般會(huì)計(jì)、應(yīng)收會(huì)計(jì)、現(xiàn)金出納、銀行出納等細(xì)分崗位，相繼制定了專人專崗、定期輪崗、AB崗等用人制度，各個(gè)崗位責(zé)任明確，互相起到監(jiān)督作用，有效降低了外來(lái)人員辦事平均用時(shí)，有效避免了內(nèi)部人員貪污、挪用公款等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化審批流程

為明確審批工作的嚴(yán)肅性，避免“熟人辦事”影響，收付中心進(jìn)行了全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，設(shè)計(jì)了一整套資金收付審批流程，面向全區(qū)征求意見(jiàn)，制定規(guī)章，并對(duì)全區(qū)行政事業(yè)單位開(kāi)展相應(yīng)培訓(xùn)。制度實(shí)施后，某區(qū)從財(cái)政預(yù)算到年終決算，全年度每一筆、每一類收入和支出的審批均有標(biāo)準(zhǔn)化辦法，明確了各流程的崗位權(quán)限和責(zé)任，保證了審批流程的嚴(yán)肅性和公開(kāi)性。相關(guān)審批制度建立以來(lái)，運(yùn)行較為平穩(wěn)，客觀上支持了財(cái)務(wù)人員履行本職，免受外因影響。

（三）建立財(cái)產(chǎn)保護(hù)橫向?qū)Ρ葯C(jī)制

為加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)保護(hù)工作，節(jié)約財(cái)政資金，減少滴漏式資產(chǎn)流失，收付中心總結(jié)了某區(qū)各行政事業(yè)單位資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)、使用和處置的相關(guān)情況，在嚴(yán)格遵守《黨政機(jī)關(guān)辦公用品標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范的前提下，就各單位財(cái)務(wù)支出的具體情況，進(jìn)行了逐一分析，并提出了單位財(cái)產(chǎn)保護(hù)的具體措施，如重要財(cái)產(chǎn)的維護(hù)、保養(yǎng)及保管責(zé)任到人，填報(bào)資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)、使用及報(bào)廢清單，定期開(kāi)展資產(chǎn)盤(pán)查等。迄今為止，財(cái)產(chǎn)保護(hù)橫向?qū)Ρ葯C(jī)制已建立三年，各單位辦公經(jīng)費(fèi)得到有效壓縮，對(duì)比機(jī)制建立前，年度辦公經(jīng)費(fèi)節(jié)約15%以上。

（四）建立內(nèi)部控制定期培訓(xùn)考核機(jī)制

為提升全區(qū)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平，補(bǔ)齊財(cái)務(wù)人員內(nèi)控意識(shí)短板，收付中心分別針對(duì)資金管理方法、預(yù)算編制等重點(diǎn)領(lǐng)域，有計(jì)劃、分批次地開(kāi)設(shè)了內(nèi)部控制課程，輔以財(cái)務(wù)軟件應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)培訓(xùn)，并通過(guò)定期考試、評(píng)級(jí)、考核等手段，確保職工學(xué)習(xí)效果，支持職工參與到內(nèi)部控制建設(shè)的探討學(xué)習(xí)中，推動(dòng)全員初步建立內(nèi)部控制意識(shí)，有效改善了職工內(nèi)部控制能力水平。

（五）建立內(nèi)部控制信息溝通機(jī)制

為拓寬信息交流渠道，以信息公開(kāi)加強(qiáng)全區(qū)內(nèi)部控制工作，收付中心首先提議建立內(nèi)部控制聯(lián)席會(huì)議制度，定期參與會(huì)議的主要成員為財(cái)政、審計(jì)部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)和各職能單位的分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人。財(cái)政局、收付中心每季度召集成員單位召開(kāi)內(nèi)部控制工作協(xié)調(diào)會(huì)，各單位針對(duì)自身職能，以項(xiàng)目化方式提出資金使用的問(wèn)題和需求，經(jīng)財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)綜合討論后，形成資金使用情況報(bào)告及下一步工作建議，供區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策使用。這種定期會(huì)議報(bào)告制度，營(yíng)造了各單位資金使用透明、去向透明的局面，確保財(cái)政資金得到高效利用，確保領(lǐng)導(dǎo)層能做出降低內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的正確決策。其次，基于信息統(tǒng)籌需求和財(cái)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化要求，收付中心經(jīng)綜合對(duì)比，采購(gòu)了國(guó)內(nèi)某家公司的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，在全區(qū)推廣使用。通過(guò)將內(nèi)部控制的具體需求整合至信息管理系統(tǒng)中，推動(dòng)了各單位報(bào)銷流程的標(biāo)準(zhǔn)化，便利化，支持了全區(qū)內(nèi)部控制工作的常態(tài)化，有效防范了內(nèi)部控制重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，信息化系統(tǒng)的建設(shè)也解決了外圍（偏遠(yuǎn)）街道的財(cái)務(wù)報(bào)銷問(wèn)題，加強(qiáng)了全區(qū)“一盤(pán)棋”建設(shè)。

四、對(duì)某區(qū)財(cái)政資金收付改革案例的總結(jié)

總體看來(lái)，收付中心抓住成立新單位，財(cái)務(wù)人員獨(dú)立性增強(qiáng)，專業(yè)人員集中的機(jī)遇，建立了全面的財(cái)務(wù)、人事審批和人員培訓(xùn)制度，以標(biāo)準(zhǔn)化流程開(kāi)展工作，推動(dòng)了某區(qū)內(nèi)部控制水平、防范風(fēng)險(xiǎn)能力的全面提升。

參照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則，收付制度改革取得了較好成效：一是保證了財(cái)務(wù)人員對(duì)資金收付立場(chǎng)的獨(dú)立性，防范了某區(qū)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是有效形成財(cái)務(wù)部門(mén)內(nèi)部制約監(jiān)督，做好了內(nèi)部控制的制度流程保障。三是較好地提升了財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力，推動(dòng)內(nèi)控水平不斷適應(yīng)環(huán)境的變化。因此可得出結(jié)論：在基層財(cái)政部門(mén)中，通過(guò)收付制度改革集中權(quán)限，打造提升內(nèi)部控制流程，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的影響是積極正面的，為加強(qiáng)基層單位內(nèi)部控制工作，可對(duì)此類改革手段的正面影響加以分析、改進(jìn)借鑒。

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