行政非訴執(zhí)行案件中檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的路徑探析

談倩　尚帥帥　孫宋龍

編者按：行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職能。當(dāng)前，行政非訴執(zhí)行案件增長明顯，一些地方行政非訴執(zhí)行難問題突出，加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的重要性、緊迫性愈加凸顯。本刊特約請(qǐng)檢察系統(tǒng)行政檢察部門辦案檢察官結(jié)合具體案例對(duì)地方行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、存在問題及解決路徑等進(jìn)行綜合分析，探討如何把加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為突破口，做實(shí)行政檢察工作，實(shí)現(xiàn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

摘 要：檢察機(jī)關(guān)立足行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能來解決行政訴訟的“程序空轉(zhuǎn)”問題，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大格局下的源頭治理、系統(tǒng)治理和依法治理的精神。當(dāng)前，行政非訴執(zhí)行制度中存在的問題制約著行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督開展，需要檢察機(jī)關(guān)通過司法實(shí)踐，圍繞開展方式和化解方法兩個(gè)核心要素，構(gòu)建符合法律監(jiān)督規(guī)律的檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行案件爭議化解的路徑。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 行政非訴執(zhí)行 行政爭議實(shí)質(zhì)性化解

一、基本案情

（一）爭議化解情況

2014年2月，上海市J區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員對(duì)個(gè)體經(jīng)營者金某位于該區(qū)Z鎮(zhèn)廢塑料粉碎、清洗、造粒項(xiàng)目進(jìn)行檢查，金某現(xiàn)場未能提供建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收相關(guān)材料。后J區(qū)生態(tài)環(huán)境局依法作出罰款人民幣10萬元、責(zé)令停止生產(chǎn)的處罰決定。因金某未履行罰款義務(wù)，也未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，J區(qū)生態(tài)環(huán)境局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院執(zhí)行時(shí)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目已經(jīng)關(guān)閉、金某去向不明，遂將金某納入失信被執(zhí)行人名單。

2019年5月，金某認(rèn)為法院將其納入失信被執(zhí)行人名單不當(dāng)，向上海市J區(qū)人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督，請(qǐng)求將自己從失信被執(zhí)行人名單庫中刪除。主要理由： Z鎮(zhèn)政府工作人員在開展非法塑料加工企業(yè)專項(xiàng)整治活動(dòng)中承諾，如果金某帶頭拆遷搬離，可以協(xié)調(diào)處理之前生態(tài)環(huán)境局作出的罰款決定。金某按照鎮(zhèn)政府的要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)率先完成搬遷。[1]

檢察機(jī)關(guān)受理案件后，積極調(diào)研走訪了相關(guān)單位，調(diào)閱了本案卷宗，審查了行政處罰案件和行政非訴執(zhí)行案件的證據(jù)情況。經(jīng)審查，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院對(duì)金某采取納入失信被執(zhí)行人名單等執(zhí)行措施符合法律規(guī)定，故依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定。但金某在接受行政處罰及時(shí)停止涉案項(xiàng)目生產(chǎn)時(shí)，做到了配合該區(qū)環(huán)境整治，帶頭拆除相關(guān)設(shè)備，徹底消除了生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。鎮(zhèn)政府工作人員在此過程中，曾向金某作出過承諾，并與相關(guān)單位進(jìn)行過協(xié)調(diào)，這一事實(shí)得到了鎮(zhèn)政府工作人員證實(shí)，金某基于對(duì)鎮(zhèn)政府的信賴，才沒有及時(shí)繳納罰款，其請(qǐng)求刪除失信信息具有一定合理性。J區(qū)檢察院遂按照最高人民檢察院關(guān)于開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的工作部署進(jìn)行深入研究，提出矛盾化解方案并通報(bào)了該鎮(zhèn)政府。2019年12月，該鎮(zhèn)政府正式致函生態(tài)環(huán)境局，希望妥善處理金某訴求。期間，J區(qū)檢察院積極走訪聯(lián)系相關(guān)部門，探討論證刪除金某失信信息的可行性和合法性。進(jìn)入新冠肺炎疫情防控特定時(shí)期后，面對(duì)抗擊疫情和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的雙重任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)采取多種形式推進(jìn)金某合理訴求的解決。2020年3月，該鎮(zhèn)政府正式回復(fù)J區(qū)檢察院，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》 （以下簡稱《若干規(guī)定》）第10條第1款第3項(xiàng)“申請(qǐng)執(zhí)行人書面申請(qǐng)撤銷失信信息，人民法院審查同意的，人民法院應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)刪除失信信息”的規(guī)定，J區(qū)人民法院已經(jīng)刪除金某失信信息。

