“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長的關(guān)系

王婕

摘 要：宅基地“三權(quán)分置”政策是國家著眼于農(nóng)村現(xiàn)代化改革的需要而提出的，為的是實(shí)現(xiàn)宅基地功能的現(xiàn)代化復(fù)合功能轉(zhuǎn)型。適度放活宅基地使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的主要內(nèi)容之一。探索“三權(quán)分置”格局下宅基地流轉(zhuǎn)的可能路徑，有助于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還面臨著農(nóng)民流轉(zhuǎn)規(guī)則意識不到位、宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足、宅基地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等困境。推進(jìn)宅基地有效流轉(zhuǎn)，還需加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳，健全宅基地“三權(quán)分置”法律保障體系，建立宅基地有償退出機(jī)制，優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)配套政策。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;宅基地流轉(zhuǎn);農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0047-02

一、宅基地“三權(quán)分置”的價(jià)值取向

新時(shí)代社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時(shí)代我國社會主要矛盾的迫切要求，宅基地“三權(quán)分置”政策也是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手。準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”情境下宅基地流轉(zhuǎn)的多維度的價(jià)值取向，有助于保障農(nóng)民安居樂業(yè)，并為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)補(bǔ)齊短板。探討宅基地“三權(quán)分置”政策的價(jià)值取向，不僅是為在新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題提供理論思路，也是探究宅基地流轉(zhuǎn)與促進(jìn)農(nóng)民增收內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的依據(jù)。

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展維度的價(jià)值取向。長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展明顯落后于城市地區(qū)，且國家城鄉(xiāng)發(fā)展政策多偏向于城市優(yōu)先發(fā)展為主，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為城市發(fā)展需求提供動力。長此以往，城鄉(xiāng)發(fā)展水平進(jìn)一步拉大，農(nóng)村發(fā)展速度持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量低下，農(nóng)民生活水平落后等問題激增，明顯限制著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程[1]。農(nóng)村宅基地制度是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性制度，為滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民美好生活追求目標(biāo)的訴求，宅基地制度全面深化與改革刻不容緩，宅基地“三權(quán)分置”政策也應(yīng)運(yùn)而生。根本性解決“三農(nóng)”問題，就要緊抓土地問題不放松，宅基地作為約束我國農(nóng)村全面建設(shè)發(fā)展的主因之一，必須要對其相關(guān)制度的改革進(jìn)行深入探索。宅基地“三權(quán)分置”政策優(yōu)先考慮農(nóng)村土地資源配置和農(nóng)民利益訴求，更能推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展以及鄉(xiāng)村全面現(xiàn)代化建設(shè)。

2.城鄉(xiāng)資源整合維度的價(jià)值取向。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以及城鄉(xiāng)融合政策的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村人口入市數(shù)量持續(xù)上漲，但宅基地總面積卻只增不減。大量的宅基地處于沉睡狀態(tài)，宅基地流轉(zhuǎn)不暢、“空心村”現(xiàn)象顯現(xiàn)、宅基地閑置數(shù)量增多等問題迸發(fā)，宅基地資源利用越發(fā)低效。進(jìn)城務(wù)工人員的宅基地退出難，切實(shí)需要宅基地的農(nóng)民申請難，造成了資源的極大浪費(fèi)。借助于“三權(quán)分置”政策，農(nóng)戶資格權(quán)可在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有償流轉(zhuǎn)和退出，宅基地使用權(quán)可以在一定限制條件之下實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，既有利于閑置宅基地的盤活，又有利于使農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，促使其順利參與到城市建設(shè)中去[2]。另一方面，通過宅基地流轉(zhuǎn)能有效提升宅基地資本功能，加速農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，與城市土地資源形成資源互通，有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源配置與整合，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局，助力城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。

二、“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)民收入可分為家庭經(jīng)營性純收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入以及財(cái)產(chǎn)性收入四大類，宅基地流轉(zhuǎn)所得收入屬于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。隨著市場化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民生活條件有了顯著提升，宅基地的保障功能逐漸弱化，財(cái)產(chǎn)性功能日益凸顯，農(nóng)民迫切地希望從宅基地流轉(zhuǎn)中獲得應(yīng)有收益。宅基地“三權(quán)分置”政策是宅基地制度未來發(fā)展的基本方向，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也從中獲得了更大限度的制度支持，但當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)仍面臨諸多因素的限制，嚴(yán)重掣肘農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。因此，破解宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境、規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已成為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，提升農(nóng)民收入亟待解決的重大問題。

