違法占地類案件行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督

張雪情

摘 要：違法占地類案件行政非訴執(zhí)行是行政執(zhí)行體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)，該領(lǐng)域的檢察監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度具有重要參考價(jià)值?；谶`法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐，制定檢察監(jiān)督規(guī)則應(yīng)當(dāng)基于行政非訴執(zhí)行的流程和問(wèn)題點(diǎn)，尊重事物本質(zhì)和堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從行政機(jī)關(guān)是否申請(qǐng)，法院是否受理、裁定準(zhǔn)否執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、是否執(zhí)行、執(zhí)行是否合法等環(huán)節(jié)入手，搭建相應(yīng)的行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督指導(dǎo)規(guī)則體系。另外，在明確指導(dǎo)規(guī)則的基礎(chǔ)上，做好相關(guān)檢察監(jiān)督工作還應(yīng)該從源頭廣辟監(jiān)督渠道，拓展依職權(quán)監(jiān)督;運(yùn)用檢察建議，促進(jìn)“穿透式”監(jiān)督;破解裁執(zhí)分離難題，助力推動(dòng)立法;多管齊下，助力解決執(zhí)行難問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：違法占地 行政非訴執(zhí)行 行政檢察監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行，是指行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，在行政復(fù)議或行政訴訟期限屆滿之后，不履行確定的義務(wù)，不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，以此實(shí)現(xiàn)行政決定所確定的義務(wù)。

近年來(lái)，大多數(shù)基層法院受行政訴訟案件集中管轄試點(diǎn)改革的影響，行政非訴案件數(shù)占比加大。而違法占地領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行問(wèn)題，因?yàn)闋可嬲咭蛩?、多元利益?quán)衡、執(zhí)行體制改革、執(zhí)法能力等問(wèn)題，也一直是行政非訴執(zhí)行的重點(diǎn)和難點(diǎn)。逐年增長(zhǎng)的案件量，無(wú)論是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理執(zhí)法水平，還是對(duì)人民法院的裁判水平而言，都是一種檢驗(yàn)。對(duì)于“四大檢察”之一的“行政檢察”監(jiān)督，既是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。做好此項(xiàng)工作，回應(yīng)“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”等問(wèn)題，監(jiān)督法院和督促行政機(jī)關(guān)依法履職，對(duì)于維護(hù)法律秩序、公共利益和保護(hù)人民群眾合法權(quán)益，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、違法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的地方實(shí)踐

（一）檢察監(jiān)督程序的啟動(dòng)

2018年3月至2019年10月最高人民檢察院部署開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)期間，云南省檢察機(jī)關(guān)共計(jì)受理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件1997件，受理領(lǐng)域涵蓋了人民群眾較為關(guān)注的環(huán)境資源、食品藥品、國(guó)土出讓、違法占地及違章建筑等方面。違法占地、違章建筑領(lǐng)域共計(jì)受案882件，占行政非訴執(zhí)行案件受理數(shù)的44%。實(shí)踐中，檢察監(jiān)督主要有以下幾種啟動(dòng)方式。

1.依申請(qǐng)啟動(dòng)

當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的41件，占全省檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件受理數(shù)的2%。在依申請(qǐng)啟動(dòng)方式上，違法占地類案件相關(guān)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、以及有利害關(guān)系的案外人對(duì)非訴執(zhí)行的環(huán)節(jié)處理不服，均可能成為申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的主體，且在實(shí)踐中，以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)為主要情形，行政相對(duì)人和案外人只有在案件與自身利益息息相關(guān)時(shí)才會(huì)申請(qǐng)監(jiān)督。依申請(qǐng)監(jiān)督占比數(shù)據(jù)低，與人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督職能了解不充分有關(guān)，很大程度上制約著行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)的發(fā)展。

2.依職權(quán)啟動(dòng)

檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督的1956件，占全省檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件受理數(shù)的98%。在依職權(quán)監(jiān)督的案件中，大部分為損害國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的案件，如損害國(guó)有財(cái)產(chǎn)、環(huán)境資源，以及社會(huì)公眾較為關(guān)注的食品藥品安全、勞動(dòng)和社會(huì)保障、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等民生領(lǐng)域。在依職權(quán)啟動(dòng)方式上，因近年來(lái)貫徹中央堅(jiān)守耕地紅線，提升耕地質(zhì)量等要求，以及土地價(jià)值不斷攀升，強(qiáng)化監(jiān)督管理等原因，違法占地類案件成為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督最重要的領(lǐng)域之一。