（二）爭議焦點(diǎn)分析

檢察機(jī)關(guān)受理案件后，從法院執(zhí)行局調(diào)取了本案的卷宗材料，對(duì)案件的事實(shí)情況進(jìn)行了梳理。在閱卷結(jié)束后，詢問了被執(zhí)行人金某，根據(jù)金某的陳述，承辦檢察官走訪了J 區(qū)Z 鎮(zhèn)政府和J 區(qū)生態(tài)環(huán)境局等部門， 核實(shí)了相關(guān)情況。本案涉及多方主體，事實(shí)比較清楚，從表面上看，案件的焦點(diǎn)是 J 區(qū) Z 鎮(zhèn)政府承諾協(xié)調(diào)處理未果與執(zhí)行法院對(duì)被執(zhí)行人采取強(qiáng)制措施之間的矛盾。實(shí)際上涉及人民法院執(zhí)行措施自由裁量問題，即刪除失信信息是否具有合理性。

根據(jù)《若干規(guī)定》第10條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，刪除失信信息有兩個(gè)條件：第一，申請(qǐng)執(zhí)行人書面申請(qǐng)刪除失信信息。第二，人民法院審查同意的。本案中金某訴求具有一定合理性。首先，鎮(zhèn)政府作出過承諾，即如果金某帶頭拆遷搬離，可以協(xié)調(diào)處理之前環(huán)保局作出的罰款決定。其次，金某基于鎮(zhèn)政府的授益表示，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)帶頭拆遷，率先完成了搬離。

基于此，盡管檢察機(jī)關(guān)沒有支持金某的監(jiān)督請(qǐng)求，但還是從實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的角度作出了諸多努力，將相關(guān)矛盾化解方案通報(bào)了 J 區(qū) Z 鎮(zhèn)政府， 并積極走訪了 J 區(qū)環(huán)保部門和 J 區(qū)人民法院，探討現(xiàn)實(shí)中刪除金某失信記錄的可行性。

新冠疫情爆發(fā)后，執(zhí)法司法環(huán)境發(fā)生了重大變化， 抗擊疫情和復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為社會(huì)的主要任務(wù)。新情況的出現(xiàn)使得本案行政爭議獲得實(shí)質(zhì)性化解十分必要，也有一定的可行性。在前期工作的基礎(chǔ)上，J 區(qū)檢察院適時(shí)采取多種形式溝通、協(xié)調(diào)推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。后 J 區(qū)人民法院根據(jù)執(zhí)行人申請(qǐng)，依法刪除了金某失信信息。最終， 本案在檢察機(jī)關(guān)參與下行政爭議得到了實(shí)質(zhì)性化解， 實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了政和。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

（一）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，是指人民檢察院依據(jù)人民檢察院組織法的授權(quán)對(duì)人民法院行使行政非訴執(zhí)行職能活動(dòng)的監(jiān)督。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督對(duì)于新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會(huì)具有非常重要的，并為其他制度不可替代的作用。[2]行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察職能，貫徹“一手托兩家”穿透式檢察監(jiān)督理念的重要舉措，其在參與和創(chuàng)新社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，保障當(dāng)事人合法權(quán)益和法律正確實(shí)施等方面具有獨(dú)特價(jià)值。其內(nèi)涵可以從以下兩個(gè)層面進(jìn)行剖析 ：

一是從人民法院的司法強(qiáng)制執(zhí)行層面來說，人民法院既是行政行為的執(zhí)行者，又是行政行為合法審查的裁判者。根據(jù)行政強(qiáng)制法的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒有提出救濟(jì)的，又沒有履行行政決定的，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)行書面審查，并作出執(zhí)行裁定;對(duì)于案件事實(shí)和法律有異議的或損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，可以聽取雙方意見后再作出是否準(zhǔn)許執(zhí)行的裁定。從這些規(guī)定中，我們可以看出法律賦予了人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為執(zhí)行力的司法審查權(quán)。行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為，進(jìn)行受理、審查、裁定和實(shí)施，通過合法性審查的形式對(duì)行政行為效力進(jìn)行司法確認(rèn)，使行政機(jī)關(guān)的行政行為效力得以通過司法強(qiáng)制執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為司法審查和司法執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一。

