付秋梅 何玲玲

收稿日期：2020-03-08

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目 “桂滇邊境深度貧困區(qū)短期脫貧與長期振興的治理共同體構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號：18BMZ141）;2019年廣西高校中青年基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目階段性成果（項(xiàng)目編號：2019ky0434）

作者簡介：付秋梅，女，廣西桂林人，南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：民族地區(qū)社會(huì)治理;何玲玲，女，廣西柳州人，南寧師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究中心教授、博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：民族地區(qū)治理。

（1.南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣西? 南寧? 530299;

2.南寧師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究中心，廣西 南寧 530299）

摘要：貧困治理體系作為國家治理體系的一個(gè)重要支系，密切有效地助推著國家治理能力的現(xiàn)代化。基于治理現(xiàn)代化的邏輯視角，相對貧困問題和貧困治理格局演變是構(gòu)建新的綜合性貧困治理體系的客觀要求。構(gòu)建“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系需要抓好貧困治理制度的供給側(cè)改革，從制度層面構(gòu)建貧困治理體系，確保順利實(shí)現(xiàn)由當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式的貧困治理向“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的貧困治理過渡。優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新完善預(yù)防脫貧人口返貧、相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興銜接、支出型貧困家庭制度幫扶、救助性城鄉(xiāng)社會(huì)保障和反貧共同體協(xié)同治理等五項(xiàng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：后扶貧時(shí)代;貧困治理體系;相對貧困;制度供給;機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號：D6? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2020）04-0112-08

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)對加快構(gòu)建國家治理體系和推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化作出了全面的工作要求，進(jìn)入新時(shí)代我們更加需要不斷完善、豐富和發(fā)展我們的國家制度和國家治理體系。一直以來，不管是輸血扶貧還是造血扶貧，都是我國治理體系和治理能力在減貧領(lǐng)域不斷優(yōu)化的具體體現(xiàn)，是我國扎實(shí)構(gòu)建貧困治理體系和推動(dòng)貧困治理能力現(xiàn)代化的方式方法。貧困治理體系作為國家治理體系的一個(gè)重要的支系，貧困治理的現(xiàn)代化主要側(cè)重對國家治理環(huán)境的改善提升，在一定程度上有力推動(dòng)著國家治理能力的現(xiàn)代化。目前全國還剩下5%左右現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口和10%以下的貧困縣沒有“告別貧困”[1]，相信經(jīng)過“十三五”最后一年全國上下的攻堅(jiān)克難，我國絕對貧困問題將得到歷史性解決。按照黨的十九屆四中全會(huì)“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”部署要求[2]，現(xiàn)在需要思考的是，2020年后如何在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上，構(gòu)建可持續(xù)的綜合性、協(xié)同性貧困治理體系，確保脫貧人口可持續(xù)脫貧和貧困地區(qū)長期振興，以及有效解決相對貧困的問題。因此 ，本文基于治理現(xiàn)代化的邏輯視角，對相對貧困問題和貧困治理格局演變進(jìn)行論述，并提出強(qiáng)化貧困治理制度改革和機(jī)制創(chuàng)新的相關(guān)建議，以期為“后扶貧時(shí)代”相對貧困問題的有效治理提供一些新的理論邏輯與方式方法。

