鄉(xiāng)村振興視角下產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制研究

辛美琪

[提要] 產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和根本，產(chǎn)業(yè)扶貧是產(chǎn)業(yè)振興的重點(diǎn)。本文在肯定內(nèi)蒙古開魯縣產(chǎn)業(yè)扶貧取得成效的同時(shí)，分析開魯縣產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的貧困戶內(nèi)生動力缺乏、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金后勁不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不緊密等問題，并對構(gòu)建開魯縣產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制提出激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力、構(gòu)建金融扶貧長效機(jī)制、構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;產(chǎn)業(yè)扶貧;長效機(jī)制

基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目（編號：CXJJS19059）

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年5月7日

產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制，指的是在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中能長期保證產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。為了使產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目真正成為貧困戶增收脫貧的長久項(xiàng)目和穩(wěn)定來源，真正起到激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力、增強(qiáng)造血功能的作用，不會產(chǎn)生“年年扶貧年年貧”現(xiàn)象的發(fā)生。尤其是自2019年開始，通遼市出現(xiàn)了監(jiān)測戶和邊緣戶。監(jiān)測戶就是存在返貧風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、收入不穩(wěn)定、收入結(jié)構(gòu)不合理、人均收入5，000元以下的。邊緣戶也是人均收入5，000元以下，可能因?yàn)榇蟛　⒆》?、上學(xué)、受災(zāi)等問題存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。所以必須結(jié)合開魯縣的實(shí)際情況，按照貧困人口的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，搞好監(jiān)測，一旦風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)爆發(fā)，及時(shí)補(bǔ)短板，著力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制。

開魯縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，也是自治區(qū)級貧困縣。在長期的實(shí)踐過程中，內(nèi)蒙古開魯縣始終抓住產(chǎn)業(yè)扶貧的“牛鼻子”，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，堅(jiān)持走規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化合作化的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展之路，開魯縣因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶貧，并形成了一定的模式。這也為通遼市乃至內(nèi)蒙古自治區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧提供了一定的參考經(jīng)驗(yàn)。但是從長期發(fā)展來看，開魯縣的產(chǎn)業(yè)扶貧還存在著一些制約因素。因此，本文通過分析開魯縣產(chǎn)業(yè)扶貧存在的一些問題，提出構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧長效發(fā)展機(jī)制、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的建議。

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)者對貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧和穩(wěn)定脫貧的研究。對于產(chǎn)業(yè)扶貧，金江峰（2019），賀林波等（2019），許漢澤等（2019），周兵等（2019）分別基于地方政府能力視角、基于自我中心網(wǎng)的理論視角、基于可行能力理論的視角、基于生態(tài)理論視角對產(chǎn)業(yè)扶貧來進(jìn)行分析。潘百濤從整合科技資源，建立產(chǎn)業(yè)扶貧科技支撐體系和設(shè)立科技扶貧專項(xiàng)，引導(dǎo)科技資源向貧困地區(qū)流動等方面提出具體對策建議。王寧、吳明從農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建和完善產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制。胡守勇基于發(fā)展視角來分析產(chǎn)業(yè)扶貧所面臨的各個(gè)方面的問題，并針對產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制的構(gòu)建，提出了相應(yīng)的對策建議。針對現(xiàn)有文獻(xiàn)，對于內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制的研究比較少，所以以內(nèi)蒙古開魯縣為例，探索構(gòu)建產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制，為我國貧困地區(qū)穩(wěn)定脫貧提供機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、開魯縣的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗(yàn)

通遼市委書記馮玉臻強(qiáng)調(diào)，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，脫貧才有保障，發(fā)展才有后勁，要緊緊抓住產(chǎn)業(yè)扶貧這一根本，加快把產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，形成輻射效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)牧民穩(wěn)定增收。2020通遼兩會提到：讓已脫貧的地區(qū)不返貧，如何推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，建立穩(wěn)定增收的脫貧長效機(jī)制是現(xiàn)在最應(yīng)該考慮的問題。市人大代表、通遼市扶貧辦黨委組書記、主任李鳳文說道：2020年是全面建成小康社會的收官之年，也是脫貧攻堅(jiān)的收官之年，通遼市6個(gè)旗縣包括科爾沁區(qū)全部脫貧摘帽，建檔立卡戶一共22.49萬人，還有1，452人沒有脫貧，貧困發(fā)生率不足0.08%，盡管未脫貧人口不多，但是鞏固脫貧成果對于已經(jīng)脫貧的人口來說非常關(guān)鍵，鞏固脫貧成果除了政策保障以外，還要更加注重產(chǎn)業(yè)扶貧，要確保產(chǎn)業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展效益持續(xù)提升。