（二）法院不予受理國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件情況

2017年至2018年，國(guó)土資源部門(mén)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的違法占地類案件中，法院不予受理總數(shù)達(dá)到了324件，涉及土地4120.72畝。法院不予受理的原因，主要集中在申請(qǐng)主體不適格、被執(zhí)行人不明確、行政處罰未經(jīng)過(guò)催告程序、不具有可執(zhí)行內(nèi)容、申請(qǐng)超期限等。其中，271件案件法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)或者行政機(jī)關(guān)可以代履行。

（三）法院裁定不予執(zhí)行的情況

2017年至2018年，法院受理的國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的違法占地類案件中，受理并裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行138件，主要為明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、明顯缺乏法律依據(jù)，損害被執(zhí)行人合法權(quán)益以及其他不適宜裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的情形。一定比例的案件被裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，反映出行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法還存在不規(guī)范的現(xiàn)象。

（四）法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行以及執(zhí)行實(shí)施的情況

2017年至2018年，法院受理的國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的違法占類地案件中，受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行1740件，但后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)中，法院已實(shí)施執(zhí)行71件，行政機(jī)關(guān)已實(shí)施執(zhí)行130件，執(zhí)行率較低。大部分案件違法占地現(xiàn)象并未消除，這些裁而未執(zhí)的案件為何長(zhǎng)期無(wú)法執(zhí)行，為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督帶來(lái)了新的思考，也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

二、違法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的要點(diǎn)

（一）申請(qǐng)執(zhí)行存在的違法情形及其審查要點(diǎn)

1.行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行程序是否合法

違法占地類案件行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，常遭遇法院不予受理、拖延受理、敷衍答復(fù)等情形，行政機(jī)關(guān)對(duì)法院不受理申請(qǐng)也不給予書(shū)面答復(fù)的情形不注意收集證據(jù)，后續(xù)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察監(jiān)督時(shí)，因無(wú)法舉證法院在接收行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)材料時(shí)的不作為，陷入兩難境地。此外，還有行政機(jī)關(guān)在處罰以后置之不管導(dǎo)致超過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)期限，或者礙于法院不予受理直接未提交強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)的情況。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從以上兩方面來(lái)審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序是否合法。

眾多案件如不進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，違法占地行為會(huì)給社會(huì)公眾造成金錢(qián)罰可代替強(qiáng)制執(zhí)行，只要繳納罰款， 建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等不拆除也無(wú)所謂的錯(cuò)覺(jué)，這不僅使政府公信力和司法權(quán)威大打折扣，其他存有觀望態(tài)度的行為人也會(huì)紛紛效仿;如重新啟動(dòng)程序進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，面對(duì)超過(guò)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行期限的案件，必然違背法律規(guī)定，社會(huì)公眾也會(huì)對(duì)法治建設(shè)失去信心。

例如，2013年以來(lái)，云南省玉溪市某縣國(guó)土資源局對(duì)立案查處的61件土地違法案件作出行政處罰決定后，行政相對(duì)人未自行拆除?？h國(guó)土資源局也未在法定期限內(nèi)向縣法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)?？h國(guó)土資源局主張：縣法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》的規(guī)定，對(duì)2013年3月27日之后的違法占地拆除建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的行政非訴案件一律不受理，且未進(jìn)行書(shū)面裁定，僅口頭答復(fù)國(guó)土資源局。截止目前，大量案件已然超過(guò)了申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限，即使現(xiàn)在重新提交申請(qǐng)，也不符合法律規(guī)定?？h國(guó)土資源局主張已向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但未提交證據(jù)證明法院簽收申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的痕跡材料。該批案件違法占地狀態(tài)一直在持續(xù)，土地資源持續(xù)被侵占。

2.法院受理是否有錯(cuò)誤

就人民法院而言，是否受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)依法作出審查。然而，法院的受理未必正確。如：湖北省某縣村民肖某未經(jīng)許可，擅自在某水庫(kù)庫(kù)區(qū)（河道）管理范圍內(nèi)316國(guó)道某大橋下建房，占地面積289.8平方米，縣水利局對(duì)其作出罰款5萬(wàn)元，拆除所建房屋，恢復(fù)原貌的處罰。肖某未履行，復(fù)議和訴訟期限屆滿后，縣水利局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，縣法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，但該案一直未執(zhí)行到位?？h檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為縣水利局對(duì)河道中的違法建筑物的拆除具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，法院不應(yīng)當(dāng)受理而受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行不當(dāng)，分別向縣法院和縣水利局提出檢察建議，違法建筑物被依法拆除。? [1]