二、理論回顧：國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于相對貧困問題的研究

在研判2020年后相對貧困問題之前，我們需要對現(xiàn)有關(guān)于相對貧困治理的研究作一個(gè)簡要梳理。學(xué)界公認(rèn)，英國彼得·湯森是最早研究相對貧困理論的學(xué)者。湯森首次提出相對貧困理論并進(jìn)行系統(tǒng)闡述主要見于他在1979年撰寫的著作《英國的貧困》，在書中提出了“貧困問題的解決不能停留在基本需要的滿足上，一個(gè)社會(huì)性的人和他們的家庭沒有資源，不能參加一般人覺得是很普通的社會(huì)活動(dòng)，便是相對貧困。”[3]顯而易見，湯森所謂的相對貧困是通過與參照群體相比較而體現(xiàn)出來的一種“相對被剝奪”的社會(huì)現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上反映的是社會(huì)公平問題。湯森提出的相對貧困理論，拓展了學(xué)界對貧困問題研究的深度和廣度，是對絕對貧困理論的深化與提升，它使學(xué)術(shù)界和政界對貧困問題的認(rèn)識從關(guān)注人類生存需要層面轉(zhuǎn)移到收入分配的不平等以及社會(huì)剝奪之上，至今仍有極其重要的理論啟迪和借鑒意義。此后，阿瑪?shù)賮啞ど?981年第一次從權(quán)利方法的角度來分析貧困與饑荒的產(chǎn)生原因，并在1999年發(fā)表的著作中提出了“能力貧困”這樣一個(gè)嶄新的貧困理論概念[4]，其中所提出的貧困指數(shù)對相對貧困內(nèi)涵進(jìn)行了深刻揭示。值得指出的是，湯森與森關(guān)于相對貧困概念的理解是不一樣的。他們之間的觀點(diǎn)最主要的區(qū)別在于，湯森的相對貧困是一個(gè)主觀意識的概念，是相比較經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于一個(gè)平均生活水平之下的貧困現(xiàn)象;而阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為在貧困概念中存在一個(gè)不可縮減的絕對貧困的內(nèi)核，評估“可行能力”的要求也是絕對的，雖然其會(huì)因空間和時(shí)間的改變而改變，然而一個(gè)人是不是擁有某種能力卻能夠通過有效方式判斷出來。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著中國扶貧開發(fā)的深入開展，相對貧困問題受到國內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界眾多專家學(xué)者的積極關(guān)注，并從不同角度展開了研究。但由于當(dāng)時(shí)我國面臨的主要是解決絕對貧困的問題，因此研究成果大多數(shù)只停留在理論探討上，尚未提升到政策研究的層面上來。進(jìn)入“十三五”，因?yàn)榉鲐氶_發(fā)工作的扎實(shí)開展，圍繞2020年我國實(shí)現(xiàn)“十三五”脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后，即解決了絕對貧困之后中國減貧戰(zhàn)略和方向等問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界開始對此作了進(jìn)一步的探討。谷樹忠在對2020年后中國貧困問題進(jìn)行多維度審視和2020年后貧困形勢進(jìn)行基本研判之后，提出了“實(shí)施特殊資源和生態(tài)紅利等減貧策略”。[5]張琦提出了“減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型應(yīng)由主要解決絕對貧困向主要解決相對貧困轉(zhuǎn)變”的觀點(diǎn)。[6]左停認(rèn)為，“應(yīng)對2020年后的貧困問題，需要認(rèn)真借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)發(fā)展型社會(huì)救助戰(zhàn)略創(chuàng)新?！盵7]李小云等提出了“轉(zhuǎn)型貧困”的概念及其治理新目標(biāo)。[8]在實(shí)踐層面，胥愛貴（2017）回顧總結(jié)了江蘇省建立緩解相對貧困長效機(jī)制的實(shí)踐探索以及新形勢下完善這一長效機(jī)制的對策措施。[9]王毅（2018）以成都市大邑縣為例，探討了精準(zhǔn)扶貧背景下相對貧困村脫貧的策略。[10]

綜上所述，國內(nèi)外既有的關(guān)于相對貧困的研究成果從理論上回答了相對貧困是什么、如何看待、怎樣治理等問題，為我們深化對2020年后相對貧困的認(rèn)識提供了比較堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。然而，2020年后隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，客觀上對我國相對貧困治理提出新的更高要求，在此背景下我國貧困治理格局有哪些變化？貧困治理的重點(diǎn)在哪里？貧困治理體系又該如何構(gòu)建？這一系列問題仍亟待做進(jìn)一步的深入探討。

三、格局演變：構(gòu)建新的綜合性貧困治理體系的客觀要求

進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”，我國依舊會(huì)在很長一段時(shí)間內(nèi)有著多種因素導(dǎo)致的相對貧困問題，貧困治理格局也必將發(fā)生一系列的重要變化。把握好2020年后我國相對貧困的格局演變，有助于構(gòu)建更加符合我國新時(shí)代扶貧開發(fā)工作實(shí)際的新的綜合性貧困治理體系，從而在推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中更加有效地緩解相對貧困問題。

