對(duì)于軍隊(duì)預(yù)算管理“兩張皮”問(wèn)題的對(duì)策研究

賈曉雨

摘 要：針對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)供應(yīng)問(wèn)題多，編制要求不合理，臨時(shí)任務(wù)下達(dá)隨意，執(zhí)行效果監(jiān)管不力等軍隊(duì)預(yù)算管理存在的“兩張皮”問(wèn)題，提出合理制定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格把控項(xiàng)目下達(dá)、建立規(guī)范管理體系，完善預(yù)算編制體系、建立預(yù)算考評(píng)制度，樹(shù)立預(yù)算法律權(quán)威、實(shí)現(xiàn)資金動(dòng)用分離等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：軍隊(duì);預(yù)算管理;“兩張皮”問(wèn)題;解決對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）16-0115-03

軍隊(duì)預(yù)算的編制與執(zhí)行問(wèn)題一直是各級(jí)財(cái)經(jīng)關(guān)注的焦點(diǎn)。在軍費(fèi)供需矛盾突出的情況下，如何解決軍隊(duì)預(yù)算管理“兩張皮”的問(wèn)題，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用質(zhì)量，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，顯得尤為重要。

一、軍隊(duì)預(yù)算管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，隨著軍改的持續(xù)進(jìn)行，在歷經(jīng)多次審計(jì)、巡查、紀(jì)檢之后，各級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)風(fēng)氣得到極大改善，工作效率得到極大提升，財(cái)經(jīng)規(guī)范得到逐步明確。然而，在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)部門(mén)的理財(cái)工作仍然存在突出難點(diǎn)和較大問(wèn)題，軍隊(duì)預(yù)算管理上“兩張皮”現(xiàn)象在各級(jí)單位仍然存在，直接制約著軍費(fèi)使用效率和使用質(zhì)量，預(yù)算管理的經(jīng)費(fèi)調(diào)控功能沒(méi)有的得到充分發(fā)揮。

（一）經(jīng)費(fèi)供應(yīng)問(wèn)題多

軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的四個(gè)來(lái)源（標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、上年結(jié)余、留用經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)）因各自不同的特點(diǎn)分別影響著軍隊(duì)預(yù)算的準(zhǔn)確性。

向上請(qǐng)領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)依據(jù)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)下核，因此供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)合理與否成為影響預(yù)算編制的重要因素。明確請(qǐng)領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)的意義在于使軍費(fèi)的分配更加公平，但是在實(shí)際工作中標(biāo)準(zhǔn)與需求之間不平衡的矛盾突出存在，極大地影響了軍隊(duì)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。為了保證完成預(yù)算任務(wù)，很多單位不得不采取虛增、虛減收支，或?qū)](méi)有經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而又不得不開(kāi)支的經(jīng)費(fèi)列入其他項(xiàng)目開(kāi)支的方式解決。這一系列影響編制準(zhǔn)確性的操作，歸根結(jié)底是由于供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)在制定時(shí)缺少科學(xué)認(rèn)證，沒(méi)能做到合理制定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)供需不平衡。

項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在實(shí)際編制過(guò)程中突出存在三個(gè)問(wèn)題：一是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)不及時(shí)，嚴(yán)重影響預(yù)算編報(bào)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。二是項(xiàng)目推進(jìn)跨年度，項(xiàng)目掛賬跨年度，不利于經(jīng)費(fèi)管理。三是結(jié)余的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)缺乏后續(xù)管理，資金或紅字常年掛賬成為常態(tài)，缺少監(jiān)管。

留用經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)一般由各單位根據(jù)實(shí)際情況自行把握，在預(yù)算管理過(guò)程中缺少足夠的重視，上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位家底經(jīng)費(fèi)實(shí)際情況缺乏了解。在預(yù)算審批過(guò)程中，只要是下級(jí)單位能通過(guò)家底自行解決的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，上級(jí)單位就不會(huì)關(guān)注具體彌補(bǔ)了哪些科目、彌補(bǔ)了多少，造成了家底經(jīng)費(fèi)的濫用。

根據(jù)財(cái)務(wù)規(guī)定，大部分科目結(jié)余的資金，特別是事業(yè)費(fèi)資金不得結(jié)轉(zhuǎn)家底，必須本科目結(jié)轉(zhuǎn)，下年度繼續(xù)使用。過(guò)多的結(jié)余，或者長(zhǎng)期的短缺都會(huì)造成預(yù)算編制的不實(shí)。

（二）編制要求不合理

在具體編制軍隊(duì)預(yù)算時(shí)，需要遵守一定的編制要求，主要概括為兩點(diǎn)：一是足額編制預(yù)算，結(jié)余不得超過(guò)3%;二是編制到最細(xì)。