3.法院不予受理是否合法

部分法院認(rèn)為，司法權(quán)和行政權(quán)不應(yīng)當(dāng)混同，法院既對(duì)行政決定進(jìn)行司法審查，又對(duì)行政決定進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的嫌疑。違法占地類行政非訴案件往往存在執(zhí)行難度大，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)高、歷史遺留時(shí)間長(zhǎng)等客觀原因，僅憑人民法院一己之力，無(wú)法正常執(zhí)行到位。為解決上述問(wèn)題，部分法院內(nèi)部出現(xiàn)以明令禁止受理、暫緩受理、或限制受理等非正常方式，將違法占地類案件拒之門(mén)外。

檢察監(jiān)督權(quán)的介入，能夠監(jiān)督法院公正司法，對(duì)于符合受理?xiàng)l件的案件依法受理，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定進(jìn)行審查，從一定程度上改善法院有案不立、拖延立案、人為控制立案、干擾立案，減少“罰而不執(zhí)”的現(xiàn)象。

例如：云南省紅河州某縣國(guó)土局對(duì)李某明等10人違法占用基本農(nóng)田的違法行為作出行政處罰決定：“限期15日內(nèi)自行拆除占用的基本農(nóng)田上新建房屋及其設(shè)施，并恢復(fù)耕種條件?！焙罂h國(guó)土局申請(qǐng)縣法院強(qiáng)制執(zhí)行，縣法院陸續(xù)對(duì)其他8人的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)予以受理審查并作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。但對(duì)涉及李某明、午街鋪鎮(zhèn)某村民小組的案件，因行政相對(duì)人對(duì)抗情緒非常激烈，法院對(duì)這2件執(zhí)行申請(qǐng)案件長(zhǎng)期不予受理。縣檢察院經(jīng)調(diào)查核實(shí)，向縣法院提出檢察建議。縣法院接收后，高度重視，與相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和案件承辦人溝通交流并達(dá)成共識(shí)，充分采納檢察建議，通知縣國(guó)土局將案涉的行政處罰案件移送縣法院進(jìn)行審查并依法作出裁定，回函中還稱將加大審判流程管理力度，監(jiān)督法院內(nèi)部辦案部門(mén)做到全面、嚴(yán)格依法辦案。該案的成功辦理，不僅實(shí)現(xiàn)了處罰的目的，還實(shí)現(xiàn)了國(guó)土局、法院、檢察院的三方共贏。

（二）“審查裁決”環(huán)節(jié)檢察監(jiān)督的要點(diǎn)

1.審查準(zhǔn)予執(zhí)行存在問(wèn)題及其監(jiān)督要點(diǎn)

一般而言，人民法院決定受理的行政非訴執(zhí)行案件，在進(jìn)入審查與裁決環(huán)節(jié)后，違反法律規(guī)定的概率相對(duì)不高，但不排除行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)，案件事實(shí)未查清的情況，到了司法審查環(huán)節(jié)，因更多為書(shū)面審查，形式審查重于實(shí)質(zhì)審查，更注重于偏向?qū)彶榉煞ㄒ?guī)適用問(wèn)題，不注重審查事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。實(shí)踐梳理發(fā)現(xiàn)，這一環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題主要包括：（1）遺漏重要被執(zhí)行人 [2]; （2）處罰認(rèn)定的基本事實(shí)錯(cuò)誤;（3）處罰適用法律法規(guī)錯(cuò)誤;（4）不該裁定執(zhí)行的案件被裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，出現(xiàn)連環(huán)反應(yīng)，造成連錯(cuò)是錯(cuò)的現(xiàn)象;（5）裁定執(zhí)行事項(xiàng)遺漏。[3]

2.裁定不予執(zhí)行存在的問(wèn)題及其監(jiān)督要點(diǎn)

依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第161條的規(guī)定，實(shí)施主體不具有行政主體資格的、明顯缺失事實(shí)根據(jù)的、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。

