土地儲(chǔ)備檔案分步式管理模式探討

文/龔靖

我們國家從90年代初開始開展土地儲(chǔ)備工作，近三十年累積了大量的檔案，目前還沒有統(tǒng)一的部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)范土地儲(chǔ)備檔案的管理，因此，大部分土地儲(chǔ)備檔案只是按照一般的檔案管理規(guī)定進(jìn)行整理和裝訂。由于土地儲(chǔ)備檔案的特殊性，這種檔案管理模式造成檔案的收集不是很及時(shí)，完整性也有待進(jìn)一步增強(qiáng)。本文以上海市土地儲(chǔ)備檔案的整理為切入點(diǎn)，對(duì)土地儲(chǔ)備檔案的管理進(jìn)行分析，提出管理方案，向土地儲(chǔ)備檔案以及其他專業(yè)管理檔案的提供借鑒。

一、土地儲(chǔ)備管理制度的變遷

土地儲(chǔ)備檔案的管理與土地儲(chǔ)備制度的變遷密不可分。作為政府調(diào)控土地市場的“蓄水池”，土地儲(chǔ)備工作實(shí)際伴隨著我國土地有償使用制度的發(fā)展而不斷發(fā)展，但目前的《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)于土地儲(chǔ)備制度均未涉及。上海市于2004年制定了《上海市土地儲(chǔ)備管理辦法》，2007年國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行印發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號(hào)），2018年國土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合修訂了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，作為國家層面的土地儲(chǔ)備制度管理規(guī)范。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口自然資源主管部門管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施工作。

根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，儲(chǔ)備土地的來源主要包括政府實(shí)施房屋征收而收回的國有土地、收購或者行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、征收的集體土地等。這些來源涉及國有土地上的房屋征收制度、土地收回制度、土地征收制度、二級(jí)市場的土地交易制度等，而對(duì)于收儲(chǔ)土地的前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)涉及的土地臨時(shí)利用以及為收儲(chǔ)土地而發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券等事宜又涉及復(fù)雜的金融管理，特別是隨著社會(huì)發(fā)展，土地儲(chǔ)備工作不斷向兩端延伸，一方面要加強(qiáng)儲(chǔ)備計(jì)劃管理，另一方面要加強(qiáng)與土地供應(yīng)的銜接。因此，土地儲(chǔ)備管理的內(nèi)容越來越多，越來越復(fù)雜。

二、土地儲(chǔ)備檔案的分類

土地儲(chǔ)備檔案是指在土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成的具有保存和利用價(jià)值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄，它們記錄了土地儲(chǔ)備的全過程，是土地全生命周期管理的重要依托。土地儲(chǔ)備的內(nèi)容復(fù)雜，也造成土地儲(chǔ)備的檔案管理比較復(fù)雜。

土地儲(chǔ)備檔案根據(jù)土地儲(chǔ)備的工作環(huán)節(jié)可以分為土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理檔案、儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)檔案、儲(chǔ)備土地管理檔案、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用檔案、儲(chǔ)備土地資金管理檔案、其他管理檔案等。

土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理檔案包括所有涉及土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理的檔案，包括儲(chǔ)備計(jì)劃的編制、調(diào)整檔案。

儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)檔案包括每個(gè)收儲(chǔ)地塊納入儲(chǔ)備的相關(guān)檔案，包括實(shí)施房屋征收而收回的國有土地、收購或者行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、征收的集體土地納入儲(chǔ)備過程所產(chǎn)生的檔案。

儲(chǔ)備土地管理檔案包括儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)、管護(hù)以及相關(guān)的登記檔案。

儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用檔案包括儲(chǔ)備土地或連同地上建（構(gòu)）筑物以出租、臨時(shí)使用等方式加以利用所產(chǎn)生的檔案。

儲(chǔ)備土地資金管理檔案包括土地儲(chǔ)備資金收支管理、預(yù)決算、審計(jì)等相關(guān)檔案。

其他管理檔案包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為實(shí)施土地儲(chǔ)備管理活動(dòng)產(chǎn)生的其他檔案。

三、土地儲(chǔ)備檔案的特點(diǎn)

土地儲(chǔ)備檔案是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在實(shí)施土地儲(chǔ)備的過程中產(chǎn)生的檔案。土地儲(chǔ)備的過程具有不確定性、長期性，因此，土地儲(chǔ)備檔案具有時(shí)間跨度長、產(chǎn)生檔案不定時(shí)、來源多樣等特點(diǎn)，大部分檔案長時(shí)間處于“動(dòng)態(tài)”中，沒有進(jìn)行有效的管理。