（一）社會(huì)主要矛盾決定治理重心的轉(zhuǎn)變

在“后扶貧時(shí)代”的扶貧新征程中，由于我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡、不充分仍將長期存在，相對貧困將長期存在于多元化、差異性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間內(nèi)。[11]“后扶貧時(shí)代”的貧困問題首先表現(xiàn)為“不足”。這種“不足”既表現(xiàn)為物質(zhì)方面的“不足”，也表現(xiàn)為精神上面的“不足”。基于新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了新的變化，“后扶貧時(shí)代”貧困治理的工作重心不能再僅僅聚焦于解決貧困群眾簡單的吃穿住行等基本物質(zhì)需求方面的問題，而是要聚焦人民群眾對美好生活的強(qiáng)烈追求向往，上升到精神需求以及還有社會(huì)、政治和生態(tài)等全面需求與平衡發(fā)展的方面。

（二）貧困內(nèi)涵、幫扶對象將發(fā)生變化

嚴(yán)格意義上講，“后扶貧時(shí)代”貧困的含義將由現(xiàn)階段的絕對貧困、收入貧困和農(nóng)村貧困演變?yōu)橄鄬ω毨?、多維貧困和普適城鄉(xiāng)貧困。這里需要進(jìn)一步明確，所謂相對貧困，是指在一定社會(huì)發(fā)展過程中，一部分家庭（個(gè)體）或因收入（財(cái)富）分配差距的客觀存在，或因基本公共服務(wù)獲得上的不平等因素等，從而導(dǎo)致其所享受的福祉水平處在社會(huì)平均水準(zhǔn)之下。當(dāng)然，此時(shí)這部分家庭（個(gè)體）所面臨的雖然不是基本生存方面的困境，但與社會(huì)發(fā)展的平均水平相比，其所能維持的必然只是一種低于主流社會(huì)階層的生活水平，陷入這種生活狀態(tài)的往往是社會(huì)上以低收入為主要特征的弱勢群體，所以又稱之為相對貧困群體。這個(gè)相對貧困群體從空間概念上來說，既存在于農(nóng)村，也存在于城鎮(zhèn)，包括需要持續(xù)“兜底保障”的貧困人口、遭遇風(fēng)險(xiǎn)沖擊返貧的貧困人口、市民化的易地移民搬遷人口、地區(qū)發(fā)展不平衡引致的貧困人口、進(jìn)城務(wù)工市民化的低收入者和城鎮(zhèn)居民中的低收入者。由此可以預(yù)見，“后扶貧時(shí)代”貧困幫扶對象將由現(xiàn)階段單一化的農(nóng)民群體向農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民等多樣化群體轉(zhuǎn)變。

（三）扶貧管理碎片化的問題亟需解決

在貧困治理的背景下，扶貧管理碎片化主要是指一種政府、社會(huì)、市場等貧困治理主體因?yàn)槁?lián)系不夠緊密、配合不夠默契，導(dǎo)致扶貧政策實(shí)施相對比較散亂和扶貧治理效果脫離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象。特別是目前我國地方政府組織功能容易受到部門主義和管理推動(dòng)等行為邏輯影響，另外由于社會(huì)公共服務(wù)存在協(xié)作不暢、效率不高、推崇政績、供需脫節(jié)等現(xiàn)實(shí)狀況，加上貧困問題的多樣性和貧困治理的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致在脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際操作過程中面臨著“碎片化”的困境。當(dāng)前我國扶貧管理碎片化主要表現(xiàn)為政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織、貧困戶等精準(zhǔn)扶貧主體的“碎片化”和精準(zhǔn)扶貧資源配置的“碎片化”。[12]而“后扶貧時(shí)代”的貧困問題作為一個(gè)整體性的社會(huì)問題已經(jīng)不僅僅基于收入問題的經(jīng)濟(jì)邏輯而是廣泛地涉及到教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)救助、政治權(quán)利等經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)層面，當(dāng)前扶貧管理的碎片化不利于解決作為整體性社會(huì)問題出現(xiàn)的“后扶貧時(shí)代”貧困問題。

四、制度供給：構(gòu)建“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的改革方向

解決相對貧困將比解決絕對貧困更復(fù)雜，持續(xù)時(shí)間更長，遇到問題更多，需要持續(xù)不斷的制度供給。制度體系是治理體系的主框架，是治理過程的制度依據(jù)。2020 年后實(shí)現(xiàn)由精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式的貧困治理向“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的貧困治理的轉(zhuǎn)變，需要抓好貧困治理制度的供給側(cè)改革，從制度層面構(gòu)建貧困治理體系，提高貧困治理質(zhì)量。