二是從行政機(jī)關(guān)行政行為效力層面來說，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出行政行為后，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)來說，行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)既是職權(quán)，也是義務(wù)。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不提出救濟(jì)，也不履行行政決定時(shí)，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院應(yīng)當(dāng)受理、審查、裁定和實(shí)施;行政機(jī)關(guān)也必須向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，以保證其行政行為的既定力、執(zhí)行力和法律的權(quán)威性。

本案中，金某出于對(duì)J區(qū)Z鎮(zhèn)政府承諾的信賴，在法定期限內(nèi)沒有履行金錢給付義務(wù)，也沒有申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。后J區(qū)環(huán)保部門向人民法院申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行，金某在人民法院執(zhí)行期間未依法履行法律文書載明的義務(wù)，被人民法院采取司法強(qiáng)制措施，列入失信黑名單等。J區(qū)人民檢察院在明晰案件焦點(diǎn)后，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)積極作為，對(duì)行政處罰案件和行政非訴執(zhí)行案件的實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行全面審查，在確認(rèn)行政機(jī)關(guān)和人民法院的行為與法不悖后，主動(dòng)與相關(guān)部門溝通、協(xié)調(diào)，在“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)的框架下，多方探討合理解決行政爭議的可行性，最終實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了政和的法律效果和社會(huì)效果。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

1.行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的依據(jù)

（1）關(guān)于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的政策依據(jù)。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出“保證公正司法，提高司法公信力”“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”……“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！薄巴晟茩z察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督?！?/p>

2019年7月14日，中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問題的意見》，指出“要深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)提出的切實(shí)解決執(zhí)行難”“依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益”等重大決策部署，“檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)民事、行政執(zhí)行包括非訴執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，推動(dòng)依法執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行”。

這兩份黨的政策性文件為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督提供了宏觀的工作指導(dǎo)，也體現(xiàn)了我們黨切實(shí)解決執(zhí)行難問題的決心和方向。

（2）關(guān)于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的憲法和法律依據(jù)。憲法規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！比嗣駲z察院組織法規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其中第20條規(guī)定“人民檢察院行使下列職權(quán)：……（五）對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督;（六）對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督?！毙姓V訟法第11條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡?7條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！钡?01條規(guī)定“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！泵袷略V訟法第235條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！?/p>

憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位是檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的最重要的法律淵源。人民檢察院組織法進(jìn)一步落實(shí)和明確了檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，而行政訴訟法和民事訴訟法是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的直接淵源，也是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督活動(dòng)的最直接的法律依據(jù)。對(duì)行政非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督完全符合行政檢察的屬性和定位。[3]

（3）關(guān)于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的司法解釋依據(jù)。2016年11月2日，“兩高”《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)定》）中第21條規(guī)定“人民檢察院對(duì)人民法院行政執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，行政訴訟法及有關(guān)司法解釋沒有規(guī)定的，參照本規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第3條規(guī)定“人民檢察院通過抗訴、檢察建議等方式，對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡?條規(guī)定“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督：……（四）認(rèn)為人民法院執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形的。”第五章規(guī)定了“對(duì)審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督與對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督”，其中第29條第8項(xiàng)就是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)實(shí)施行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的直接法律依據(jù)。

這兩部司法解釋是最高司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中針對(duì)具體的法律適用問題進(jìn)行的明確性規(guī)定，大大增強(qiáng)了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的實(shí)踐操作性。在J區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督案例中，J區(qū)檢察院主要就是依據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》和《監(jiān)督規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定對(duì)案件進(jìn)行受理和審查的。

2. 行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境大多數(shù)源自于現(xiàn)行行政非訴執(zhí)行制度中存在的問題。如現(xiàn)行行政非訴執(zhí)行制度中規(guī)定的人民法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰、人民法院對(duì)行政非訴執(zhí)行審查不嚴(yán)、人民法院對(duì)行政非訴執(zhí)行審查方式不當(dāng)、人民法院對(duì)行政非訴執(zhí)行和解適用不當(dāng)、行政非訴執(zhí)行中被執(zhí)行人權(quán)利救濟(jì)存在不足等。[4] 具體看來，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律規(guī)范有待進(jìn)一步完善。從行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)行法律依據(jù)中可以看出，相關(guān)法律規(guī)定較為原則、簡單、籠統(tǒng)、操作性差，有待進(jìn)一步完善，這成為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的障礙。[5]