例如，2018年5月11日，河北省秦皇島市某縣國(guó)土局對(duì)王某違法占地行為以“該宗地不符合該縣土地利用總體規(guī)劃”為由，對(duì)王某作出行政處罰，但處罰書(shū)中未有“恢復(fù)土地原狀”的行政處罰內(nèi)容。縣國(guó)土局向縣法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，請(qǐng)求縣法院對(duì)“責(zé)令退還非法占用的土地，拆除225.16平方米（折合0.34畝）上的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀?！钡氖马?xiàng)進(jìn)行執(zhí)行?？h法院經(jīng)過(guò)審查后認(rèn)為：行政處罰決定書(shū)中未有“恢復(fù)土地原狀”行政處罰內(nèi)容，該行政處罰與法律規(guī)定不符，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行“恢復(fù)土地原狀”無(wú)事實(shí)根據(jù)，裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。 [4]

（三）“執(zhí)行實(shí)施”階段出現(xiàn)的問(wèn)題與檢察監(jiān)督的要點(diǎn)

1.裁執(zhí)分離的分歧

在執(zhí)行實(shí)施環(huán)節(jié)，目前最大的分歧就是，法院“裁執(zhí)一體”操作，還是“裁執(zhí)分離”模式的適用，即誰(shuí)來(lái)執(zhí)行的問(wèn)題。雖然浙江、吉林等地對(duì)裁執(zhí)分離制度進(jìn)行“先行先試”，但該制度因未得到頂層立法確立，實(shí)踐問(wèn)題突出：

（1）依據(jù)不統(tǒng)一?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)先向法院提出申請(qǐng)，待審查后才能強(qiáng)拆。行政強(qiáng)制法第13條規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。2012年2月，最高人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò)了《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，以司法解釋的方式確立裁執(zhí)分離為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。2012年7月云南省高級(jí)人民法院以云高法（2012）123號(hào)作出《云南省高級(jí)人民法院關(guān)于在房屋征收和補(bǔ)償工作中嚴(yán)格執(zhí)行裁執(zhí)分離的通知》，主要規(guī)定了兩方面的內(nèi)容：一是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償案件，由人民法院審查并作出裁定。經(jīng)審查符合強(qiáng)制執(zhí)行條件的案件，人民法院做出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，裁定中必須載明負(fù)責(zé)組織實(shí)施的機(jī)關(guān)，一般應(yīng)由同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，特殊情況下必須由人民法院自行組織實(shí)施的，在作出裁定之前必須報(bào)上一級(jí)人民法院書(shū)面同意;二是對(duì)集體土地上的房屋拆遷實(shí)行裁執(zhí)分離。對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行發(fā)生在國(guó)有或集體土地上的臨時(shí)、違法建筑的行政非訴案件，參照本通知精神執(zhí)行。

裁執(zhí)分離依據(jù)不統(tǒng)一等問(wèn)題，直接決定著裁執(zhí)分離制度進(jìn)一步實(shí)施的正當(dāng)性，也決定著能否真正實(shí)現(xiàn)司法功能的重塑，這是行政非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離制度面臨的首要壓力。 [5]這也是檢察監(jiān)督之后，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解的原因。

（2）認(rèn)識(shí)有分歧。裁定行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的案件，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政強(qiáng)制法等法律法規(guī)并未作此規(guī)定，法院僅根據(jù)內(nèi)部規(guī)定實(shí)行裁執(zhí)分離有悖于立法;裁定人民政府組織執(zhí)行的案件，人民政府認(rèn)為處罰主體與執(zhí)行主體不同一，也有悖于法律規(guī)定。通常情況下，法院將案件區(qū)分為金錢(qián)處罰內(nèi)容與非金錢(qián)處罰內(nèi)容，對(duì)于金錢(qián)處罰內(nèi)容的部分依法受理并裁定執(zhí)行。對(duì)于非金錢(qián)行政處罰內(nèi)容的部分，一種做法是嚴(yán)格執(zhí)行裁執(zhí)分離制度，裁定由行政機(jī)關(guān)或者人民政府組織實(shí)施執(zhí)行;另一種是裁定由法院自行執(zhí)行，但此類案件因強(qiáng)拆需要調(diào)動(dòng)大量人力、物力，甚至需要地方警力作保障，法院僅憑現(xiàn)有的執(zhí)行力量，無(wú)法保障后續(xù)執(zhí)行活動(dòng)的順利開(kāi)展。因此，最終無(wú)論由誰(shuí)執(zhí)行，難度都很大。

