緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制構(gòu)建探索

陳婷婷

相對(duì)貧困是針對(duì)絕對(duì)貧困而言的貧困狀態(tài)，指已經(jīng)處于絕對(duì)貧困線之上，但收入水平、生活水平等仍舊遠(yuǎn)低于整個(gè)社會(huì)平均水平的生存狀態(tài)。即相對(duì)貧困人口已經(jīng)解決了最基本的溫飽問題，然而在其他社會(huì)生活方面仍面臨著巨大壓力，因此仍然需要全社會(huì)予以扶持和持續(xù)關(guān)注。

一、緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制具有的主要特點(diǎn)

1.區(qū)域化。如果以馬斯洛需求層次理論分析，絕對(duì)貧困就是居于最基礎(chǔ)層次的生存問題，也就是溫飽問題難以解決的嚴(yán)重貧困問題。一旦基本解決了溫飽問題，則其余如安全感、社交需求等任何方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)平均水平就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)貧困問題。無論是國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間，因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同而影響到社會(huì)其他方面發(fā)展不均衡的現(xiàn)象比比皆是。這就造成相對(duì)貧困現(xiàn)象始終會(huì)存在一個(gè)區(qū)域化的根本特點(diǎn)。

尤其是對(duì)一個(gè)幅員遼闊的大國來說，東西部地區(qū)、南北地區(qū)都存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)弱差異，這直接導(dǎo)致不同地區(qū)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的不同。比如按照廣東、江蘇等東南沿海一帶省市的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村人均可支配收入的三分之一（2014年度為4000元）即為當(dāng)?shù)叵鄬?duì)貧困人口分界線。而這些地區(qū)早在2015年便已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了解決絕對(duì)貧困問題進(jìn)入緩解相對(duì)貧困問題的新階段。

但是，在遠(yuǎn)離東南沿海的廣大內(nèi)陸地區(qū)，諸如內(nèi)蒙、青海等更加偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村、牧區(qū)，當(dāng)?shù)?013年農(nóng)牧民人均年度可支配收入總額也不過8500元左右。若仍按三分之一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算相對(duì)貧困線，則這些地方與東南沿海便有近一倍的差距，可見不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的巨大影響。

2.動(dòng)態(tài)化。近年來，隨著國家持續(xù)加大針對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，各地各部門對(duì)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、牧區(qū)等區(qū)域保持了常態(tài)化的政策傾斜。無論是大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付，還是大力引進(jìn)產(chǎn)業(yè)投入，曾經(jīng)極度落后的貧困地區(qū)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。僅以內(nèi)蒙古為例，自2013年起，五年內(nèi)農(nóng)牧民人均可支配收入便從8500元快速提升至超過13000元，不僅增長幅度累計(jì)超53%，且年均增長保持了9%的增速。顯然，這種顯而易見的變化不僅極大改善了當(dāng)?shù)刎毨丝诘纳鏍顟B(tài)，也使這一區(qū)域的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)形成了動(dòng)態(tài)發(fā)展的整體趨勢(shì)。因此，在國家“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”宏觀戰(zhàn)略引領(lǐng)下，全國各地緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制建設(shè)將始終存在動(dòng)態(tài)化特點(diǎn)，這同樣會(huì)對(duì)這一機(jī)制的構(gòu)建產(chǎn)生決定性影響。

3.長期化。自有人類社會(huì)開始，貧困問題就是貫穿人類文明進(jìn)程最古老的問題之一。無論處于何種歷史階段，解決貧困人口溫飽、改善貧困人口生存狀態(tài)都是地方政府管理工作的重中之重。因此，包括脫離絕對(duì)貧困和緩解相對(duì)貧困在內(nèi)，貧困問題本身就具有歷史性、長期化存在的特點(diǎn)。這就導(dǎo)致在新時(shí)期我國各地緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建過程中，長期化是必然存在的本質(zhì)特點(diǎn)之一。

二、緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)

1.相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定困難。正是由于存在區(qū)域化和動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建往往存在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定困難的現(xiàn)實(shí)問題。不同區(qū)域之間、同一區(qū)域不同地方之間都會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展速度不同而在人均可支配收入、貧困分界線各方面存在或多或少的差異。即便是在同一區(qū)域內(nèi)部，不同時(shí)間段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)亦不相同，尋找相對(duì)貧困線的參照物也并非易事。而這也是許多地方近年來緩解相對(duì)貧困、構(gòu)建長效機(jī)制面臨的最大難點(diǎn)之一。