（一）治理責(zé)任體系是相對貧困治理體系的重要部分

黨的十八大以來，國家聚焦“精準(zhǔn)”主題，以深化改革為主要抓手，深入推動(dòng)貧困治理領(lǐng)域的變革，穩(wěn)步有效地建立了富有中國特色的貧困治理制度體系，為扶貧工作提供了較為完善的制度保障。2020年后，我們更加需要對現(xiàn)有的扶貧開發(fā)工作制度體系深化改革，構(gòu)建普適城鄉(xiāng)相對貧困治理的包括治理責(zé)任、扶貧政策、資源投入、工作運(yùn)轉(zhuǎn)、思想動(dòng)員、監(jiān)督考核等全面立體式的制度體系，為“后扶貧時(shí)代”相對貧困治理工作保駕護(hù)航。習(xí)近平總書記曾在不同場合強(qiáng)調(diào)過要壓實(shí)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，這表明在所有貧困治理制度體系中，責(zé)任制度體系是居于引領(lǐng)地位的。為全面落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制，2016年10月中辦和國辦聯(lián)合下發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，以文件制度的形式建立起了一個(gè)上至中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中到各個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）擔(dān)負(fù)所處省域的總體責(zé)任，下至市縣兩級負(fù)責(zé)抓好工作落實(shí)的責(zé)任全面清晰、縱向各負(fù)其責(zé)、合力推動(dòng)攻堅(jiān)的責(zé)任體系。[13]在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐過程中，先是國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組與扶貧開發(fā)任務(wù)重的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任狀，接著便是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村五級逐級互相立下脫貧“軍令狀”，但在具體治理實(shí)踐活動(dòng)開展過程中卻依然存在著不少的問題。首先是扶貧的形式主義問題屢禁不止;扶貧資金閑置浪費(fèi)、管理使用不規(guī)范不精準(zhǔn)的問題仍然存在;基層扶貧“微腐敗”易發(fā)多發(fā)，等等。其次是《實(shí)施辦法》中針對“后扶貧時(shí)代”的脫貧縣、脫貧村和脫貧人口的一些細(xì)則很顯然需要作進(jìn)一步的修改。再者是《實(shí)施辦法》主要強(qiáng)調(diào)由上層到下層的縱向責(zé)任體系，在中央、省、市、縣四級涉及扶貧工作的職能部門之間的橫向責(zé)任體系尚未完全構(gòu)建。原先貧困治理過程中經(jīng)常出現(xiàn)的部門互掐、推諉扯皮大多都是源于部門橫向職責(zé)不清、責(zé)任不明所導(dǎo)致的。這些問題在研究制定相對貧困治理責(zé)任體系時(shí)都需要加以解決，以期更加適應(yīng)“后扶貧時(shí)代”的相對貧困治理。

（二）貧困治理模式的順利過渡需要立體式制度體系的支撐

眾所周知，“后扶貧時(shí)代”的貧困治理工作將由“十三五”期間精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的運(yùn)動(dòng)式貧困治理轉(zhuǎn)為“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的相對貧困治理。受到人情關(guān)系社會(huì)、地方規(guī)則意識、弱者武器的使用等因素影響，2015年以前我國常規(guī)式貧困治理通常會(huì)包含著半正式治理、正式權(quán)力的半正式運(yùn)作、策略主義等邏輯，精準(zhǔn)扶貧這個(gè)運(yùn)動(dòng)式貧困治理的出現(xiàn)正是為了有效解決常規(guī)扶貧治理誘發(fā)出來的治理者和被治理者陷入無原則的混戰(zhàn)之中等一系列問題。因此“后扶貧時(shí)代”相對貧困的常規(guī)化治理就必須跳出原先常規(guī)扶貧模式下去規(guī)則化的“周期律”，在最大范圍內(nèi)杜絕扶貧項(xiàng)目選擇中的精英俘獲、貧困對象確定中的人情關(guān)系、救助政策落實(shí)中的策略主義等扶貧政策被歪曲執(zhí)行現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)效果，除了前面提到的構(gòu)建完善的相對貧困治理責(zé)任體系之外，還需要對相對貧困治理所涉及的扶貧政策制度體系、資源投入制度體系、工作運(yùn)轉(zhuǎn)制度體系、思想動(dòng)員制度體系和監(jiān)督考核制度體系加以完善，確保持續(xù)有效鞏固運(yùn)動(dòng)式貧困治理所取得的成果，糾正運(yùn)動(dòng)式貧困治理帶來的行政空轉(zhuǎn)、精心應(yīng)付等的弊端，進(jìn)一步明確扶貧資源的分配規(guī)則，重申國家扶貧治理政策和法律的底線，以期順利實(shí)現(xiàn)由精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧運(yùn)動(dòng)式的貧困治理向“后扶貧時(shí)代”常態(tài)式的貧困治理的有效過渡。