（3）操作不規(guī)范。結(jié)合云南省實(shí)際，2012年云南省高級(jí)人民法院雖下發(fā)了通知，明確集體土地上的違法建筑可以參照?qǐng)?zhí)行裁執(zhí)分離的操作模式，但因該通知只是省級(jí)法院內(nèi)部文件，不具有法律效力，也未得到省委、省政府、省自然資源廳的一致認(rèn)同。各地基層法院出于多方考慮，在審查違法占地行政非訴執(zhí)行案件中做法不一，操作尺度不統(tǒng)一。有的法院裁定由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，有的法院裁定由地方政府組織執(zhí)行，有的法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，但由哪個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行未進(jìn)行明確。

2.執(zhí)行實(shí)施情況審查

（1）法院實(shí)施執(zhí)行存在的違法情形與審查要點(diǎn)。根據(jù)對(duì)案例的梳理， 法院裁定執(zhí)行的案件，需要關(guān)注：一是要審查執(zhí)行實(shí)施的期限，即，是否在3個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)，有特殊情況需要延長(zhǎng)，或特殊案件需要緊急處理的，是否按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行;二是要審查執(zhí)行措施實(shí)施中的問(wèn)題，是否采取了適當(dāng)?shù)膱?zhí)行措施。如，中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行、恢復(fù)執(zhí)行、變更追加執(zhí)行主體、罰款、拘留、暫緩執(zhí)行等情形是否合法;三是要審查行政相對(duì)人權(quán)益保障的問(wèn)題。在罰款的執(zhí)行中，是否存在罰款本金、滯納金未足額執(zhí)結(jié)的情況下擅自結(jié)案，或分期履行的罰款，只履行了部分就終結(jié)執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在查明案件事實(shí)、厘清監(jiān)督思路的前提下，重點(diǎn)審查法院是否存在執(zhí)行不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，本著既維護(hù)行政權(quán)權(quán)威、又保障相對(duì)人利益，加強(qiáng)說(shuō)理論證，有理有據(jù)地進(jìn)行監(jiān)督。

（2）行政機(jī)關(guān)執(zhí)行違法的審查要點(diǎn)。法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)執(zhí)行中是否執(zhí)行恰當(dāng)。一是行政機(jī)關(guān)是否存在選擇性執(zhí)行的情形。實(shí)踐中，因違法占地現(xiàn)象嚴(yán)重，行政相對(duì)人的情況也較為復(fù)雜，有的通過(guò)釋法說(shuō)理能夠自行拆除，有的一直對(duì)抗到底，對(duì)于執(zhí)行難度大的案件，出現(xiàn)執(zhí)行中做法不一的現(xiàn)象，態(tài)度惡劣，矛盾對(duì)抗激化的，往往難以執(zhí)行，以至給先前配合執(zhí)結(jié)的行政相對(duì)人造成選擇性執(zhí)行的觀感，執(zhí)法公正性再次面臨挑戰(zhàn)。二是行政機(jī)關(guān)是否存在送達(dá)不規(guī)范的情形。由于基層行政執(zhí)法的壓力和執(zhí)法隊(duì)伍的配置不成正比，未按照規(guī)定程序告知、送達(dá)，或者送達(dá)時(shí)遭遇行政相對(duì)人拒絕簽收時(shí)，未按相關(guān)程序法規(guī)定進(jìn)行注明或采取留置送達(dá)，送達(dá)程序較為隨意，行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利未得到充分保障。三是行政機(jī)關(guān)是否存在久拖不執(zhí)的情形。很多案件短則幾個(gè)月，長(zhǎng)則幾年，往往得不到有效執(zhí)行，土地資源長(zhǎng)期被侵占。

三、違法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的完善

檢察監(jiān)督雖然取得一定的成績(jī)，但規(guī)范指引仍有待優(yōu)化細(xì)化、具體實(shí)踐仍有繼續(xù)開(kāi)拓深化的空間。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督操作規(guī)范和實(shí)踐探索，離不開(kāi)正確的理論和價(jià)值引導(dǎo)。

（一）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的功能預(yù)設(shè)

1.法律監(jiān)督的客觀性

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有個(gè)案性、具體性和專業(yè)性。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案監(jiān)督中如果發(fā)現(xiàn)普遍性的問(wèn)題，也可進(jìn)一步提出抽象的監(jiān)督建議，力促規(guī)范、制度、機(jī)制、體制、管理等方面工作的完善，為法律的正確執(zhí)行和適用提供良好的保障。在微觀層面而言，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)，在整體層面而言，檢察監(jiān)督的目的在于促進(jìn)法律的客觀實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。 [6]基于檢察監(jiān)督的客觀性要求，檢察機(jī)關(guān)在履職時(shí)，要“切實(shí)做到不偏不倚、不枉不縱、既無(wú)過(guò)度也無(wú)不及”。 [7]

