中國科技管理實踐的主要問題與對策研究

黃卓 黃丁 高雅靜 李相良

【摘要】科技管理實踐是科技管理的重要部分，當前中國科技管理實踐中普遍存在定位不清、力量不強、作用不大、方向不明的現(xiàn)實問題?？疾旌脱芯吭斐蛇@一現(xiàn)狀的具體原因，發(fā)現(xiàn)在科技管理實踐中的問題主要歸結(jié)為資源支持重視不夠、缺乏建設(shè)支撐不夠、理念陳舊服務(wù)不夠、考評失據(jù)協(xié)同不夠四大具體問題。對這四大具體問題加以研究并尋求解決辦法，對于整合優(yōu)化政府職能、完善并強化科技對經(jīng)濟社會全方面服務(wù)的能力具有重大意義。文章以國際上對科技和科技管理的主流觀點為立足點，通過對上述問題研究分析并提出中國科技管理實踐主要問題的相關(guān)對策。

【關(guān)鍵詞】中國科技體制；科技管理；科技創(chuàng)新

【中圖分類號】G322【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）05-0047-05

改革開放40多年來，我國的綜合國力得到了空前發(fā)展，特別是20世紀90年代以“科教興國”為基本國策的政治安排，對科技和教育的大投入大發(fā)展極大促進了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，并形成了人類發(fā)展的中國經(jīng)驗之一。當今中國經(jīng)濟總量已穩(wěn)居世界第二，面臨的新挑戰(zhàn)新問題越發(fā)突顯，特別是2008年美國金融危機以來所形成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，造成社會經(jīng)濟多方面問題疊加。在改革步入深水區(qū)，中國經(jīng)濟即將步入“中等收入陷阱”之際，為響應(yīng)國家提出中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的號召，科技管理工作者該如何發(fā)揮應(yīng)有的作用？文章在考察中國科技管理的現(xiàn)狀后，梳理了當前科技管理工作中存在的問題，并提出了相應(yīng)對策。

一、科技與科技管理概述

科技是一個復(fù)合詞語，包含科學(xué)（Science）與技術(shù)（Technology）兩部分內(nèi)容，傳統(tǒng)意義上的科技就是指科學(xué)技術(shù)，即自然科學(xué)及工程技藝本身。人類社會的發(fā)展是多維度的，科技和社會經(jīng)濟之間的密切聯(lián)系是沒有辦法割裂開的，正如科學(xué)是技術(shù)的理論支撐，而作為科學(xué)具體實踐的技術(shù)，本身又是社會化生產(chǎn)的指導(dǎo)方法。從科技成果轉(zhuǎn)化的方向看，科技是經(jīng)濟的動力之源，而經(jīng)濟又反哺科技發(fā)展，兩者共同構(gòu)成不可分割的整體。20世紀初期，美國“創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)之父”約瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）便指出科技是企業(yè)家對生產(chǎn)要素的重新組合。曼斯菲爾德同樣認為，科技就是更高效的生產(chǎn)?？萍际翘剿魑粗獞?yīng)用所得從而改進我們生活水平的一種先驅(qū)性實踐。故此，科技的定義應(yīng)該包含知識能力的進步、生產(chǎn)效率的提升以及人類生活福祉的增進這三個應(yīng)有之義。

科技管理簡稱MOT（Management of Technology），美國國家研究委員會（NRC）在1987年的報告中將科技管理定義為一個包含了科技能力的規(guī)劃、發(fā)展和執(zhí)行，并且用來規(guī)劃和完成組織營運以及策略目標的跨科別領(lǐng)域?；诳萍嫉膹V義定義，國家科技管理的目的在于通過引導(dǎo)要素、規(guī)范行為、鼓勵創(chuàng)新、保護產(chǎn)權(quán)、激勵成功等手段，促進科技進步、經(jīng)濟成長和增進人類福祉?？萍脊芾淼闹黧w包括宏觀主體和微觀主體，涉及各級政府、企業(yè)、社會團體以及個人，所有科學(xué)技術(shù)活動的參與者都是科技管理的主體?？萍脊芾砭推鋵嵸|(zhì)意義而言，就是實現(xiàn)科技目的的過程。