五、機(jī)制創(chuàng)新：優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的重要舉措

體制機(jī)制是治理過程中最基本有效的推動(dòng)因素。關(guān)于扶貧開發(fā)工作，習(xí)近平總書記指出“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制”。[14]貧困治理制度體系建立后，貧困治理體制機(jī)制的健康運(yùn)行將確保上述制度體系的有效落實(shí)。

（一）從治理返貧看，要?jiǎng)?chuàng)新完善預(yù)防脫貧人口返貧機(jī)制

由于可持續(xù)發(fā)展能力比較弱，脫貧后生產(chǎn)生活依舊靠近相對貧困線的脫貧人口是返貧風(fēng)險(xiǎn)最高的相對貧困人群，在脫貧人口“造血”能力不夠穩(wěn)固的情形下，防止返貧是“后扶貧時(shí)代”貧困治理的一項(xiàng)極為重要的工作內(nèi)容。然而，治理返貧問題是一項(xiàng)全面而系統(tǒng)的工作，涉及到醫(yī)療、教育、人口遷移、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)等諸多領(lǐng)域，需要政府統(tǒng)籌制定綜合幫扶措施，確保脫貧人口能夠開展正常的生產(chǎn)生活，持續(xù)穩(wěn)定脫貧。一是保持脫貧扶持政策的延續(xù)。2020年后各項(xiàng)扶貧政策不能“斷崖式”退出，應(yīng)設(shè)立一個(gè)合理的政策過渡期，逐漸將脫貧攻堅(jiān)過渡為常態(tài)化的貧困治理。除了持續(xù)扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，促進(jìn)貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)增長之外，還需要建立和完善防范各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊的機(jī)制，如身患疾病、教育支出、自然災(zāi)害等因素而返貧致貧的長效治理機(jī)制，增強(qiáng)貧困人口可持續(xù)脫貧的能力。二是確保扶貧幫扶力量的延續(xù)。駐村工作隊(duì)、扶貧工作隊(duì)在2020年后應(yīng)該延續(xù)一段時(shí)間，即使駐村工作隊(duì)和扶貧工作隊(duì)撤出之后，也應(yīng)保留駐村工作隊(duì)和扶貧工作隊(duì)對口聯(lián)系的制度政策，做到摘帽不減幫扶，摘帽不減監(jiān)管，在緩沖期內(nèi)逐步提升基層的民主治理能力和脫貧群眾的內(nèi)生造血能力。三是強(qiáng)化脫貧常態(tài)化的跟蹤走訪。組織工作隊(duì)、后盾單位人員和基層組織干部等力量將已脫貧戶作為走訪的對象，做到每隔一段時(shí)間就開展一次走訪，了解脫貧后的家庭狀況，做好相關(guān)的記錄，并將跟蹤掌握的情況及時(shí)通過有關(guān)途徑向上報(bào)告。一旦發(fā)現(xiàn)已脫貧家庭有返貧風(fēng)險(xiǎn)，可通過村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作機(jī)構(gòu)逐級上報(bào)到縣級扶貧工作機(jī)構(gòu)，以便及時(shí)采取更加精準(zhǔn)有效的幫扶措施，確保最大化消減縣域脫貧人口返貧。

（二）從治理目標(biāo)看，要?jiǎng)?chuàng)新相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接機(jī)制