1.時(shí)間跨度長。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施，經(jīng)歷了土地儲(chǔ)備計(jì)劃、收儲(chǔ)談判、土地前期整理、臨時(shí)利用或看護(hù)到土地供應(yīng)，時(shí)間跨度很長，有時(shí)收儲(chǔ)談判就有好幾年，筆者在實(shí)踐中就碰到過收儲(chǔ)談判談了整整八年的實(shí)例。還有的項(xiàng)目由于用地性質(zhì)不確定，長時(shí)間在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備，要么臨時(shí)利用，要么臨時(shí)看護(hù)，不管是何種狀態(tài)，只要土地還未供應(yīng)，都會(huì)有檔案產(chǎn)生。因此，土地儲(chǔ)備檔案的時(shí)間跨度特別長。

2.產(chǎn)生檔案不定時(shí)。只要土地開始進(jìn)入收儲(chǔ)談判階段，不管能否收儲(chǔ)成功，不論土地是由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)暫時(shí)管理還是臨時(shí)利用，都會(huì)有檔案不定時(shí)產(chǎn)生。隨著土地出讓標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的不斷推進(jìn)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的要求不斷提升，“凈地”的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，除了保證“三通一平”之外，還要做到土壤無污染，做好土壤調(diào)查、土壤修復(fù)等工作。因此，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的不確定性、檔案的時(shí)間跨度長，造成產(chǎn)生檔案的不定時(shí)。

3.來源多樣。儲(chǔ)備土地來源多樣，根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，主要包括政府實(shí)施房屋征收而收回的國有土地，收購或者行使優(yōu)先購買取得的土地、征收的集體土地等。儲(chǔ)備土地來源多樣導(dǎo)致檔案來源也多樣，從開始實(shí)施到項(xiàng)目結(jié)束，與相關(guān)的部門和單位都有文件往來：土地儲(chǔ)備計(jì)劃是上級(jí)土地主管部門的批文，收儲(chǔ)談判階段有收儲(chǔ)通知、評(píng)估公司出具的房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、談判雙方的收儲(chǔ)協(xié)議、土地主管部門出具的收回國有土地使用權(quán)的批文，土地前期整理階段有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與各施工單位、監(jiān)理單位、審價(jià)單位之間簽訂的合同和相關(guān)部門出具的報(bào)告、土壤調(diào)查報(bào)告，臨時(shí)利用或看護(hù)階段也有相關(guān)單位的合同和報(bào)告，土地出讓或劃撥階段有上級(jí)主管部門的批文等。由此可見，土地儲(chǔ)備檔案的來源多樣，有各個(gè)部門在不同的時(shí)間段產(chǎn)生的不同檔案。

4.資料多。由于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的不確定性，好多項(xiàng)目列入儲(chǔ)備計(jì)劃，啟動(dòng)收儲(chǔ)談判的時(shí)間不確定，歷時(shí)多年談判沒成功的就不能作為檔案保存。項(xiàng)目實(shí)施過程中，有許多招投標(biāo)文件，沒有中標(biāo)的投標(biāo)文件等都只能作為資料暫存。因此，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分檔案和資料的概念，明確土地儲(chǔ)備檔案的保管期限和歸檔范圍，把資料單獨(dú)保管，資料的數(shù)量有可能多于檔案的數(shù)量。

5.圖紙多。鑒于土地管理的特殊性和現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，土地儲(chǔ)備管理離不開GIS管理，收儲(chǔ)土地有收儲(chǔ)范圍圖，收購房地產(chǎn)有立面圖、剖面圖、地下樁基、基坑圖紙等，臨時(shí)利用和土地供應(yīng)都需要有明確的用地范圍圖。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，除了傳統(tǒng)的藍(lán)圖，還有數(shù)字化圖和白圖。如何管理好這些不同類別、不同材質(zhì)的圖紙，值得我們思考。

四、如何管理土地儲(chǔ)備檔案

按照檔案管理的一般規(guī)定，專業(yè)類檔案只有項(xiàng)目完成才能歸檔，因此，項(xiàng)目沒完成時(shí)，它們只能由經(jīng)辦人或檔案兼職人員暫時(shí)保管。為了保證歸檔的及時(shí)性和檔案的完整性，筆者從土地儲(chǔ)備工作的實(shí)踐出發(fā)，探索了土地儲(chǔ)備檔案管理的新方法、新模式。