二、科技管理實踐的現(xiàn)狀與問題

目前我國科技管理體制主要涉及科技體系、科技政策、科技法制、科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技規(guī)劃和計劃、科技成果管理、科技人才管理、科學(xué)技術(shù)合作與交流等內(nèi)容。根據(jù)我國現(xiàn)有科技管理體系，我國實行的是高度集中的科技管理模式，科學(xué)技術(shù)部是國務(wù)院組成部門，而國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)。地方政府科技行政管理部門作為國家科技系統(tǒng)和地方政府行政管理的重要組成部分，在實際工作中對推動科技創(chuàng)新發(fā)揮著不可替代的作用。地方政府科技行政管理部門和相關(guān)單位的科技處室是執(zhí)行與協(xié)調(diào)單位，各高校、科研院所、企業(yè)等是科技行政管理部門的基層單位，直接從事相關(guān)科技活動。按照我國的科技體系，決策機構(gòu)主要負責(zé)科技管理職能的宏觀和中觀部分，執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)科技管理的中觀及微觀部分，具體而言就是科技管理實踐。

我國科技管理實踐包括各地方政府科技主管部門，以及由中國科學(xué)院下轄各科研機構(gòu)管理部門、中央及地方高等院?？蒲泄芾硖幨?、軍隊及其他部委系統(tǒng)下轄單位的科技管理處室等組成的非政府科技主管部門，這些機構(gòu)共同構(gòu)成了我國科技管理實踐工作的整體?？萍脊芾韺嵺`在地方政府和其他部門間存在明顯區(qū)別，非政府科技管理部門相對偏向于對命題性知識研究的管理，地方政府科技部門原則上應(yīng)更傾向于對規(guī)范性知識研究的管理，但實際上涵蓋了所有的科技管理職能。地方政府科技管理部門在現(xiàn)行科技管理體系下，考察各地科技管理部門，在管理實踐中存在如下問題：

1.不被重視，資源不夠

由于對科技管理工作的重視程度不夠，各地的科技機關(guān)相對處于政府機關(guān)序列中的弱勢地位，在重視度和實際資源支持方面都相對薄弱。改革開放后，中國開始步入以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展軌道，地方干部的考核指標集中在GDP數(shù)據(jù)上，地方政府主官在GDP考核導(dǎo)向下，難免會把有限資源優(yōu)先放在更能明顯提升GDP指標的相關(guān)部門和工作上，對于投入周期長、見效慢的教科文衛(wèi)等事業(yè)重視不足，資源分配過少，相關(guān)事業(yè)的發(fā)展得不到領(lǐng)導(dǎo)重視。

2.缺乏建設(shè)，支撐不夠

由于長期以來的重視不夠，各地科技機關(guān)對自身的建設(shè)很少抱有合理期望，同時因資源分配不足，部分地方科技機關(guān)在認識到自身建設(shè)欠缺時，往往由于缺乏相應(yīng)資金資源支持，而無法啟動相關(guān)能力的建設(shè)，導(dǎo)致這些地方科技機關(guān)在科技管理人才儲備、科技管理理念更新、科技管理工具升級、科技服務(wù)資源歸集、科技轉(zhuǎn)化市場引導(dǎo)等方面形成歷史欠賬，相關(guān)科技工作無法得到有力支撐。

3.理念陳舊，服務(wù)不夠

各級科技管理部門在實踐工作中，往往沿襲既往辦事理念，重視對上級文件的貫徹落實以及對企業(yè)的科技活動進行管理，忽視對企業(yè)科技活動的服務(wù)。企業(yè)在科技活動中具體存在什么樣的困難，以及如何對接相關(guān)資源等問題，往往都是企業(yè)自主尋求解決辦法，這對于有完善分工及足夠技術(shù)和財務(wù)儲備的較大規(guī)模企業(yè)而言問題不大，但是對于力量薄弱的初創(chuàng)及小微企業(yè)創(chuàng)新主體而言，能否得到關(guān)鍵性的實質(zhì)幫助，可能就是這些企業(yè)能否實現(xiàn)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新跨越的決定一步，如何調(diào)配科技管理力量，實現(xiàn)資源的有效覆蓋，是當前科技管理工作中相對薄弱的一環(huán)。

