公共住房物業(yè)管理探析
——以深圳市為例

文/ 丁曉欣 崔超峰 歐國良

引言

深圳作為中國公共住房早期進(jìn)行試點(diǎn)的區(qū)域之一，積累了大量公共住房建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。然而，從目前深圳市公共住房發(fā)展情況看，在整個公共住房保障體系的建設(shè)過程中，政府層面過分注重公共住房前期的供給、建設(shè)與分配，但對于公共住房后期的工作較為忽視。隨著住房制度改革不斷深化，深圳市公共住房整體規(guī)模將會大幅增長，公共住房后期管理面臨的問題將越來越突出，尤其是后期管理中的物業(yè)管理，其是否高效運(yùn)作對于公共住房后期管理的質(zhì)量以及整個公共住房保障體系的運(yùn)作都具有至關(guān)重要的作用與意義，直接決定入住公共住房后的居住體驗(yàn)。

一．公共住房物業(yè)管理概述

（一）公共住房物業(yè)管理特點(diǎn)

1.政府補(bǔ)貼性。公共住房具有社會保障性、公益性以及覆蓋面廣等特點(diǎn)。因此，可對公共住房物業(yè)管理費(fèi)用進(jìn)行財政補(bǔ)貼，以物業(yè)管理費(fèi)市場價為基準(zhǔn)，按照規(guī)定比例，通過貨幣補(bǔ)貼或者減免稅收，降低稅率等措施對物業(yè)公司提供補(bǔ)貼，從而防止因維護(hù)管理資金不足導(dǎo)致居住水平下降。

2.市場化、社會化、專業(yè)化管理相結(jié)合。目前實(shí)施的公共住房政策是中國特有的市場經(jīng)濟(jì)條件下的住房供應(yīng)手段。然而，從社會發(fā)展長遠(yuǎn)情況來看，專業(yè)化管理與市場化價格的結(jié)合是公共住房物業(yè)管理的必然趨勢，對物業(yè)管理的要求也將不可避免地傾向于市場化、社會化及專業(yè)化三者統(tǒng)一。

3.服務(wù)與管理雙重職責(zé)。公共住房不同于商品房，其要求物業(yè)公司除完成日常管理工作，還要充分考慮到公共住房人員的高流動性，執(zhí)行服務(wù)與管理的雙重職責(zé)，即“管物”與“管人”的職責(zé)。政府在購買物業(yè)服務(wù)的同時，還應(yīng)委托物業(yè)公司負(fù)責(zé)公共住房的社會管理事項(xiàng)。

（二）公共住房的物業(yè)管理模式

1.“專業(yè)化市場管理”模式?！皩I(yè)化市場管理”模式是指政府委托專業(yè)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)向公租房項(xiàng)目提供物業(yè)管理服務(wù)，而政府相關(guān)單位僅僅對其進(jìn)行監(jiān)督而不直接參與公租房物業(yè)管理。

2.“政府自行管理”模式。物業(yè)管理服務(wù)由政府提供，其管理過程帶有很強(qiáng)的行政色彩?！罢孕泄芾怼蹦Ｊ降墓芾沓杀久黠@高于專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由于帶有明顯的行政色彩，主動服務(wù)意識不強(qiáng)，業(yè)務(wù)單一，缺乏開展多種經(jīng)營的意愿。目前，這一模式已經(jīng)基本退出深圳市場。

二、境內(nèi)外公共住房物業(yè)管理模式

（一）美國模式

美國模式是指由行業(yè)協(xié)會定期召開專門交流會議進(jìn)行具體的管理協(xié)調(diào)。在美國，政府對執(zhí)行管理工作的組織或者企業(yè)的資質(zhì)審核較為嚴(yán)格，保證了管理的專業(yè)性。目前，美國公共住房的物業(yè)管理主要采用兩種模式：一種是業(yè)主自我管理、自我服務(wù)；另一種是業(yè)主自我管理與專業(yè)化物業(yè)管理相結(jié)合。

1.業(yè)主自我管理。美國約有超過25%的居民所在的物業(yè)實(shí)行業(yè)主自我管理，定期選舉具有一定管理能力與經(jīng)驗(yàn)的業(yè)主組建業(yè)委會，負(fù)責(zé)具體的管理細(xì)則與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的制定等。公共住房小區(qū)實(shí)行負(fù)責(zé)人制，由管理負(fù)責(zé)人向業(yè)委會負(fù)責(zé)，并執(zhí)行各項(xiàng)管理規(guī)定。

2.委托物業(yè)公司管理。由業(yè)主組建業(yè)委會，通過公開招標(biāo)的方式選取物業(yè)管理公司。物業(yè)管理公司同樣實(shí)行負(fù)責(zé)人制度，由其負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制定管理維修標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、計劃與租金收取等。專業(yè)性較強(qiáng)的工作則由物業(yè)管理公司承包給專業(yè)公司完成，負(fù)責(zé)人對管理過程承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，并負(fù)責(zé)管理驗(yàn)收。