開魯縣將脫貧攻堅(jiān)與特色產(chǎn)業(yè)培育、提升緊密結(jié)合，因村因戶因人施策，著力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，力促村村都有特色產(chǎn)業(yè)、戶戶都有增收項(xiàng)目、人人都能進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈。開魯縣自脫貧摘帽以來，在鞏固提升貧困人口發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上加大力度。截至2019年12月，全縣建檔立卡貧困戶由2014年的11，002戶、34，768人，降至5戶、11人。

（一）壯大優(yōu)勢種植業(yè)。內(nèi)蒙古開魯縣著力發(fā)展以“玉米”為主的金色產(chǎn)業(yè)、“紅干椒”為主的紅色產(chǎn)業(yè)、“林果”為主的綠色產(chǎn)業(yè)，通過建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，采取技術(shù)幫扶的方式，通過提高貧困戶生產(chǎn)能力，降低生產(chǎn)成本，增加經(jīng)濟(jì)效益。在種植業(yè)方面，通過開魯鎮(zhèn)、小街基建華、遼河吉日嘎郎吐、黑龍壩大榆樹、義和塔拉5個(gè)玉米綠色高產(chǎn)高效示范區(qū)建設(shè)和開魯鎮(zhèn)飛機(jī)場村棚室蔬菜、北興村黑龍壩鎮(zhèn)大棚葡萄、東方紅村萬畝紅干椒、王家店村玉米現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)示范5個(gè)示范基地建設(shè)，輻射帶動貧困戶穩(wěn)定畝產(chǎn)、提高單產(chǎn)、增加收入。開魯縣建設(shè)玉米標(biāo)準(zhǔn)化示范基地98萬畝，玉米種植穩(wěn)定在140萬畝;建成紅干椒綠色標(biāo)準(zhǔn)化示范核心基地3萬畝，發(fā)展紅干椒60萬畝，達(dá)到了農(nóng)牧民人均2畝的規(guī)模，畝效益2，000元，較玉米增收1，300元;建成了東風(fēng)萬畝經(jīng)濟(jì)林基地，發(fā)展果品經(jīng)濟(jì)林60萬畝，能源原料林10萬畝，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民人均2畝果林，畝效益達(dá)6，000元;發(fā)展藥、蔬、青貯等高效特色種植64萬畝。通過“三色”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，惠及全縣全部嘎查村，3，780戶貧困戶受益，戶均增收1，500元。

（二）培育特色養(yǎng)殖業(yè)。在養(yǎng)殖業(yè)方面，通過龍頭企業(yè)、專業(yè)村、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）和養(yǎng)殖基地建設(shè)，帶動引領(lǐng)貧困戶發(fā)展肉牛、肉羊和生豬養(yǎng)殖。依托伊賽集團(tuán)在12個(gè)鎮(zhèn)場肉牛養(yǎng)殖基地發(fā)展肉牛養(yǎng)殖，同時(shí)對有養(yǎng)殖意愿、符合條件的建檔立卡戶發(fā)放貼息貸款，通過農(nóng)戶直養(yǎng)、托管代養(yǎng)，企業(yè)收購、分紅的模式，帶動貧困戶脫貧致富。充分發(fā)揮“伊賽牛肉”品牌優(yōu)勢和20萬頭肉牛屠宰加工全產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目的龍頭作用，帶動上下游企業(yè)發(fā)展壯大，帶動農(nóng)戶進(jìn)行集約化、規(guī)?；馀Ｓ?。針對肉鴿產(chǎn)業(yè)投資少、見效快、效益高的特點(diǎn)，推進(jìn)10萬對扶貧鴿養(yǎng)殖基地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)肉鴿養(yǎng)殖、加工、銷售全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。2013年以來，整合資金建設(shè)10萬對肉鴿養(yǎng)殖基地、萬頭育肥牛場等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，與伊賽牛肉、洪泰基礎(chǔ)母牛、悠夫肉鴿等龍頭企業(yè)合作發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，每年可實(shí)現(xiàn)保底收益2，629萬元，帶動2，200戶無勞動能力和弱勞動能力貧困戶年均保底收益4，500元、帶動112個(gè)嘎查村每個(gè)村增加集體經(jīng)濟(jì)收入5萬元。