4.考評失據(jù)，協(xié)同不夠

在政府機關(guān)中，對相關(guān)部門和人員的績效考評是指引部門和人員行為的重要手段。當前我國政府機關(guān)對人員的考核方式主要是通過年終考評的方式實行，但在實際工作中，包含了兩部分考評：常規(guī)性考評和關(guān)注性考評。常規(guī)性考評，即按照崗位職責(zé)，不出事故的按照基本要求完成全年工作任務(wù)的考評；關(guān)注性考評則是在常規(guī)性考評之外，因為上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的重點關(guān)注和期待，而隨時接受的一種得失性考評?，F(xiàn)階段，由于地方主官主抓經(jīng)濟工作，因此經(jīng)濟工作的相關(guān)干部時刻面臨著關(guān)注性考評，有足夠的動力和壓力以較大韌性和較高活力完成相關(guān)工作，但科技管理部門因為并沒受到足夠重視，也不會面臨關(guān)注性考評的激勵，往往僅安于完成日常本職工作，很少去考慮如何做好本職工作，更不會考慮科技如何有效服務(wù)經(jīng)濟，即如何做好科技和經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的相關(guān)工作。

三、科技管理實踐的對策

1.要加強對科技管理工作的重視

各地各級政府機關(guān)應(yīng)該充分認識科技管理工作的重要性，科技管理工作不應(yīng)該也不能夠成為日常性行政事務(wù)，而應(yīng)是與經(jīng)濟建設(shè)同等重要的核心工作。經(jīng)濟的發(fā)展以科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)應(yīng)用的形式促進了科技的持續(xù)精進，科技的發(fā)展以科技創(chuàng)新的形式促進了社會經(jīng)濟的長足發(fā)展，兩者構(gòu)成有效的反饋回路?？萍嫉陌l(fā)展并不全然是內(nèi)生論的，外生論認為“技術(shù)的變革取決于經(jīng)濟需求……所誘發(fā)的創(chuàng)新”，技術(shù)決定論者認為技術(shù)變遷導(dǎo)致社會變遷。

這些交織在一起的觀點和理論充分佐證了科技與經(jīng)濟密不可分的緊密聯(lián)系，這種不被重視的緊密聯(lián)系與20世紀70年代末期抓工業(yè)生產(chǎn)背景下對商業(yè)認知的背景類似。改革開放初期，一批工業(yè)集聚的“中心城市”因為對商業(yè)認知欠缺及理念更新遲緩而逐漸淡出歷史舞臺，反觀沿海城市因為地理優(yōu)勢特別是認知優(yōu)勢，很快以商業(yè)發(fā)展拉動工業(yè)化建設(shè)，在短短20年時間內(nèi)便占據(jù)了中國經(jīng)濟版圖的領(lǐng)導(dǎo)地位。

當前中國經(jīng)濟發(fā)展正處于提質(zhì)增效的關(guān)鍵時期，各地干部除了考慮“騰籠換鳥”這種“速成”式升級手段，更應(yīng)考慮對既有經(jīng)濟單位的科技升級改造，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不應(yīng)只是一省一市的任務(wù)，在全國一盤棋的考量下前者是零和博弈，而后者才是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基本盤。應(yīng)以對待招商引資的態(tài)度對待科技管理，讓科技管理工作有機會發(fā)揮其在經(jīng)濟建設(shè)中應(yīng)有的重要作用。

2.要厘清地方政府科技管理的職能定位

目前中國科技管理體系中對各地方科技管理部門的職責(zé)要求相對籠統(tǒng)，既管純科學(xué)與技術(shù)方面的相關(guān)工作，又管全民科技教育、企業(yè)科技項目，凡是與科技相關(guān)的都歸科技管理部門管理。這種簡單粗放的管理模式看似雨露均沾面面俱到，實則虛化了許多實實在在的工作。