2.相對(duì)貧困人口更加多元的客觀需求。最基本的溫飽問題解決之后，人們會(huì)立刻產(chǎn)生新的現(xiàn)實(shí)需求。然而，相較于溫飽問題的單一性，新需求的多元化也決定了緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建的又一困難所在。

比如對(duì)安全感的需要。不同年齡段人的著眼點(diǎn)存在巨大差異。老年人關(guān)心的是醫(yī)療、健康和養(yǎng)老;青年人考慮的是工作機(jī)會(huì)和職業(yè)前景;中年人上有老下有小，既操心子女教育，又需承擔(dān)贍養(yǎng)父母的重?fù)?dān)，同時(shí)又要奔波勞碌、打工養(yǎng)家。

又如社會(huì)交往的需要。老年人對(duì)于伴侶、子女、孫輩的陪伴有著比其他年齡段人更加強(qiáng)烈的需要;青年人則正處于婚戀高峰期，交友、成家都是眾多年輕人日常生活的重心之一;中年人則更加重視婚姻、家庭的穩(wěn)定性、可持續(xù)性等。

但更普遍存在的難點(diǎn)在于，以上各種多元需求往往是彼此交織和重疊相加的過程與內(nèi)容。這些多元需求的融合固然是相對(duì)貧困人口在社會(huì)生產(chǎn)與生活中的自然狀態(tài)，卻也使緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制的構(gòu)建面臨更為復(fù)雜和不確定的影響因素，從而使這一機(jī)制的建立健全愈發(fā)不易。

三、緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建的策略

1.實(shí)事求是、因地制宜、構(gòu)建動(dòng)態(tài)化識(shí)別機(jī)制?？陀^上存在的各種特點(diǎn)與難點(diǎn)決定了新時(shí)期緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制構(gòu)建必須秉承實(shí)事求是、因地制宜原則，形成動(dòng)態(tài)化的標(biāo)準(zhǔn)制定和識(shí)別機(jī)制。也就是說，不同區(qū)域需要在國家戰(zhàn)略規(guī)劃的基本要求指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，采取縱向與橫向兼顧的方式構(gòu)建起具有一定彈性的判斷標(biāo)準(zhǔn)體系。

所謂縱向識(shí)別指的是按時(shí)間軸對(duì)比分析同一地區(qū)不同歷史時(shí)期國民生產(chǎn)總值、人均可支配收入等客觀要素，按照緩解相對(duì)貧困的目標(biāo)要求，形成衡量相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)線或閾值。而橫向識(shí)別則是同一區(qū)域內(nèi)不同地方間同一歷史時(shí)期國民生產(chǎn)總值、人均可支配收入等客觀要素，按照緩解相對(duì)貧困的目標(biāo)要求，形成衡量相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)線或閾值。

結(jié)合縱向與橫向?qū)Ρ确治龊蟮慕Y(jié)果，本區(qū)域可得到一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線，再根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)線構(gòu)建緩解相對(duì)貧困的幫扶政策、實(shí)施形式等。

但是，考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的快速變化，在一段時(shí)間的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和具體實(shí)踐后，管理方還應(yīng)再次就縱橫兩個(gè)方面的要素變化展開跟蹤調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果就各項(xiàng)參考標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)值加以更新和優(yōu)化。而在兼顧管理品質(zhì)和管理成本的基礎(chǔ)上，各地可結(jié)合本地實(shí)際選擇不同時(shí)間長度的更新措施，以使本地相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別既符合實(shí)際情況、又滿足扶貧脫貧戰(zhàn)略要求，同時(shí)最大程度節(jié)約管理成本、提高管理效能。

2.充分發(fā)揮基礎(chǔ)社會(huì)保障的托底作用。緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制構(gòu)建行動(dòng)中，充分發(fā)揮基礎(chǔ)社會(huì)保障的托底作用是核心和重點(diǎn)之所在。持續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)社會(huì)保障體系建設(shè)才能切實(shí)織密、織實(shí)防止返貧的保護(hù)網(wǎng)，使相對(duì)貧困始終能夠處于絕對(duì)貧困線之上不下滑，確保消滅絕對(duì)貧困的戰(zhàn)斗成果得以長期保存。