制定足額編制和結(jié)余比例規(guī)定的初心是希望各級(jí)根據(jù)年度下達(dá)任務(wù)和單位實(shí)際，量入為出，合理安排預(yù)算開(kāi)支。好的出發(fā)點(diǎn)卻變成了迫使各級(jí)單位完成經(jīng)費(fèi)“花完”的壓力，使得預(yù)算難以按照年度工作實(shí)際編制。預(yù)算編制細(xì)化的目的是保證預(yù)算編制的周全準(zhǔn)確，因?yàn)檫^(guò)粗的預(yù)算不利于經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，容易使經(jīng)費(fèi)的使用產(chǎn)生偏差，但是詳細(xì)也要有度。過(guò)細(xì)不僅增加預(yù)算編制的難度和工作量，也不便于預(yù)算的執(zhí)行。目前要求將預(yù)算編制到最細(xì)就顯得過(guò)于極端，事實(shí)上無(wú)論預(yù)算開(kāi)支明細(xì)做得多么完美，都難以避免意料之外的情況發(fā)生，審計(jì)時(shí)不允許列“其他”開(kāi)支明細(xì)的要求，不僅使編制人員頭疼，也使預(yù)算落實(shí)過(guò)程困難重重，這一工作偏差不僅是對(duì)預(yù)算編制細(xì)節(jié)吹毛求疵，更是忽視預(yù)算執(zhí)行效益的表現(xiàn)。更值得關(guān)注的是，即便對(duì)預(yù)算編制提出了以上三點(diǎn)要求，在預(yù)算管理過(guò)程中，特別是評(píng)估分析預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，幾乎不會(huì)考慮預(yù)算開(kāi)支的具體項(xiàng)目，關(guān)注的重點(diǎn)是總體預(yù)算的執(zhí)行率，預(yù)算編制要求和預(yù)算執(zhí)行情況是脫節(jié)的。

（三）臨時(shí)任務(wù)下達(dá)隨意

現(xiàn)行體制機(jī)制使上級(jí)部門(mén)和部分個(gè)人有下達(dá)臨時(shí)性任務(wù)的“特權(quán)”，即便已經(jīng)超過(guò)預(yù)算上報(bào)審批節(jié)點(diǎn)，也可以無(wú)視預(yù)算編制實(shí)際情況直接對(duì)下級(jí)單位下達(dá)任務(wù)。有些臨時(shí)性任務(wù)上級(jí)下達(dá)了，經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有跟上，為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)提前預(yù)支經(jīng)費(fèi)和超預(yù)算開(kāi)支成為不可避免的處理方法。雖然各級(jí)一直強(qiáng)調(diào)預(yù)算的重要性，但是先從任務(wù)下達(dá)隨意這一點(diǎn)就可以看出，各級(jí)還沒(méi)有樹(shù)立起預(yù)算就是“法規(guī)”的意識(shí)，熱衷于臨時(shí)動(dòng)議，忽略了預(yù)算在經(jīng)費(fèi)管理中的重要作用，反映出各級(jí)依法管財(cái)意識(shí)還很弱。臨時(shí)性任務(wù)這一突出管理難點(diǎn)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中必須得到解決，才能使預(yù)算執(zhí)行“按規(guī)矩走”，徹底根除“特事特辦”的問(wèn)題。

（四）執(zhí)行效果監(jiān)管不力

預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏持續(xù)的監(jiān)督管理是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，要想預(yù)算落實(shí)好不僅在預(yù)算編制上做到嚴(yán)格把控，在預(yù)算落實(shí)的每一個(gè)環(huán)節(jié)也都需要強(qiáng)有力的監(jiān)督，只有建立全程監(jiān)督，才能減少預(yù)算執(zhí)行偏差。在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)規(guī)定要求各部門(mén)每月上報(bào)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支計(jì)劃，每季度的安全形勢(shì)分析必須包括預(yù)算執(zhí)行情況。但是事實(shí)上，財(cái)務(wù)人員在日常工作中更注重的是經(jīng)費(fèi)的收支管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督只體現(xiàn)于會(huì)計(jì)賬務(wù)系統(tǒng)提供的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)表，在預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行情況最多只能粗略的反映預(yù)算落實(shí)的進(jìn)度，忽略了預(yù)算執(zhí)行的效率與質(zhì)量，最明顯的表現(xiàn)就是不能反應(yīng)預(yù)算的開(kāi)支速度?，F(xiàn)有的執(zhí)行情況分析只是對(duì)截止到當(dāng)時(shí)當(dāng)刻的總預(yù)算執(zhí)行情況的反映，并不能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，尤其不能實(shí)現(xiàn)對(duì)每月、每季度的開(kāi)支情況進(jìn)行階段性分析，造成部分單位突擊花錢(qián)的現(xiàn)象屢禁不止，難以平衡預(yù)算執(zhí)行率與預(yù)算執(zhí)行效率之間的巨大差異。預(yù)算執(zhí)行上不僅缺少監(jiān)督機(jī)制，還缺少問(wèn)責(zé)機(jī)制。遇到預(yù)算執(zhí)行力差的部門(mén)和單位，批評(píng)多、問(wèn)責(zé)少，同樣嚴(yán)重降低了預(yù)算的權(quán)威性。