造成這一現(xiàn)象的原因無疑與科技部門的職責(zé)劃分與考核失據(jù)有關(guān)，面面俱到的職責(zé)屬于“面”上工作，如果“面”上工作又屬于難度量、難評估的范疇時，敷衍應(yīng)付就有了很大的操作空間，最后的結(jié)果就是看似什么都在管，什么都在做，實則沒起到什么作用。

對政府科技管理的職責(zé)定位應(yīng)該緊緊抓住科技的廣義定義和科技創(chuàng)新主體兩個總要素，明確科技的社會經(jīng)濟屬性，明確“企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位”，明確科技管理是以服務(wù)科技創(chuàng)新主體，實現(xiàn)科技目的過程。就地方政府政府的科技管理部門而言：應(yīng)該將科技對地方經(jīng)濟服務(wù)的功能放到突出位置；將科技管理的交叉性職責(zé)歸并到其他所屬部門；建立管理者技能與管理層次，形成以服務(wù)經(jīng)濟為統(tǒng)領(lǐng)，相關(guān)工作為支撐的職能格局；嘗試建立科技促進經(jīng)濟發(fā)展的指標體系，并以此作為考評依據(jù)。

3.科技管理要強化對科創(chuàng)主體的具體服務(wù)

黨中央提出要加快政府職能轉(zhuǎn)變，全國各地各級政府要加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府，并從政府功能的定位上提出了具體的部署。科技管理部門不僅要順應(yīng)中央要求實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，更應(yīng)結(jié)合自身職責(zé)特征主動實現(xiàn)自身職能的升級和落地。

科技管理機關(guān)不是科技創(chuàng)新的主體，實現(xiàn)科技目的需要由科技創(chuàng)新主體完成，科技管理部門應(yīng)該大力促進企業(yè)科技創(chuàng)新過程，幫助企業(yè)因新品投放、增產(chǎn)擴能、提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級等原因進行科技活動時，對接相關(guān)資源、給予相關(guān)服務(wù)，幫助企業(yè)降低操作的難度與技術(shù)壁壘，促進企業(yè)實現(xiàn)更快更好的科技突破。

中國經(jīng)濟的組成包括公有制和非公有制經(jīng)濟，涵蓋國有企業(yè)、民營企業(yè)及外資企業(yè)等，科技管理在服務(wù)上述經(jīng)濟組成時應(yīng)有所側(cè)重。當前服務(wù)的重心應(yīng)更偏重對民營企業(yè)的服務(wù)，民營經(jīng)濟體不依賴國家背景支持，也不像外資企業(yè)有資本支撐，在中國市場競爭格局中處于資源最貧瘠的地位，直面來自雄厚外資和強勢國資的雙重壓力。因此，民營企業(yè)在經(jīng)濟活動中具有最大的意愿、最迫切的動機和最現(xiàn)實的壓力去提升競爭優(yōu)勢。與此同時，我國民營企業(yè)普遍科技實力薄弱、科技資源有限，在改革開放的初級階段往往憑借人力資源的成本優(yōu)勢突圍。在市場經(jīng)濟進入新常態(tài)時，以往的成功路徑正面臨無以為繼的局面，對民營企業(yè)的科技服務(wù)正是幫助民營企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略突圍，從而幫助中國經(jīng)濟整體實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的“精準扶貧”，在中國經(jīng)濟整體面臨轉(zhuǎn)型的大背景下，強化地方科技管理部門對企業(yè)科技創(chuàng)新活動的服務(wù)意義重大且正當其時。

4.要加強對科技管理工作的全面建設(shè)