1.以項(xiàng)目為管理單位。土地儲(chǔ)備工作是以項(xiàng)目為管理基礎(chǔ)的，相應(yīng)地，土地儲(chǔ)備檔案也應(yīng)該以項(xiàng)目為基本的管理單位。土地儲(chǔ)備的實(shí)施項(xiàng)目可以在一個(gè)街坊內(nèi)，也可以跨街坊，一般以房地產(chǎn)權(quán)證為單位或以某個(gè)單位的房地產(chǎn)所包含的范圍為單位實(shí)施。以項(xiàng)目為管理單位，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目開始收儲(chǔ)到項(xiàng)目結(jié)束完成土地供應(yīng)的全程管理， 體現(xiàn)了土地儲(chǔ)備檔案的成套性，方便檔案的管理和后期的利用。

2.分步式分階段管理?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》頒布后，實(shí)現(xiàn)了對(duì)收儲(chǔ)土地的統(tǒng)一整理、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一供地，結(jié)合土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中“土地收儲(chǔ)——土地整理——土地儲(chǔ)備——土地供應(yīng)”的各個(gè)階段和土地儲(chǔ)備檔案的管理流程，對(duì)土地儲(chǔ)備檔案可開展分步式分階段管理模式，做到檔案“應(yīng)收盡收”。采用分步式分階段管理模式，按照土地儲(chǔ)備所處的階段不同，檔案管理也分為四個(gè)階段：

第一階段：土地收儲(chǔ)階段。從開展土地儲(chǔ)備計(jì)劃開始，到土地儲(chǔ)備批文的辦理為結(jié)點(diǎn)。包括土地儲(chǔ)備計(jì)劃、收儲(chǔ)依據(jù)、成本認(rèn)定、價(jià)格評(píng)審、土地評(píng)估報(bào)告、收儲(chǔ)協(xié)議等。

第二階段：土地整理階段。土地完成收儲(chǔ)后，應(yīng)盡快實(shí)施“三通一平”，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開展各類整理項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，有房屋拆除、管線搬移、綠化遷移和土壤調(diào)查喆項(xiàng)目，以房屋拆平竣工結(jié)案、土壤場地調(diào)查無污染備案為結(jié)點(diǎn)。

第三階段：土地臨時(shí)利用和土地管護(hù)并行階段。為集約、最優(yōu)化利用土地，土地整理完成后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)會(huì)提供土地的臨時(shí)利用或進(jìn)行暫時(shí)性的管護(hù)。臨時(shí)利用有評(píng)估報(bào)告、利用合同，臨時(shí)管護(hù)有管護(hù)合同，都是需要及時(shí)歸檔的。

第四階段：土地供應(yīng)階段。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的土地被納入年度供應(yīng)計(jì)劃，就需要配合土地供應(yīng)部門做定界、出讓圍墻的砌筑等工作，相應(yīng)也會(huì)有定界圖紙、施工合同、審價(jià)等檔案產(chǎn)生。這個(gè)階段以政府將土地從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收回進(jìn)行出讓或劃撥為結(jié)點(diǎn)。

土地儲(chǔ)備檔案按照分步式分階段模式加以管理，每一階段按時(shí)間順序時(shí)時(shí)歸檔，確保檔案歸檔的及時(shí)性和完整性，不用遵循項(xiàng)目整體結(jié)束后再統(tǒng)一歸檔的傳統(tǒng)模式。

土地儲(chǔ)備檔案分步式分階段管理的關(guān)鍵在于檔號(hào)的設(shè)置。在具體的檔案管理工作中，檔號(hào)是檔案的唯一標(biāo)識(shí)。檔案的信息化管理中，檔號(hào)是文件信息與影像信息相對(duì)應(yīng)的唯一標(biāo)識(shí)。檔號(hào)可以是字符形式或字母形式，是賦予檔案實(shí)體和電子檔案的一組反映檔案排列順序的固定代碼。