二、解決預(yù)算管理“兩張皮”的對(duì)策

第一，合理制定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。針對(duì)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)報(bào)標(biāo)準(zhǔn)供需不平衡的問(wèn)題，首先，要重新制定標(biāo)準(zhǔn)，最好能在標(biāo)準(zhǔn)中除基本標(biāo)準(zhǔn)（或最低標(biāo)準(zhǔn)）外定有浮動(dòng)檔差?；緲?biāo)準(zhǔn)的確定是考慮單位級(jí)別的普遍性特征后確定的某級(jí)別單位能夠申領(lǐng)的一般經(jīng)費(fèi)，考慮到同級(jí)別單位之間差異的特殊性，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要在基本標(biāo)準(zhǔn)（或最低標(biāo)準(zhǔn)）上以一定的浮動(dòng)申領(lǐng)的經(jīng)費(fèi)。其次，將經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整形成制度，每3年審核修改一次，目的是根據(jù)市場(chǎng)情況和軍隊(duì)改革情況對(duì)不符合軍隊(duì)建設(shè)需要的標(biāo)準(zhǔn)以及各單位集中反映的問(wèn)題統(tǒng)一修改。最后，周期性對(duì)各級(jí)單位預(yù)算單科目和總預(yù)算情況做出評(píng)估、分析。預(yù)算不只是下級(jí)單位編制的問(wèn)題，更需要上層主動(dòng)作為、積極了解情況，這樣才制定出更人性化的標(biāo)準(zhǔn)。可以以3—5年為一個(gè)周期，追蹤分析預(yù)算開(kāi)支情況，這不僅有利于標(biāo)準(zhǔn)制定的準(zhǔn)確性，也有利于后期對(duì)預(yù)算全過(guò)程的管理。

第二，嚴(yán)格把控項(xiàng)目下達(dá)，建立規(guī)范管理體系。要解決隨便立項(xiàng)下達(dá)任務(wù)的問(wèn)題，首先，要將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)從預(yù)算中拿出來(lái)，每年按季度或半年一次單獨(dú)上報(bào)審批。目的是將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支與行政性消耗開(kāi)支區(qū)分開(kāi)來(lái)，把預(yù)算按照開(kāi)支屬性分門(mén)別類(lèi)，更合理的劃分預(yù)算的開(kāi)支體系，使預(yù)算編制更有條理，也方便后期對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和行政性消耗開(kāi)支管理的評(píng)估、分析。其次，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按照單位年度項(xiàng)目進(jìn)度比例下達(dá)。立項(xiàng)審批通過(guò)后，受領(lǐng)單位必須上報(bào)當(dāng)年項(xiàng)目施工計(jì)劃，上級(jí)單位根據(jù)當(dāng)年實(shí)際需要?jiǎng)佑们闆r按比例下?lián)芙?jīng)費(fèi)，讓預(yù)算編制更規(guī)范，經(jīng)費(fèi)管理更集中。確有國(guó)家或軍隊(duì)下達(dá)的臨時(shí)性任務(wù)，每年年底統(tǒng)一上報(bào)，超過(guò)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的，當(dāng)年不得列入預(yù)算，列入下年度預(yù)算處理。再次，對(duì)于已經(jīng)完工并審核通過(guò)的項(xiàng)目，明確結(jié)余資金和超預(yù)算開(kāi)支處理辦法，將項(xiàng)目完工之后的處理也納入到項(xiàng)目管理體系中來(lái)。最后，確有軍隊(duì)下達(dá)的重大臨時(shí)性任務(wù)時(shí)，必須預(yù)先明確資金來(lái)源，以規(guī)定的形式明確單位自行解決的任務(wù)的資金限額，對(duì)于下達(dá)了超過(guò)限額標(biāo)準(zhǔn)又不解決資金來(lái)源的，對(duì)下達(dá)任務(wù)的個(gè)人或組織有懲處措施，并強(qiáng)制性劃撥任務(wù)下達(dá)單位資金彌補(bǔ)給受領(lǐng)任務(wù)單位。