美國公共住房物業(yè)管理模式具有三大特點(diǎn)：

一是專業(yè)化管理程度高。負(fù)責(zé)管理的企業(yè)或組織都經(jīng)過政府的嚴(yán)格篩選和業(yè)委會的公開招標(biāo)，其資質(zhì)、專業(yè)化水平都有所保證，能夠保障優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平。

二是風(fēng)險防范機(jī)制健全。美國有著發(fā)達(dá)的物業(yè)保險公司，業(yè)委會與管理公司簽訂實(shí)施合同時，不僅標(biāo)明管理費(fèi)用，還對因不可抗力造成的損失進(jìn)行說明。當(dāng)發(fā)生合同規(guī)定的損失時，由保險公司理賠，因此減少了發(fā)生此類事件時雙方的困擾與矛盾，有效規(guī)避了物業(yè)管理的風(fēng)險，保障了業(yè)主的利益。

三是善用義工制度。美國由于高額的勞動力成本，存在根深蒂固的志愿服務(wù)精神。政府與社區(qū)鼓勵義工幫助社區(qū)完成清潔、綠化，修繕房屋，以減少人工支出。同時，義工也能獲得相關(guān)履歷，提升自己的求職優(yōu)勢，從而形成良性循環(huán)。

（二）新加坡模式

新加坡的保障性住房被稱為組屋，其物業(yè)管理的高效性也是組屋政策成功的重要因素。新加坡組屋的物業(yè)管理處通常配備五人，組屋的清潔、維修、綠化、安保都承包給專業(yè)公司，物業(yè)管理費(fèi)用中的小部分由業(yè)主按月繳納，剩余均由政府補(bǔ)貼。由于采用一年一簽的形式，物業(yè)公司為了長期的利益，注重與業(yè)主溝通，聽取業(yè)主建議并改善管理細(xì)節(jié)，從而保證了優(yōu)秀的服務(wù)水平。組屋物業(yè)管理模式的特點(diǎn)主要包含三個方面：

一是組屋管理機(jī)構(gòu)健全。負(fù)責(zé)新加坡組屋建設(shè)的機(jī)構(gòu)均是非營利性單位并接受嚴(yán)格的監(jiān)督，項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)、物業(yè)管理都由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，形成了行之有效的約束體系。此外，機(jī)構(gòu)還配有專業(yè)人員支配工作經(jīng)費(fèi)，從而為組織的長期有效運(yùn)營提供了保障。

二是物業(yè)服務(wù)企業(yè)專業(yè)化程度高。物業(yè)服務(wù)企業(yè)或組織均通過公開招標(biāo)進(jìn)駐物業(yè)，保障了管理水平與專業(yè)化程度。同時，物業(yè)管理公司為贏得利益也會不斷優(yōu)化自己的服務(wù)內(nèi)容與水平，達(dá)到共贏的目的。

三是住戶參與積極性高。每個組屋社區(qū)都成立了由業(yè)主組成的管理理事會。管理理事會負(fù)責(zé)制定管理標(biāo)準(zhǔn)與招聘物業(yè)管理公司等事務(wù)。住戶因此樹立了“主人翁意識”，在參與社區(qū)管理中增強(qiáng)了歸屬感，從而不斷促進(jìn)組屋物業(yè)管理工作。

（三）中國香港模式

中國香港的保障性住房被稱為公屋。公屋的物業(yè)管理通常有兩種模式：一種是負(fù)責(zé)人制（通常為經(jīng)理負(fù)責(zé)人），由負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)整個管理工作的把控，由房屋署員工負(fù)責(zé)具體實(shí)施；另一種是將公屋物業(yè)管理工作委托給物業(yè)服務(wù)公司。香港公屋物業(yè)管理有三大特點(diǎn)：

一是管理服務(wù)提供方面，香港將傳統(tǒng)的、以政府為主體的管理服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌飿I(yè)管理，并采取了一系列的物管計劃，如鼓勵居民直接參與管理、推行“電子化計劃”實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理，同時實(shí)施更親民、更開放的政策，如加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)、鼓勵居民參與清潔綠化工作、注重公德的教育、加強(qiáng)居民互助互幫等，這都有利于培養(yǎng)港人的歸屬感、責(zé)任感、社群意識，使政府與居民不斷溝通，城市環(huán)境與人民生活相和諧。

二是立法支持。香港特區(qū)有著詳細(xì)的租房法律支撐物業(yè)管理工作。居民在入住時，物業(yè)都會說明其須遵守的相關(guān)政策與規(guī)定。一旦違反，就會面臨嚴(yán)格處罰，嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致解除租約。