圖1 檔號(hào)圖例

檔號(hào)的建立主要考慮易辨識(shí)、易記憶、易區(qū)分、易調(diào)取、易分類等因素。鑒于這些考慮，檔號(hào)的設(shè)置分三個(gè)區(qū)段共12位，每個(gè)區(qū)段都是4位，在保證實(shí)際應(yīng)用冗余度的情況下有效縮短標(biāo)識(shí)長度。第一區(qū)段為自然序號(hào)，只以歸檔的先后次序?yàn)闇?zhǔn)，不區(qū)分項(xiàng)目的先后次序，由程序自動(dòng)生成，確保其唯一性和連貫性；第二區(qū)段為項(xiàng)目立項(xiàng)的年份，由于土地儲(chǔ)備的時(shí)間跨度大，從計(jì)劃階段到實(shí)施階段經(jīng)辦的人員多，周期長，涉及的時(shí)間概念很多，因此，統(tǒng)一采用項(xiàng)目立項(xiàng)的時(shí)間；第三區(qū)段為街坊號(hào)，按上海市地籍管理系統(tǒng)的命名規(guī)范，街坊號(hào)使用最高為4位數(shù)字。在日常管理中，檔案管理人員習(xí)慣用地塊或街坊來指代某一項(xiàng)目，采用街坊號(hào)是為了便于系統(tǒng)快速檢索相關(guān)項(xiàng)目的檔案。

3.土地儲(chǔ)備檔案的信息化管理。土地儲(chǔ)備檔案的分步式分階段管理一定要以檔案的信息化管理相輔助，以“互聯(lián)網(wǎng)+”和云技術(shù)為依托，利用檔號(hào)對(duì)文件直接“定位”。為方便利用，還可采用微信和FRID（射頻識(shí)別）技術(shù)，輕松跟蹤檔案的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，使用日常的手持終端便可共享實(shí)體檔案的現(xiàn)勢(shì)狀態(tài)。與GIS技術(shù)結(jié)合，利用時(shí)間軸和空間軸關(guān)聯(lián)不同階段的檔案數(shù)據(jù)，以地塊為管理對(duì)象，追溯項(xiàng)目全生命周期的所有資料，管理者能以專題圖的形式統(tǒng)攬數(shù)據(jù)?？梢哉f，信息化的管理手段使分步式分階段管理的模式得到很好的詮釋。

四、土地儲(chǔ)備檔案分步式管理的優(yōu)勢(shì)

為實(shí)現(xiàn)與紙質(zhì)檔案的同步分步式管理，系統(tǒng)采用即時(shí)歸檔的方式。土地收儲(chǔ)階段、土地前期整理階段、土地臨時(shí)利用和土地管護(hù)并行階段、土地供應(yīng)階段四個(gè)階段產(chǎn)生的檔案可同步歸檔。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的全生命周期管理時(shí)間跨度非常大，會(huì)產(chǎn)生已歸檔的沉淀數(shù)據(jù)，也會(huì)在隨后的工作中產(chǎn)生增量數(shù)據(jù)。同步分步式管理的優(yōu)點(diǎn)在于系統(tǒng)可以映射實(shí)體檔案的狀態(tài)，入庫的數(shù)據(jù)會(huì)標(biāo)記“已歸檔”和“預(yù)歸檔”兩種狀態(tài)，數(shù)據(jù)采用混合管理的方式，旨在解決項(xiàng)目生命周期中檔案的存量和增量可能形成無序狀態(tài)的問題。

系統(tǒng)自動(dòng)把項(xiàng)目劃分成四個(gè)階段，再由管理人員把四階段的檔案分配好，按順序排序、裝訂。土地儲(chǔ)備檔案和傳統(tǒng)檔案的管理方式是有區(qū)別的，土地儲(chǔ)備檔案的歸檔過程是動(dòng)態(tài)的。在整個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的生命周期里，檔案可能存在增刪改的情況，信息不斷增加，只有結(jié)構(gòu)化和等效化才能有效減少遞增。項(xiàng)目分四個(gè)階段可以有效切割檔案的狀態(tài)屬性，以區(qū)分哪些階段已實(shí)施完成，哪些還在不斷變化中。在歸檔過程中，把“增刪改”作“增加”的等價(jià)處理，在不破壞原歸檔實(shí)體封裝的情況下變更檔案，又忠實(shí)記錄變更痕跡，還保證歸檔的及時(shí)性和檔案的完整性。

依據(jù)土地儲(chǔ)備檔案分步式管理開發(fā)的信息系統(tǒng)對(duì)前端使用人員是友好的，使用者無需區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)的狀態(tài)，數(shù)據(jù)看似是一體的，管理人員可精確查找電子檔案，也可定位實(shí)體檔案，而歸檔工作人員可依據(jù)系統(tǒng)的標(biāo)識(shí)精確編撰預(yù)歸檔資料，最終實(shí)現(xiàn)按照既有管理規(guī)則無縫銜接已歸檔檔案的管理目的。