農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷因素分析

周建國(guó)

摘 要：生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展是新中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷的決定性因素，在不同時(shí)期，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的關(guān)系不同，其變遷結(jié)果就不同。農(nóng)村土地權(quán)利制度適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速;相反，農(nóng)村土地權(quán)利制度不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢甚至受阻。在當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策法律逐步實(shí)施的背景下，分析其變遷的決定性因素，對(duì)于正確分析和理解農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村土地權(quán)利制度具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)利;生產(chǎn)關(guān)系;生產(chǎn)力;變遷

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）18-0031-02

生產(chǎn)關(guān)系是人們?cè)谖镔|(zhì)資料生產(chǎn)過(guò)程中所形成的社會(huì)關(guān)系，包括生產(chǎn)資料所有制、產(chǎn)品分配等形式，其中，生產(chǎn)資料所有制是起決定作用的。農(nóng)村土地所有制是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于上層建筑。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的關(guān)系，農(nóng)村土地所有制決定農(nóng)民土地權(quán)利。生產(chǎn)力是引起土地權(quán)利制度變遷最重要的因素，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系。如果農(nóng)村土地權(quán)利制度適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就快，農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就充分;相反，如果農(nóng)村土地權(quán)利制度不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就慢甚至受阻，農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就不充分。

一、新中國(guó)成立初期

建國(guó)初，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平十分低下，國(guó)家要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)生產(chǎn)力水平的提高，于是在農(nóng)村實(shí)行土地權(quán)利制度改革。1950年6月通過(guò)的《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！币虼耸沟脧V大農(nóng)民獲得了土地，真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，從而實(shí)施了農(nóng)民土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)即“兩權(quán)合一”的農(nóng)地權(quán)利制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1950—1952年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量平均每年以13.8%的速度發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出一派喜人的景象。這說(shuō)明農(nóng)民土地個(gè)體所有制基本上適合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，并呈現(xiàn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的強(qiáng)大生命力。建國(guó)之初，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后的背景下，實(shí)行農(nóng)民土地私有制，賦予農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)的熱情，充分發(fā)揮了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，極大地解放并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，從而使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，在當(dāng)時(shí)具有很好的進(jìn)步意義。

二、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期

農(nóng)業(yè)合作化是逐漸過(guò)渡到社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系的生產(chǎn)路徑。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，原來(lái)的農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)逐步暴露出一些弊端，比如，農(nóng)戶生產(chǎn)的分散性制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，擴(kuò)大再生產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行，并且農(nóng)戶個(gè)體力量往往出現(xiàn)生產(chǎn)工具不足，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)難以進(jìn)行，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以抵御自然災(zāi)害。馬克思認(rèn)為，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是與自然經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的小生產(chǎn)，與商品生產(chǎn)相對(duì)立。農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)“既排斥生產(chǎn)資料的積聚，也排斥協(xié)作，排斥同一生產(chǎn)過(guò)程內(nèi)部的分工，排斥社會(huì)對(duì)自然的統(tǒng)治和支配，排斥社會(huì)生產(chǎn)力的自由發(fā)展”[1]?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)既是落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的表現(xiàn)，也是落后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的表現(xiàn)。因而，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，必須將農(nóng)村分散的土地收歸合作社集體所有，予以社會(huì)主義性質(zhì)改造。1953年12月中央通過(guò)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，總結(jié)了辦社經(jīng)驗(yàn)，指出了對(duì)農(nóng)業(yè)個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行社會(huì)主義改造的正確道路?；ブM彌補(bǔ)了單個(gè)農(nóng)戶勞動(dòng)的不足，有利于生產(chǎn)力的發(fā)展;初級(jí)社克服了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，符合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。為了加快實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，1956年6月通過(guò)了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，引導(dǎo)廣大農(nóng)民將原來(lái)的初級(jí)社改造為高級(jí)社，將農(nóng)民私有土地轉(zhuǎn)歸為合作社集體所有，實(shí)現(xiàn)了高級(jí)社集體享有農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)即“兩權(quán)合一”土地權(quán)利制度。通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，我國(guó)于1956年基本完成了對(duì)農(nóng)村土地私有制的社會(huì)主義改造，農(nóng)村土地集體所有制從此確立。