（三）建立扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫。開魯縣把產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興同謀劃，圍繞特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、市場需求產(chǎn)業(yè)、金融支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)，因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢，規(guī)劃入庫輻射面大、帶動力強(qiáng)、前景好、效益高的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目790個(gè)，預(yù)計(jì)總投資23.6億元，覆蓋全縣所有行政村和貧困戶。具體措施就是通過發(fā)放貼息貸款、免費(fèi)提供農(nóng)資等多種措施，引導(dǎo)幫助發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、建立“扶貧車間”，發(fā)展肉牛、肉羊養(yǎng)殖和紅干椒、藥材、林果、香瓜種植等特色產(chǎn)業(yè)，使每戶貧困家庭都有1～2個(gè)產(chǎn)業(yè)支撐。對沒有生產(chǎn)經(jīng)營能力的貧困戶，采取入股分紅、托管代養(yǎng)、資產(chǎn)收益扶貧模式，2018年實(shí)現(xiàn)3，437戶貧困戶年均分紅4，500元，實(shí)現(xiàn)“有勞動能力的有產(chǎn)業(yè)，無勞動能力的有分紅，戶戶都有增收項(xiàng)目”。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題

（一）貧困戶內(nèi)生動力缺乏。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧過程當(dāng)中，貧困戶是扶貧的主體，貧困戶脫貧內(nèi)生動力不足是產(chǎn)業(yè)扶貧的一個(gè)重要難點(diǎn)。農(nóng)村貧困戶生產(chǎn)資料相對匱乏，很多貧困戶因病致貧，缺乏勞動力，身體狀況不是很好。農(nóng)村貧困戶學(xué)歷大部分是初中以下，且主要以種地為主，貧困戶思維方式和行為方式落后，精神文化方面較貧瘠，加上傳統(tǒng)的小農(nóng)意識有較大的影響，“等、靠、要”的依賴思想嚴(yán)重，凡事都指望著政府的救濟(jì)，認(rèn)為只要國家繼續(xù)救濟(jì)，就可以衣食無憂，沒有及時(shí)把握機(jī)會提升自身工作能力，缺乏技術(shù)，這樣雖然解決了一時(shí)的貧困問題，但是當(dāng)災(zāi)害再次來臨時(shí)，卻抵擋不住，束手無策，缺乏要實(shí)現(xiàn)脫貧致富的信心和動力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上貧困群眾缺風(fēng)險(xiǎn)投資意識，對產(chǎn)業(yè)投資熱情不高。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金后勁不足。扶貧融資難問題非常突出，原因在于：一方面扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)明顯高于其他涉農(nóng)貸款，貧困戶評級授信面不廣，相當(dāng)一部分貧困戶難以獲得授信，銀行慎貸、惜貸;另一方面政府風(fēng)險(xiǎn)保障金不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了產(chǎn)業(yè)扶貧的需求。由于歷史原因，村級債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較大，貧困戶急需靈活的項(xiàng)目支持，急需發(fā)展生產(chǎn)的啟動資金，更需因病因?yàn)?zāi)因?qū)W產(chǎn)生的債務(wù)償還資金。雖然整合了較大量的項(xiàng)目和資金，但大多數(shù)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，與貧困村及貧困戶的發(fā)展生產(chǎn)、消除債務(wù)、增加收入的直接需求和期望值相差較大，現(xiàn)階段難以精準(zhǔn)地滿足所有需求。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不夠緊密。目前的“合作社+貧困戶”和“公司+貧困戶”模式還是存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。一是由于貧困戶是整個(gè)模式的最底層，在大的龍頭企業(yè)面前，個(gè)體經(jīng)營的貧困戶談判能力較弱，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制模式容易出現(xiàn)利潤分配不公的現(xiàn)象;二是由于貧困群眾的致貧原因、發(fā)展基礎(chǔ)和自身能力等都存在差異，大公司等龍頭企業(yè)摸不清貧困群眾的實(shí)際情況還有貧困戶自身的發(fā)展能力，就會出現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)模式生搬硬套的問題，嚴(yán)重打擊貧困群眾的積極性;有的還出現(xiàn)違約情況，主要原因是合同不規(guī)范、信用率低、法律意識比較淡薄。