具體來說，應(yīng)在現(xiàn)有社會(huì)保障體系框架基礎(chǔ)上，逐步增加專門針對(duì)相對(duì)貧困人口扶貧脫貧的政策保障項(xiàng)目與內(nèi)容。例如，在現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障內(nèi)容中，針對(duì)相對(duì)貧困人口按個(gè)人或家庭適當(dāng)增加財(cái)政補(bǔ)助，使個(gè)人或家庭自費(fèi)的部分不斷減少或免費(fèi)。在現(xiàn)有社保項(xiàng)目中，新增或補(bǔ)充只適用于相對(duì)貧困家庭的扶助內(nèi)容。通過中央和地方財(cái)政支持，貧困家庭可以免費(fèi)享受到現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療等社保項(xiàng)目之外的額外扶助。對(duì)大多數(shù)農(nóng)村貧困人口而言，外出打工往往是解決貧困問題唯一的途徑。倘若能夠給予貧困人口打工的企業(yè)、單位以充分的政策優(yōu)惠和社會(huì)保障，則用人單位不僅能夠得到更加良好的發(fā)展機(jī)會(huì)，也更有意愿雇用貧困家庭的打工者，可謂一舉多得。而要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，不同區(qū)域間需要加強(qiáng)協(xié)作形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在貧困打工者輸出地，政府應(yīng)及時(shí)完善相對(duì)貧困人口或家庭的調(diào)查清單，向接收貧困打工者的地區(qū)提供準(zhǔn)確清晰的目錄。同時(shí)，輸出地和輸入地的政府與管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)就接收貧困打工者的企業(yè)、單位享受的優(yōu)惠政策項(xiàng)目與內(nèi)容形成協(xié)調(diào)一致的結(jié)論，及時(shí)以官方渠道通知到用人單位等。最重要的是，要讓用人單位切實(shí)享受到雇用貧困打工者的好處、感受到政府在緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建中的政策力度，從而在企業(yè)用工環(huán)節(jié)優(yōu)先考慮使用貧困人口，進(jìn)而使貧困打工者及其家庭能夠長期獲得相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。顯然，這也是緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)組成部分。

3.深入推進(jìn)多種扶貧機(jī)制融合發(fā)展。授人以魚不若授人以漁。緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制絕非簡(jiǎn)單的金錢或物資投入，而是需要了解和掌握導(dǎo)致貧困的原因，再有的放矢、一針見血地開出根治貧困的藥方。例如，不少自然資源豐富的鄉(xiāng)村地區(qū)長期貧困僅僅是因?yàn)榻煌ㄟ\(yùn)輸?shù)拿?xì)血管未被打通。“最后一公里”成為阻礙這些地方優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、土特產(chǎn)走出大山、進(jìn)入城市的溝壑。針對(duì)這類問題，加快交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就是緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)所在。例如，一些山村經(jīng)年累月依賴傳統(tǒng)糧食作物維持生計(jì)，卻不知自己是在金礦上種白菜，優(yōu)異的土壤、水、溫度與濕度等條件最適宜種植經(jīng)濟(jì)作物，實(shí)現(xiàn)平均畝產(chǎn)價(jià)值指數(shù)級(jí)增長。針對(duì)這類情況，技術(shù)扶貧就是在構(gòu)建緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制。只有深入推進(jìn)多種扶貧機(jī)制融合發(fā)展，形成立體化、全方位的扶貧機(jī)制，才能使緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制構(gòu)建更加精準(zhǔn)、可靠、有效。

經(jīng)過改革開放40年的持續(xù)積累，我國已從根本上解決了絕對(duì)貧困問題，開始轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困的持久攻堅(jiān)。相對(duì)貧困問題因其區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性和多元性特點(diǎn)而具有前所未有的復(fù)雜性。無論是當(dāng)下還是未來一個(gè)較長期間，緩解相對(duì)貧困都是一個(gè)長期的系統(tǒng)性工程。因此，不同地區(qū)應(yīng)對(duì)此類問題既要因地制宜、實(shí)事求是，又要不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸索一條符合當(dāng)?shù)乜陀^現(xiàn)實(shí)又有足夠針對(duì)性的個(gè)性化發(fā)展道路。這不僅是構(gòu)建緩解相對(duì)貧困長效機(jī)制的有益探索，也是踐行科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持保障和改善民生的必由之路。

（作者單位：福建師范大學(xué)公管管理學(xué)院）