由于受長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)限制以及快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程影響，目前我國較多的鄉(xiāng)村已經(jīng)慢慢地呈現(xiàn)出“空殼化”狀態(tài)，也出現(xiàn)了春節(jié)假期一結(jié)束村莊里大部分是老弱病殘的留守人口，這時(shí)候的相對貧困更多的是體現(xiàn)為收入和社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展上的不平等，需要持續(xù)將提升農(nóng)村居民收入和農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平當(dāng)作解決相對貧困問題的主要內(nèi)容。在治理目標(biāo)上，要把緩解相對貧困治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，全面考慮，有效布局，銜接實(shí)施，統(tǒng)籌好相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

雖然評定相對貧困對象不能簡單粗暴地拿這個(gè)家庭的收入與另外一個(gè)家庭的收入相比較，但是收入指標(biāo)依舊是一個(gè)極其重要的指標(biāo)。所以說，一方面需要借鑒“按照平均收入的特定比例確定相對貧困線”和“根據(jù)發(fā)展階段或收入水平設(shè)立不同的絕對貧困線”的方法，采取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式確定符合國情的相對貧困線，并綜合各方面情況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步調(diào)整。由于現(xiàn)實(shí)生活中的一次車禍、一場疾病、一個(gè)自然災(zāi)害都可能使一個(gè)家庭陷入貧困，因此在評定相對貧困對象時(shí)，更需要突破單一以收入為主的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮多維貧困因素，把一些非收入的指標(biāo)納入相對貧困評定標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，可以廣泛運(yùn)用并創(chuàng)新發(fā)展貴州威寧縣“四看法”等這樣的客觀物化指標(biāo)。積極探索把低保制度納入貧困制度，推進(jìn)貧困線與低保線銜接融合，持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建起城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村統(tǒng)一共用的評價(jià)相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還需要把緩解相對貧困作為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為衡量鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要指標(biāo)，以鄉(xiāng)村振興建設(shè)引領(lǐng)貧困治理，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助推貧困地區(qū)治理的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，著力解決好相對貧困問題，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)觀念、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、體制和政策等方面的有效銜接，啟動(dòng)脫貧后的新政策設(shè)計(jì)，研究“后扶貧時(shí)代”統(tǒng)籌推進(jìn)短期脫貧與長期振興“兩個(gè)戰(zhàn)略”聯(lián)動(dòng)的政策措施，做到脫貧后扶持政策與鄉(xiāng)村振興“兩套政策”的充分融合，避免出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。通過加大對貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度、加大社會(huì)保障支出比例等方式，持續(xù)完善和提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化水平，將公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ω毨舻奶厥夥龀终咄卣篂猷l(xiāng)村居民能夠同等享受的普惠性政策。

（三）從治理重點(diǎn)看，要?jiǎng)?chuàng)新完善支出型貧困家庭幫扶機(jī)制

目前農(nóng)村貧困家庭致貧因素主要分為疾病、教育、勞動(dòng)力缺乏、專業(yè)技能缺乏、生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然災(zāi)害影響等。疾病、教育、住房等大額支出已經(jīng)成為導(dǎo)致相對貧困人員產(chǎn)生的主要因素。支出型貧困的家庭貧困問題將成為“后扶貧時(shí)代”貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。相對于現(xiàn)階段的扶貧資金、政策、措施、方法、手段需要來說，供給上應(yīng)該沒有什么大的問題。但是上述的這些供給資源有待進(jìn)一步有效整合，需要切實(shí)優(yōu)化扶貧資源的配置，提升扶貧資源的使用效率?！昂蠓鲐殨r(shí)代”推動(dòng)貧困治理的制度改革，從單純一味強(qiáng)調(diào)政府泛化供給，轉(zhuǎn)向需求與供給側(cè)并重。建議在深入掌握相對貧困對象由于哪類支出較大而導(dǎo)致相對貧困之后，根據(jù)廣覆蓋、細(xì)精準(zhǔn)、多層次的工作要求，統(tǒng)籌安排人社、民政、住建、衛(wèi)生健康、教育、婦聯(lián)、殘聯(lián)等有關(guān)職能部門對其科學(xué)合理地開展基本生活、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育等救助和另外一些專門特殊的社會(huì)救助。此外，還需要加快整合并實(shí)施支出型貧困救助相關(guān)政策，把支出型貧困救助全面納入制度范疇，給予支出型貧困家庭有力支持。[15]