四、產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制的構(gòu)建

（一）激發(fā)貧困戶脫貧內(nèi)生動力。扶貧先扶志，激發(fā)貧困戶想要實(shí)現(xiàn)脫貧的決心。要制定脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)宣傳工作方案，讓黨的精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)入千家萬戶，讓廣大群眾都正確理解精準(zhǔn)扶貧政策，更要挖掘和培養(yǎng)通過自我努力主動脫貧的典型，明確“扶貧不是扶懶”“扶貧要精準(zhǔn)，扶貧更要扶精神”的導(dǎo)向，用典型引路，注重引導(dǎo)激發(fā)廣大群眾參與脫貧攻堅(jiān)的主動性和積極性。有效利用鄉(xiāng)村大喇叭廣播設(shè)備，圍繞脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)工作進(jìn)行政策宣傳和解讀，有效解決信息入戶“最后一公里”的問題。加大對貧困戶的正面宣傳教育，實(shí)施“扶志工程”，引導(dǎo)貧困戶樹立“崇尚致富、脫貧光榮”理念，讓貧困戶真心想脫貧、想致富，激發(fā)自身發(fā)展動力，增強(qiáng)自我求變、自我發(fā)展的志氣和信心。引導(dǎo)貧困戶轉(zhuǎn)變就業(yè)、擇業(yè)觀念，實(shí)時(shí)開展技術(shù)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困戶就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力，加快“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧轉(zhuǎn)變。幫扶責(zé)任人要做好因戶施策，摸清幫扶貧困戶的家庭情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿和優(yōu)勢，因戶制定產(chǎn)業(yè)幫扶措施，加強(qiáng)同幫扶貧困戶的聯(lián)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各戶發(fā)展中的困難和問題，主動協(xié)調(diào)解決。結(jié)合貧困戶實(shí)際情況，把貧困戶的需求進(jìn)行分類，提高其發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。

（二）構(gòu)建金融扶貧長效機(jī)制。要進(jìn)一步探索脫貧攻堅(jiān)所需專項(xiàng)資金的整合籌集模式。一要強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算意識，確定政府資金和項(xiàng)目的投入。制定政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)，吸引社會力量、社會資金予以充實(shí)補(bǔ)充。二要強(qiáng)化對政府投入的項(xiàng)目資金的后續(xù)管理工作。對于各級財(cái)政投入的扶貧項(xiàng)目及資金，建立資產(chǎn)臺賬，明確產(chǎn)權(quán)歸屬。在全部實(shí)現(xiàn)脫貧后，該資產(chǎn)應(yīng)交由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會委托管理，既防止資產(chǎn)流失，又給村集體經(jīng)濟(jì)注入新鮮血液。三要強(qiáng)化金融扶貧工作的機(jī)制創(chuàng)新，探索“龍頭企業(yè)+貧困戶”、“農(nóng)民專業(yè)合作社+貧困戶”、“家庭農(nóng)場+貧困戶”等金融服務(wù)模式，破解難題，實(shí)現(xiàn)金融扶貧精準(zhǔn)對接，要快速改變金融扶貧工作長期停滯于評級授信階段，工作無法推動的現(xiàn)狀。要充分考慮貧困戶家庭的實(shí)際發(fā)展能力和需求。對于有意向通過發(fā)展家庭養(yǎng)殖業(yè)脫貧，但由于特困而難以在現(xiàn)階段達(dá)到政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模的，建議適當(dāng)降低財(cái)政補(bǔ)貼門檻，以提高群眾自我脫貧的積極性和主動性。增加金融扶貧力度和規(guī)模，讓更多的扶貧產(chǎn)業(yè)能夠享受到具有針對性和實(shí)用性的金融服務(wù)。

（三）構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。要想建立緊密的利益聯(lián)結(jié)模式，就要考慮利益聯(lián)結(jié)雙方的需求，實(shí)現(xiàn)合作雙方共贏。一是需要充分發(fā)揮政府這只無形的手?？梢酝ㄟ^政府與龍頭企業(yè)等簽訂約束性協(xié)議，明確具體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制模式和相應(yīng)的懲罰措施。二是要細(xì)化相應(yīng)的扶持政策。扶貧政策中可以明確收購報(bào)價(jià)、貸款利息、財(cái)政補(bǔ)貼等一系列的責(zé)任規(guī)定，實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制。三要不斷加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)法律環(huán)境的建設(shè)，提高利益聯(lián)結(jié)機(jī)制各方的規(guī)范意識、守信意識和法律意識。還要根據(jù)貧困戶的實(shí)際情況來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，充分調(diào)動貧困戶的積極性，建立產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定脫貧的長效機(jī)制。

五、結(jié)語

扶貧工作是項(xiàng)艱巨而意義重大的工程，產(chǎn)業(yè)扶貧是“五個(gè)一批”脫貧路徑的首要任務(wù)，是激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收脫貧的治本之策。產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)該因地制宜，只有切實(shí)建立起產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機(jī)制，從而使扶貧對象在脫離絕對貧困，進(jìn)入相對貧困階段后，徹底遠(yuǎn)離貧困威脅，走向發(fā)展致富，為打贏脫貧攻堅(jiān)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

主要參考文獻(xiàn)：

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