1.農(nóng)民流轉(zhuǎn)規(guī)則意識不到位。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，越來越多的農(nóng)民成為新市民，舉家進(jìn)入城市購房、工作、上學(xué)，農(nóng)村宅基地得以閑置，農(nóng)民也更加希望能從這些閑置宅基地中獲得財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地在一定限制條件下流轉(zhuǎn)，確能有效顯化其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，切實(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。但由于農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)則認(rèn)識不清，盲目參與到宅基地流轉(zhuǎn)中去，導(dǎo)致隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象激增、農(nóng)民宅基地利益沖突事件頻發(fā)，甚至部分農(nóng)民私下賣出宅基地后因尚無住房保障，且不允許再次申請宅基地而流離失所。實(shí)地調(diào)研顯示，部分村干部及絕大多數(shù)普通農(nóng)民對于宅基地“三權(quán)分置”政策均處于毫無了解狀態(tài)。換言之，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的最新相關(guān)制度及規(guī)則，廣大農(nóng)民仍處于認(rèn)識不清的現(xiàn)實(shí)情況。農(nóng)民位于宅基地流轉(zhuǎn)的主體地位，掌握著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主動權(quán)，其流轉(zhuǎn)規(guī)則意識薄弱，成為導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)后續(xù)問題產(chǎn)生的重要原因之一。

2.宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、宅基地“三權(quán)分置”政策持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村宅基地理應(yīng)與城市商品房在價(jià)值權(quán)能上處于平等地位，但事實(shí)上兩者實(shí)際價(jià)格仍處于一低一高兩個(gè)極端。究其原因，是農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能仍不足。宅基地產(chǎn)權(quán)是有關(guān)宅基地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”成為宅基地制度改革的一大創(chuàng)新，但是，現(xiàn)階段廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰、產(chǎn)權(quán)主體模糊或虛置現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍受到諸多條件限制，導(dǎo)致國有土地與集體宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能相離，農(nóng)村宅基地與城市土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)，城市商品房與宅基地農(nóng)房價(jià)格差異越發(fā)明顯。農(nóng)村閑置宅基地可通過轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但農(nóng)民從中可分配到的利益卻少之又少。再者，宅基地資格權(quán)與使用權(quán)在確定過程中，其權(quán)能范圍尚不明晰，過于籠統(tǒng)的界定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民仍未完全擁有宅基地及其地上房屋的產(chǎn)權(quán)功能，農(nóng)民利用宅基地流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入受到嚴(yán)重阻礙。

3.宅基地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。宅基地“三權(quán)分置”背景下，受宅基地流轉(zhuǎn)暫時(shí)收益前景影響，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面積大幅增加，宅基地流轉(zhuǎn)交易量激增。現(xiàn)實(shí)情況是，絕大多數(shù)的宅基地流轉(zhuǎn)，都是私下交易，缺乏有效且規(guī)范的協(xié)議，有的甚至不符合宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)則，因宅基地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致的利益糾紛時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民成為最大受害者。流轉(zhuǎn)程序不合規(guī)范，宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，加之流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)系尚不明確，這無疑使得宅基地流轉(zhuǎn)糾紛風(fēng)險(xiǎn)更甚。再者，當(dāng)閑置宅基地成為農(nóng)村集體建設(shè)用地之后，其流轉(zhuǎn)權(quán)利掌握在村集體手中，因村集體相關(guān)責(zé)任人缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，未按相關(guān)法律規(guī)定流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)收益權(quán)利得不到維護(hù)，難以真正參與到宅基地收益分配程序中去，公平合理地獲得宅基地增值收益分配的目的難以實(shí)現(xiàn)，財(cái)產(chǎn)性收入的增長被迫豎起障礙。“三權(quán)分置”階段下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范操作，使其流轉(zhuǎn)有法可依、流轉(zhuǎn)市場有序發(fā)展，是未來很長一段時(shí)間內(nèi)需要破解的難題。

三、“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)的深化思路

宅基地“三權(quán)分置”改革是我國農(nóng)村土地制度新一次的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，將會對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生長足的深刻影響。切實(shí)推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”政策實(shí)施，保證“三權(quán)分置”政策落到實(shí)處，將對激活宅基地市場，激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力有著不可或缺的重要意義，更能有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，探尋“三權(quán)分置”制度架構(gòu)下宅基地有效流轉(zhuǎn)的深化路徑，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)中所面臨的各項(xiàng)問題，并對“三權(quán)分置”相關(guān)配套措施進(jìn)行優(yōu)化，在保障各方利益的前提之下，探索出一條符合我國國情和農(nóng)村實(shí)際的高效、規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)路徑，為農(nóng)民增收注入活力。