三是重視物業(yè)監(jiān)督。香港特區(qū)對公屋物業(yè)管理實(shí)行監(jiān)督雙軌制：一是政府監(jiān)管，體現(xiàn)在對物業(yè)管理技術(shù)、水平的評估，其結(jié)果會告知民眾；二是業(yè)主考核監(jiān)督，即成立由區(qū)議員、業(yè)主代表組成的管理咨詢委員會，負(fù)責(zé)對物業(yè)公司的考核、監(jiān)督，并對是否續(xù)約提供建議。

三、深圳市物業(yè)管理存在的問題

（一）物業(yè)管理配套政策不完善

深圳雖然在公共住房建設(shè)與管理方面走在全國的前列，但同樣存在一些與其他區(qū)域公共住房管理存在共性的問題，如有關(guān)公共住房的研究及政策制度仍然側(cè)重于保障制度的完善與公共住房建設(shè)方面，忽視對公共住房運(yùn)行期的監(jiān)管，相關(guān)政策指引與法律法規(guī)甚至存在空白。除此之外，公共住房物業(yè)管理并沒有體現(xiàn)出保障房自身的特性。

（二）缺乏對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的動態(tài)監(jiān)督與評價機(jī)制

目前，公共住房是通過招投標(biāo)的形式，選取物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)。由于公共住房目前仍處于建設(shè)期，可供選擇的物業(yè)公司與招標(biāo)渠道有限，各部門對公共住房的關(guān)注仍然停留在建設(shè)及實(shí)施保障方面，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督、考核關(guān)注度不足，對整個公租房物業(yè)管理體系的監(jiān)督存在捉襟見肘的情形。因此，亟待建立針對物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理體系與評價機(jī)制，以引導(dǎo)物業(yè)企業(yè)持續(xù)提升公共住房物業(yè)服務(wù)水平。

（三）缺乏必要的物業(yè)服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制

公共住房物業(yè)管理費(fèi)用由三方面組成，即住戶繳納的租金、物業(yè)服務(wù)費(fèi)以及政府相關(guān)補(bǔ)貼。由于公共住房的物業(yè)管理費(fèi)普遍偏低，承租戶無法享受普通商品房物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容。而公共住房人口密度大，公用設(shè)施設(shè)備損耗快，需要大量維修養(yǎng)護(hù)成本投入，企業(yè)易出現(xiàn)“收不抵支”的經(jīng)營狀況，進(jìn)而影響服務(wù)質(zhì)量。公司為減少開支，必然縮減服務(wù)內(nèi)容，降低標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)主因?qū)Ψ?wù)質(zhì)量不滿而拖欠物業(yè)費(fèi)，甚至拒交物業(yè)費(fèi)，最終造成小區(qū)出現(xiàn)“臟、亂、差”的現(xiàn)象。

隨著“2035計劃”的實(shí)施，深圳市公共住房的體量將會有較大增長，如此龐大的數(shù)量對現(xiàn)階段公租房整體的物業(yè)管理能力及水平提出了挑戰(zhàn)，對于物業(yè)管理企業(yè)的財政以及政府保障能力也將是極大的挑戰(zhàn)。

（四）業(yè)主消費(fèi)觀念落后

由于公共住房的公共屬性，其居民家園意識淡薄，經(jīng)常出現(xiàn)不愛護(hù)小區(qū)公共設(shè)施、不注意小區(qū)清潔衛(wèi)生等不良行為，如在公共通道亂擺雜物，占據(jù)消防通道。此外，居住人群素質(zhì)參差不齊，加劇了物業(yè)管理的難度。

（五）缺乏應(yīng)對突發(fā)公共事件的準(zhǔn)備

新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，令全國人民始料未及。這給物業(yè)管理敲響了警鐘。在突發(fā)事件下，社區(qū)的物業(yè)管理暴露了許多問題，因?yàn)槠溽槍θ后w的特殊性，公共住房的物業(yè)服務(wù)企業(yè)在應(yīng)對能力、資源籌集與工作身份等方面面臨諸多困境。

四、深圳市公共住房物業(yè)管理建議

（一）完善公共住房物業(yè)管理法律

目前，深圳市雖已出臺了《深圳市保障性住房管理?xiàng)l例》，但這部法規(guī)并沒有涉及深圳市公共住房物業(yè)管理的相關(guān)內(nèi)容。為了進(jìn)一步建立健全公共住房的物業(yè)管理制度，在法律法規(guī)方面，深圳市可以借鑒境內(nèi)外成功的立法經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)深圳市物業(yè)管理市場發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與趨勢，在初步完善物業(yè)管理法律法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共住房特殊的屬性，構(gòu)建針對公共住房物業(yè)管理的法規(guī)、政策，細(xì)化公共住房物業(yè)管理的注意事項(xiàng)以及標(biāo)準(zhǔn)要求。