第三，完善預(yù)算編制體系，建立預(yù)算考評(píng)制度。從整體上來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象的出現(xiàn)與預(yù)算編制體系自身存在漏洞的問(wèn)題是分不開(kāi)的。要調(diào)整預(yù)算編制體系，首先，要將預(yù)算由下級(jí)編制上報(bào)轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)下達(dá)與下級(jí)上報(bào)需求相結(jié)合。根據(jù)對(duì)各單位預(yù)算情況周期性分析的結(jié)果，可直接給各單位下達(dá)每年行政性消耗的經(jīng)費(fèi)，對(duì)于當(dāng)年確有其他需求的，可以上報(bào)需求等待審批。這樣一來(lái)，可以節(jié)約大量的時(shí)間和精力，將管理重點(diǎn)放到軍費(fèi)的實(shí)際使用效能上。其次，不強(qiáng)制規(guī)定結(jié)余標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于結(jié)余過(guò)多的科目，確因標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高或預(yù)算落空的，在上報(bào)的預(yù)算執(zhí)行情況中說(shuō)明具體情況，第二年下達(dá)經(jīng)費(fèi)時(shí)，根據(jù)該科目結(jié)余情況核減相關(guān)經(jīng)費(fèi)。另外，允許預(yù)算編制中出現(xiàn)“其他”明細(xì)支出項(xiàng)目，但是要規(guī)定支出資金限額或在該科目的支出比例，確保預(yù)算不胡編亂造。最后，完善預(yù)算管理考評(píng)體系。在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估過(guò)程中以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化考評(píng)，從根本上將編制與執(zhí)行統(tǒng)一起來(lái)。可以以季度為單位對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估，結(jié)果納入干部考評(píng)檔案。對(duì)于嚴(yán)重不符合預(yù)算的開(kāi)支事項(xiàng)和開(kāi)支速度必須在會(huì)議上做出書(shū)面說(shuō)明，有特殊原因的可以做出年中調(diào)整，不合理、不合規(guī)的作為減分項(xiàng)納入干部考評(píng)檔案。

第四，樹(shù)立預(yù)算法律權(quán)威，實(shí)現(xiàn)資金動(dòng)用分離。實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與落實(shí)相統(tǒng)一，除了要有完善的制度保障，還需要有嚴(yán)格的法律保障，加強(qiáng)預(yù)算立法管理是健全預(yù)算管理必須邁出的一步。通過(guò)立法的方式將預(yù)算的權(quán)威性立起來(lái)，明確違反預(yù)算開(kāi)支的處罰條例，任何單位和個(gè)人不得以任何理由違反預(yù)算法，強(qiáng)制讓所有人按規(guī)矩辦事。其次，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制與資金支付兩條鏈，通過(guò)體制調(diào)整使單位和個(gè)人即使具有決策權(quán)也沒(méi)有資金動(dòng)用權(quán)，兩權(quán)分離以確保資金不濫用。盡快實(shí)現(xiàn)資金集中收付制度，將各單位賬戶資金收歸結(jié)算中心統(tǒng)一進(jìn)行開(kāi)支管理。單獨(dú)設(shè)立預(yù)算部門(mén)集預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)于一體，集中管理軍隊(duì)預(yù)算，嚴(yán)格掌握軍費(fèi)使用情況。賦予該部門(mén)人員相應(yīng)權(quán)力，特別是對(duì)違規(guī)行為說(shuō)“不”的權(quán)力，沒(méi)有權(quán)力，對(duì)軍費(fèi)使用的監(jiān)管也就是一句空話。

從軍隊(duì)預(yù)算的編制到執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，軍隊(duì)的需求是預(yù)算的起點(diǎn)，因此預(yù)算編制的要求和體制機(jī)制無(wú)論怎么改，都必須跟隨需求走才能解決實(shí)際問(wèn)題。編制預(yù)算的人員要始終明確，預(yù)算的編制工作不是為了把錢(qián)花完，而是為了將經(jīng)費(fèi)確實(shí)花得有效果、有意義。預(yù)算的執(zhí)行必須嚴(yán)格按照規(guī)定走，軍費(fèi)才能花得準(zhǔn)，而這一過(guò)程除了法律法規(guī)的保障，還需要一系列制度的保障。完成好軍隊(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程，而是一個(gè)整體性問(wèn)題，需要立法、監(jiān)督、制度、體系建設(shè)等各方面共同做出努力，也需要業(yè)務(wù)部門(mén)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的配合才能實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]