1.加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳。宅基地規(guī)范流轉(zhuǎn)程序要從流轉(zhuǎn)源頭、流轉(zhuǎn)主體抓起，各級地方政府及相關(guān)職能部門必須做好宅基地流轉(zhuǎn)政策及規(guī)則的宣傳和培訓(xùn)工作，落實(shí)好基層宅基地管理工作，讓廣大農(nóng)民深刻認(rèn)識到宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，使其積極、規(guī)范地投入到宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中去。在政策宣傳時(shí)，要注重宣傳內(nèi)容的準(zhǔn)確性和完整性，既要包括宅基地“一戶一宅”“三權(quán)分置”等制度內(nèi)容，也要涵蓋宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能、收益分配規(guī)則等知識內(nèi)容，并且要讓農(nóng)民了解并學(xué)習(xí)最新的宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)則。宅基地流轉(zhuǎn)宣傳工作要做到提升農(nóng)民參與宅基地流轉(zhuǎn)積極性，還要保證參與過程的高效合規(guī)。農(nóng)民法律意識不強(qiáng)也是導(dǎo)致其盲目參與宅基地流轉(zhuǎn)的原因之一，在宣傳宅基地流轉(zhuǎn)政策的同時(shí)，也要注重宅基地相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，讓廣大農(nóng)民認(rèn)識到依法參與流轉(zhuǎn)的重要性，幫助農(nóng)民樹立規(guī)則意識，在流轉(zhuǎn)中既要保護(hù)自己的合法收益又要認(rèn)真履行自己應(yīng)盡的義務(wù)。

2.健全宅基地“三權(quán)分置”法律保障體系。當(dāng)前，宅基地“三權(quán)分置”政策的理論主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，面臨著與法學(xué)研究領(lǐng)域中的物權(quán)理論的銜接困難[3]。但要求“三權(quán)分置”全部與西方物權(quán)范疇統(tǒng)一解釋，未免有削足斷履之嫌[4]?！叭龣?quán)分置”目前僅是宅基地流轉(zhuǎn)路徑上的一種嘗試，將其納入到國家法律上來還面臨著許多仍待解答的問題。宅基地“三權(quán)分置”的順利實(shí)施必須要在必要的法律保障之下進(jìn)行，但現(xiàn)行法律體系中，僅有《物權(quán)法》及《土地管理法》等法律對宅基地有部分設(shè)計(jì)。按照宅基地“三權(quán)分置”的基本要求，對相關(guān)法律條例進(jìn)行修改與完善。一要夯實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有制根本地位;二要落實(shí)宅基地農(nóng)民資格權(quán)，保證農(nóng)民戶有所居，尊重其流轉(zhuǎn)主體地位;三要適度放活宅基地使用權(quán)，放寬或解除這些法律對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，酌情為流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)加入限定條件，以使得宅基地價(jià)值有效顯化。法律才是規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場有序發(fā)展的一把利器，健全宅基地法律法規(guī)體系，既能保證流轉(zhuǎn)有法可依，又能保障糾紛處理有法可循，賦予并確保農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3.建立宅基地有償退出機(jī)制。宅基地閑置浪費(fèi)，農(nóng)村“空心化”是客觀存在的現(xiàn)象而不全是問題。任何事物都有兩面性，宅基地大量閑置的現(xiàn)狀不能回避，既要看到其帶來的問題，也要看到其提供的發(fā)展機(jī)遇。針對大量宅基地利用率低下的現(xiàn)狀，必須要建立節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。宅基地有償退出機(jī)制是賦予農(nóng)民充分選擇權(quán)，尊重農(nóng)民自身意愿的制度設(shè)計(jì)。在不違背法律規(guī)定的前提上，因地制宜制定宅基地有償退出機(jī)制，保證宅基地資源得以高效利用的同時(shí)，也有助于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的增加。宅基地閑置也為農(nóng)村發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，結(jié)合宅基地有償退出機(jī)制，騰出空置農(nóng)房及宅基地，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)房再利用提供空間，助力鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理工作。再者，通過限制宅基地的盤活利用，為更高層次的產(chǎn)業(yè)提供土地資源支撐，充分發(fā)揮鄉(xiāng)土資源優(yōu)勢，吸引人才入鄉(xiāng)駐村，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)增添動力，為農(nóng)民增收注入活力。

4.優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)配套政策。把握宅基地“三權(quán)分置”政策要義，借助直接或間接方法路徑，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加。一是優(yōu)化農(nóng)村社會保障制度?！叭龣?quán)分置”制度背景下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了可能，不可避免的是流轉(zhuǎn)過程隱含著風(fēng)險(xiǎn)，因此必須進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社會保障制度為宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶生存提供保護(hù)，也有助于促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的健康長效發(fā)展。宅基地流轉(zhuǎn)后針對農(nóng)民可能出現(xiàn)的收入較低等問題，要制定基本的補(bǔ)貼制度和保險(xiǎn)機(jī)制，同時(shí)也應(yīng)建立農(nóng)民集體資產(chǎn)獲益權(quán)保障機(jī)制，保證集體成員能獲得宅基地的財(cái)產(chǎn)性收益，合理分配到應(yīng)得收益。二是積極探索宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保機(jī)制?！斑m度放活宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，探索科學(xué)的農(nóng)民住房抵押貸款模式，允許農(nóng)民將宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押申請貸款，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營提供發(fā)展資金[5]。專業(yè)的宅基地抵押服務(wù)平臺，能夠更加科學(xué)合理地評估宅基地價(jià)值，確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益不受減損。實(shí)踐表明，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押運(yùn)行機(jī)制，在運(yùn)行后期對推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有更加持續(xù)的效能，間接助力農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收。

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