2.穿透式監(jiān)督的本質(zhì)性

最高人民檢察院第七檢察廳張相軍廳長(zhǎng)提出“穿透式”行政檢察監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)“透過(guò)事物的表面現(xiàn)象抓本質(zhì)的監(jiān)督，其至少有兩層含義：一是從監(jiān)督法院行政審判活動(dòng)穿透至監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作出的行政行為;二是從個(gè)案監(jiān)督穿透至類案監(jiān)督?！薄按┩浮笔且瞥龑?shí)踐中突出的“遮蔽”：一是程序給實(shí)體披上“合法的外衣”;二是“案結(jié)事未了”;三是個(gè)案解決遮蔽類案漏洞。 [8]通過(guò)穿透式監(jiān)督，有利于盤(pán)活檢察機(jī)關(guān)行政檢察的法律監(jiān)督職能，貫徹實(shí)質(zhì)法治理念。

3.糾紛解決的實(shí)質(zhì)性

檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮好法律監(jiān)督職能，避免簡(jiǎn)單的形式主義、機(jī)械主義法律適用，追求實(shí)質(zhì)法治，樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威，還應(yīng)當(dāng)追求糾紛的實(shí)質(zhì)解決。行政檢察對(duì)行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督，旨在督促行政機(jī)關(guān)及法院各司其職，從糾紛解決和維護(hù)與人民群眾息息相關(guān)的土地資源的角度出發(fā)，對(duì)“非訴裁決程序空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）違法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的職能優(yōu)化

1.結(jié)合行政非訴執(zhí)行的流程，制定檢察監(jiān)督指導(dǎo)規(guī)則

從違法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政非訴執(zhí)行的流程和問(wèn)題點(diǎn)，尊重事物本質(zhì)和堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從行政機(jī)關(guān)是否申請(qǐng)，法院裁決是否受理、裁定準(zhǔn)否執(zhí)行、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、是否執(zhí)行、執(zhí)行是否合法等環(huán)節(jié)入手，搭建相應(yīng)的行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督指導(dǎo)規(guī)則體系，明確每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，做好頂層設(shè)計(jì)工作，為基層行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督提供清晰可操作的指引。

2.從源頭廣辟監(jiān)督渠道，拓展依職權(quán)監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督作為客觀的法律監(jiān)督，應(yīng)堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)、利害關(guān)系人申請(qǐng)以及檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序，廣泛開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)宣傳，提升行政檢察執(zhí)行監(jiān)督的社會(huì)認(rèn)知度及影響力。廣泛走訪相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)、律師事務(wù)所，了解行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人在申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題。堅(jiān)持寬視野、多渠道發(fā)現(xiàn)案件線索，既注重從群眾來(lái)信來(lái)訪、控告申訴中尋找線索，又保持對(duì)社會(huì)輿論和新聞媒體報(bào)道的高度關(guān)注，從社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題中發(fā)現(xiàn)案件線索。

3.運(yùn)用檢察建議，促進(jìn)“穿透式”監(jiān)督

穿透式的檢察監(jiān)督要求通過(guò)監(jiān)督司法活動(dòng)進(jìn)而監(jiān)督依法行政;要求透過(guò)類案發(fā)現(xiàn)普遍問(wèn)題，通過(guò)建議在制度、體制、機(jī)制等方面改進(jìn)工作，破解普遍性問(wèn)題。因此，違法占地類案件行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督過(guò)程中，要善于發(fā)現(xiàn)和辦理類案，注重通過(guò)辦理監(jiān)督個(gè)案發(fā)現(xiàn)存在的普遍性問(wèn)題，集中摸排線索，開(kāi)展類案監(jiān)督。

目前，檢察建議相比較抗訴手段而言，在監(jiān)督效力上顯得較為疲軟。相關(guān)機(jī)關(guān)不重視、不回復(fù)、不采納的現(xiàn)象仍然存在。多地檢察院結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新了檢察建議公開(kāi)送達(dá)、提請(qǐng)上一級(jí)檢察院跟進(jìn)監(jiān)督、抄送同級(jí)人大常委會(huì)備案制度，取得了顯著成效，也為未來(lái)立法授予檢察權(quán)更為剛性的監(jiān)督方式提供了藍(lán)本。[9]