（四）從治理本質(zhì)看，要?jiǎng)?chuàng)新救助性城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制

黨的十九大報(bào)告中明確提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！盵16]而城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的發(fā)展完善必將是“后扶貧時(shí)代”貧困治理的重要手段?！昂蠓鲐殨r(shí)代”相對貧困問題將不單單指一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)收入問題，更是指相對貧困對象在生產(chǎn)就業(yè)、學(xué)校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保健等社會(huì)資源公平有效分配上存在差異的問題，“后扶貧時(shí)代”貧困治理應(yīng)聯(lián)動(dòng)制度化程度更高的社會(huì)保障體系， 把社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的減貧功能統(tǒng)籌起來使用。一方面，大力推動(dòng)全體民眾參加社保體系，深入發(fā)展完善居民（職工）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、大病保險(xiǎn)制度等系列制度，確保各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度長期穩(wěn)定運(yùn)行。另一方面，加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)步伐，完善社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度等基本救助制度，形成以保障性扶貧為主要方式的相對貧困社會(huì)救助體系。

（五）從治理力量看，要?jiǎng)?chuàng)新完善反貧困共同體協(xié)同治理機(jī)制

從1949年至今，我國的貧困治理工作已開展了71年。如果以扶貧主體劃分，主要?dú)v經(jīng)了以政府為一元主體的救濟(jì)式扶貧階段、以“政府+社會(huì)”為二元主體的開發(fā)式扶貧階段、“政府+市場+社會(huì)”的三元主體開發(fā)式扶貧階段和以“政府+市場+社會(huì)+貧困對象”的多元主體開發(fā)式扶貧階段，且取得了歷史性脫貧的輝煌成就。面對即將到來的2020“后扶貧時(shí)代”，堅(jiān)持優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的目標(biāo)導(dǎo)向，對現(xiàn)有“政府+市場+社會(huì)+貧困對象”多元主體協(xié)同參與扶貧機(jī)制加以健全完善無疑是優(yōu)化“后扶貧時(shí)代”貧困治理體系的重要內(nèi)容。其中關(guān)鍵就是要圍繞政府、市場、社會(huì)、貧困對象，從健全完善反貧困共同體協(xié)同治理機(jī)制入手，優(yōu)化貧困治理體系，推動(dòng)多主體扶貧向全主體扶貧轉(zhuǎn)變。

由于反貧困共同體具有治理主體的多元化、全員化的明顯特點(diǎn)，反貧困共同體協(xié)同治理機(jī)制的健全完善需要按照“共建、共治、共享”原則，理清各個(gè)主體“責(zé)權(quán)利”，注重解決好各主體之間有機(jī)協(xié)調(diào)匹配的問題，推動(dòng)形成“政府、市場、社會(huì)、基層組織和困難群體協(xié)同科學(xué)高效治理”的大扶貧格局。在這個(gè)格局中，依舊處于主導(dǎo)地位的政府需堅(jiān)持扶貧管理碎片的問題導(dǎo)向，深入改革以資金、項(xiàng)目為核心的扶貧工作體制，創(chuàng)新建立以貧困人口為核心、協(xié)調(diào)政府各職能部門因需供給相應(yīng)救助項(xiàng)目的綜合性貧困治理體制。因?yàn)槭袌鰧ω毨У貐^(qū)和困難群眾需求資源的配置比政府更具優(yōu)勢，所以應(yīng)謀劃推動(dòng)實(shí)施各類企業(yè)的貧困治理績效和政府優(yōu)惠政策掛鉤機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市場各行各業(yè)積極參與相對貧困治理行動(dòng)。社會(huì)組織和個(gè)人可依托靈活、高效的優(yōu)勢參與對困難群眾的社會(huì)救助。村級基層組織特別是村級黨組織需強(qiáng)化黨建領(lǐng)航，增強(qiáng)服務(wù)功能，推動(dòng)鄉(xiāng)村各類基層組織不斷朝著治理有效的目標(biāo)要求奮進(jìn)。作為“待富”主體的困難群眾需積極增強(qiáng)新的意識觀念、適應(yīng)能力等內(nèi)源性發(fā)展能力，落實(shí)其應(yīng)承擔(dān)的反貧困責(zé)任，變政府“大包大攬”為多主體“共同參與”。

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