三、人民公社化時(shí)期

人民公社化時(shí)期，由于黨和國(guó)家錯(cuò)估了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，做出了對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行高度集中管理的不正確的土地權(quán)利政策。1958年通過(guò)《在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，人民公社化運(yùn)動(dòng)迅速在全國(guó)農(nóng)村開(kāi)展起來(lái)。在2個(gè)多月的時(shí)間里，全國(guó)農(nóng)村普遍建立起了政社合一的人民公社。農(nóng)村土地收歸人民公社所有，平均每個(gè)公社擁有約0.4萬(wàn)公頃土地。這種大規(guī)模的土地集體所有生產(chǎn)關(guān)系超越了當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1962年9月，黨對(duì)人民公社化運(yùn)動(dòng)進(jìn)行反思，并于黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)了 《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制[2]。總體來(lái)看，人民公社化運(yùn)動(dòng)妨礙并窒息了廣大農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)的主動(dòng)性、積極性與創(chuàng)造性，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)上嚴(yán)重的官僚主義、長(zhǎng)官意志和瞎指揮剝奪了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)[3]。由于公社集體既是民事主體，又是行政主體，并且在人民公社內(nèi)部同一土地產(chǎn)權(quán)有公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三個(gè)所有權(quán)主體，導(dǎo)致生產(chǎn)隊(duì)集體土地所有權(quán)的不穩(wěn)定和易被侵害，從而損害了廣大農(nóng)民土地權(quán)益，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1957—1978年間農(nóng)民人均純收入從73.37元增加到133.57元，21年間僅增加60.2元，還有約2.5億人得不到溫飽。”[4]而且，“這 21 年是新中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展最慢的21年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年平均增長(zhǎng)率只有1.48%，糧食產(chǎn)量平均增長(zhǎng)率為2.13%?！盵5]

四、改革開(kāi)放以后

1978年，安徽鳳陽(yáng)的農(nóng)民意識(shí)到了當(dāng)時(shí)土地權(quán)利制度的弊端，偷偷實(shí)行包產(chǎn)到戶，自發(fā)地進(jìn)行農(nóng)村土地改革。中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，全會(huì)做出實(shí)施土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大決定，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地權(quán)利制度。該制度的實(shí)施打破了原來(lái)的人民公社集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，突破了“一大、二公”的舊體制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)關(guān)系的確立，使長(zhǎng)期被壓抑的生產(chǎn)力得以解放，顯示出了巨大的優(yōu)越性和生命力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，進(jìn)而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展。廣大農(nóng)戶自由支配勞動(dòng)時(shí)間、自由處置“上交國(guó)家、留足集體”后剩余的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，“適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，取得了較好的制度績(jī)效?！盵6]“1984年，我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2 380.15億元，比1952年增長(zhǎng)了291.7%。”[7]農(nóng)村實(shí)踐證明，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，使農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，發(fā)揮了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮。

五、新常態(tài)以來(lái)

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和環(huán)境發(fā)生了巨大變化，權(quán)能受制約的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度已不再適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展需求。很多試點(diǎn)地區(qū)已突破現(xiàn)行法規(guī)定，進(jìn)行農(nóng)地改革實(shí)踐嘗試，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。由于生產(chǎn)力是不斷發(fā)展的，如果農(nóng)村土地權(quán)利制度要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，就必須改革完善土地權(quán)利制度?！半S著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的邊際效用不斷遞減、效率降低，逐漸落后于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，并給農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)了障礙?！盵8]隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，原有的農(nóng)村土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的權(quán)利結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)處于碎片化狀態(tài)，難以適應(yīng)規(guī)?；同F(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。研究也證明，“家庭分散經(jīng)營(yíng)具有如下弊端：生產(chǎn)規(guī)模過(guò)小，規(guī)模效益無(wú)法體現(xiàn);組織化程度低，難以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的盲目性;農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化提高了競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，單一農(nóng)戶難以防范?！蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)本身性質(zhì)導(dǎo)致土地利用的碎片化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不順暢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依舊在小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的低水平之上運(yùn)行，顯然不符合農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求。新常態(tài)以來(lái)，為了順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展所引發(fā)的土地利用關(guān)系的變化，以習(xí)近平同志為核心的黨中央為了完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，做出了一系列改革完善土地權(quán)利制度的方針政策。黨中央確定農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，并將其確定為新時(shí)代農(nóng)地權(quán)利制度改革的指導(dǎo)方針。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，是“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律”。《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》中“立法必要性”被概述為：“把實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的農(nóng)村土地承包政策和成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范是立法首要考慮的問(wèn)題”，“適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國(guó)情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是修改農(nóng)村土地承包法的基本出發(fā)點(diǎn)?！?018年12月修法，對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革政策予以確認(rèn)。

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[責(zé)任編輯 文 嬌]