（二）建立自治維權(quán)機(jī)制

針對公共住房利益糾紛問題，建議成立類似業(yè)主委員會的自治組織，其成員為公共物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的承租人代表，利用民主協(xié)商方式表達(dá)訴求，解決糾紛，維護(hù)全體居民利益。這類自治組織可在由政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，由全體承租人選舉代表組成，以服務(wù)社區(qū)居民利益為基礎(chǔ)，使承租戶參與到小區(qū)的日常物業(yè)管理中。

（三）降低物業(yè)服務(wù)成本，擴(kuò)充公共住房物業(yè)資金來源

1.鼓勵志愿者參與，降低人工成本。目前，深圳市公共住房物業(yè)管理的費(fèi)用來源主要是承租人或者物業(yè)使用人交納的租金物業(yè)服務(wù)費(fèi)以及部分財政補(bǔ)貼。未來，深圳市公共住房體量將越來越大，因而需要創(chuàng)新物業(yè)管理模式，開源節(jié)流。除政府資金補(bǔ)貼外，應(yīng)鼓勵社區(qū)人員組成志愿者參與社區(qū)服務(wù)。對于特定的服務(wù)內(nèi)容，可形成以志愿者為主、物業(yè)公司員工為輔的物業(yè)管理隊(duì)伍。

2.稅收優(yōu)惠。對公共住房的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，政府可給予一定的納稅優(yōu)惠，降低物管企業(yè)運(yùn)營成本，提高企業(yè)參與積極性。政府相關(guān)部門可以開辟承租人監(jiān)督反饋渠道，不定期舉辦滿意度調(diào)研，反饋滿意度與稅收優(yōu)惠相關(guān)聯(lián)，以此激勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)更好地為業(yè)主服務(wù)。

3.市場化運(yùn)作。采取全社會公開招投標(biāo)方式選取專業(yè)化物業(yè)服務(wù)企業(yè)，并出臺獎勵措施鼓勵企業(yè)參與競爭，提升物業(yè)服務(wù)整體水平。對于承接公共住房小區(qū)物業(yè)服務(wù)的企業(yè)，在原有的稅收優(yōu)惠策略基礎(chǔ)上，制定觸發(fā)獎勵機(jī)制，并將服務(wù)業(yè)績記入檔案，在未來投標(biāo)業(yè)務(wù)、資質(zhì)晉升、項(xiàng)目評比方面給予優(yōu)先地位。

（四）積極推廣綠色物業(yè)、智慧物業(yè)

在保證物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，積極推廣“綠色物業(yè)”，在公共住房小區(qū)中嚴(yán)格實(shí)施綠色物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，全面融入綠色可持續(xù)發(fā)展理念，通過科學(xué)引導(dǎo)、技術(shù)創(chuàng)新與行為管理，推進(jìn)綠色物業(yè)的實(shí)施，通過節(jié)能照明、節(jié)約用水、垃圾分類、污染治理等方面的技術(shù)、產(chǎn)品與商業(yè)運(yùn)營模式，淘汰落后技術(shù)和設(shè)備，構(gòu)建環(huán)保低碳的社區(qū)物業(yè)運(yùn)營管理模式。此外，根據(jù)綠色物業(yè)管理建設(shè)要求，在公共住房小區(qū)中大力開展綠色物業(yè)管理示范項(xiàng)目評價工作，力爭公共住房綠色物業(yè)管理全覆蓋。為了以低價高質(zhì)量的方式完成公共住房的物業(yè)管理工作，應(yīng)當(dāng)將符合現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的智慧物業(yè)加以推廣，打造智慧社區(qū)，即依托信息化管理平臺，在公共住房小區(qū)中逐步健全智慧社區(qū)建設(shè)，提高公共住房小區(qū)建筑與物業(yè)管理的科技含量，使深圳市民在享受“保基本”的同時，能享受到更智慧、更幸福、更安全、更和諧、更文明的社區(qū)生活。

（五）編制突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)對預(yù)案

公共住房內(nèi)居住的大多為中低收入家庭，面對突發(fā)衛(wèi)生事件，無論是意識還是物資準(zhǔn)備，都較為缺乏。因此，公共住房的物業(yè)管理應(yīng)做好相應(yīng)的預(yù)案，除加強(qiáng)對衛(wèi)生防疫的宣傳與必備的日常監(jiān)控外，還可以設(shè)立疫情防控應(yīng)急專項(xiàng)資金，用于購買防疫物資。同時，在未來的管理中，物業(yè)企業(yè)需將小區(qū)封閉管理、人員與車輛出入管控以及針對特殊群體的生活保障納入日常預(yù)案。