科技管理建設(shè)首先是人才隊伍建設(shè)，沒有專業(yè)高效的人才隊伍，科技管理工作將無從談起。對科技管理人才的建設(shè)需要考慮到該項工作的高度專業(yè)性，人才隊伍需要具備以較高學(xué)歷層次為依據(jù)的專業(yè)素養(yǎng)，既需要有理工科專業(yè)背景，又需要有敏銳的市場意識，更需要具備世界五百強及類似優(yōu)秀企業(yè)的工作閱歷。相比現(xiàn)階段各地科技管理部門的人力資源狀況，我國在科技管理工作人才隊伍建設(shè)方面將有很長一段道路需要逾越，但并不能因為困難而去無視科技管理人才隊伍建設(shè)這一決定性因素，相反應(yīng)該通過各種渠道廣泛挖掘和培養(yǎng)相關(guān)人才，讓有深厚優(yōu)秀企業(yè)資歷、具備市場眼光、具有科技專業(yè)功底的優(yōu)秀人才充實到科技管理人才隊伍中來，使科技管理人才隊伍能真正形成服務(wù)于科創(chuàng)主體、實現(xiàn)地方社會經(jīng)濟效益、助力國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略落地的堅實力量。

科技管理建設(shè)離不開科技管理工具的建設(shè)，沒有好的科技管理工具，相關(guān)工作不僅效率低下而且往往難以為繼。古語說“工欲善其事必先利其器”，在科技管理領(lǐng)域更是如此。政府在企業(yè)管理過程中必不可少的文本環(huán)節(jié)是可以理解的，但是繁雜瑣碎而又重復(fù)的文本性工作往往耗費了企業(yè)大量的人力資本，使企業(yè)在面臨項目申報等事項時往往會有所猶豫。科技管理工作應(yīng)該率先打破政府管理中這一沉疴，優(yōu)先建立起類似上海市人民政府建成的“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)平臺，系統(tǒng)性分階段建立科技管理工作的信息化平臺工具，如企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)迅捷服務(wù)工具、企業(yè)科技人才管理服務(wù)工具、企業(yè)項目申報管理工具、企業(yè)科技情報檢索工具、可共享大型實驗資源查詢使用管理工具等。通過科技管理建設(shè)中對科技管理工具的建設(shè)，充分解放管理雙方的人力資源、釋放企業(yè)科技創(chuàng)新活力、提升科技管理服務(wù)工作敏捷度，讓科技管理工具對科技創(chuàng)新活動賦能。

科技管理建設(shè)要完善科技支撐資源的建設(shè)，以良好的科技支撐資源助力科技創(chuàng)新活動的高效開展。企業(yè)科技創(chuàng)新活動在開展前離不開對科技情報的獲取，并經(jīng)常需要用到各種實驗儀器儀表。小型常用實驗設(shè)備企業(yè)可以自行購置，但是大型昂貴或受管制實驗藥品及裝置企業(yè)僅憑自身無法獲得；企業(yè)在科技攻關(guān)中人才資源通常存在結(jié)構(gòu)性限制，在科技創(chuàng)新中需要的跨學(xué)科多領(lǐng)域協(xié)同攻關(guān)以及專項領(lǐng)域遇到技術(shù)瓶頸時，急需找到相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性人才；研發(fā)取得階段性成果后需要進行專利申請、軟件著作、商標等知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)服務(wù)時常常會一頭霧水，初次聯(lián)系的中介服務(wù)機構(gòu)又并不能放心；企業(yè)在科技活動中也會遇到需要購買或出售現(xiàn)成技術(shù)時，相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓目前卻僅能在極小的專業(yè)領(lǐng)域里實現(xiàn)，直接阻礙了科技對社會經(jīng)濟的促進。科技支撐資源包括科技情報及圖書文獻資源、科技研發(fā)大設(shè)備大裝置及實驗實資源、科技攻關(guān)的專門研究人員資源、科技成果及知識產(chǎn)權(quán)的系列服務(wù)資源、技術(shù)市場平臺資源等。這些資源企業(yè)雖然憑借自身能力很難打破各類壁壘并找到突破方向，但其具有很強的專業(yè)性和公共性，正是政府科技管理部門理當完成的科創(chuàng)活動“三通一平”基礎(chǔ)服務(wù)。由政府構(gòu)建好科創(chuàng)活動的基礎(chǔ)支撐資源既是政府的公共職能所在，又是各地政府打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的必由之路，完善科技支撐資源建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境競爭力、打造資源優(yōu)勢，將有力實現(xiàn)企業(yè)科技創(chuàng)新活力，助力企業(yè)又好又快發(fā)展。

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責(zé)任編輯：馬程