二是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督審查標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式、法律效果等有待進(jìn)一步明確。根據(jù)行政強(qiáng)制法等相關(guān)法律規(guī)定，人民法院對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查和形式審查，并作出裁定。行政檢察監(jiān)督在“一手托兩家”理念指導(dǎo)下，對(duì)行政非訴執(zhí)行行為實(shí)施穿透式監(jiān)督，促進(jìn)依法行政，但是監(jiān)督審查的標(biāo)準(zhǔn)，案件審查程序等都沒有法律的明確規(guī)定，監(jiān)督手段和方式也往往局限于檢察建議等文書，監(jiān)督的法律效果和監(jiān)督案件的后續(xù)流向等問題，僅有相關(guān)司法解釋和內(nèi)部規(guī)定，而沒有法律明確規(guī)定，行政檢察監(jiān)督的剛性和力度很難得到相關(guān)行政機(jī)關(guān)和法院的認(rèn)可。

三是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案件線索來源少，但涉案主體多元化，給推進(jìn)這項(xiàng)工作增大了難度。《監(jiān)督規(guī)則》在第二章“受理”中對(duì)檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督和依職權(quán)實(shí)施監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。從近年來數(shù)據(jù)看， 檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督的案件數(shù)量已經(jīng)超過依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督案件數(shù)量。J 區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督案例是近年來J 區(qū)檢察院辦理的為數(shù)不多的依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督的案件。本案中，當(dāng)事人金某訴求涉及第三人，即J 區(qū)Z 鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府的承諾行為讓本案的法律適用變得疑難復(fù)雜。法律實(shí)踐、社會(huì)生活的多樣性、復(fù)雜性也是推進(jìn)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督、促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的難點(diǎn)所在。

四是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的業(yè)務(wù)人才儲(chǔ)備不能適應(yīng)行政檢察業(yè)務(wù)發(fā)展需求。長期以來，檢察機(jī)關(guān)行政檢察職能不被外界所知，行政檢察部門在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也處于邊緣地位。從全國范圍看，當(dāng)前行政檢察人員專業(yè)化能力弱的問題還比較突出，監(jiān)督能力亟待提升。[6] 在“四大檢察”的格局中，行政檢察可以說是“短板中的短板、弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案人員不足、力量薄弱、專業(yè)素養(yǎng)不高等人才儲(chǔ)備問題不能適應(yīng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的實(shí)際需求，也影響這項(xiàng)工作的有效開展。

三、檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的路徑探析

（一）檢察機(jī)關(guān)開展方式探析

在行政非訴執(zhí)行案件中，檢察機(jī)關(guān)如何促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，需要更多司法實(shí)踐探索。與行政訴訟執(zhí)行案件不同，行政非訴執(zhí)行案件大多數(shù)沒有聽取當(dāng)事人的意見，沒有公開審查，而是通過書面審查，徑行作出行政裁判。當(dāng)行政行為執(zhí)行力得到司法確認(rèn)后，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為法院裁判執(zhí)行，進(jìn)入執(zhí)行程序的行政案件，想再次通過司法途徑得到救濟(jì)，就難上加難了。但由于某些因素，這種行政爭議又客觀存在，逐漸發(fā)展成為老百姓反映強(qiáng)烈的“操心事、煩心事、揪心事”。比如，本案中的當(dāng)事人金某，出于對(duì)鎮(zhèn)政府承諾行為的信任，對(duì)區(qū)環(huán)保部門作出的行政處罰行為未及時(shí)訴諸法律救濟(jì)，導(dǎo)致自己被法院采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。檢察機(jī)關(guān)在非訴執(zhí)行階段的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解方式，從法律和司法實(shí)踐來看，主要有以下三種：

1.依職權(quán)方式

根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第 29 條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為作出準(zhǔn)予執(zhí)行或者不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。根據(jù)第 31 條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院有不履行或怠于履行執(zhí)行職責(zé)的情形的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議。這是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)行政非訴執(zhí)行案件實(shí)施檢察監(jiān)督，促進(jìn)案件執(zhí)行階段行政爭議化解的直接依據(jù)。同時(shí)，按照最高人民檢察院提出的“穿透式”行政檢察監(jiān)督理念，在非訴執(zhí)行監(jiān)督案件審查中，可以延伸審查涉案行政行為的合法性。因此，筆者認(rèn)為，依職權(quán)方式是指在行政非訴執(zhí)行案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為或人民法院裁判、執(zhí)行活動(dòng)違反法律規(guī)定引起行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人雙方爭議，或因履行職責(zé)需要， 通過調(diào)閱行政非訴執(zhí)行案件卷宗，實(shí)施檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解或訴源治理。

在司法實(shí)踐中，各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)最高人民檢察院工作部署，積極開展專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督，做實(shí)行政檢察工作。比如，上海市人民檢察院為服務(wù)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，對(duì)相關(guān)行政非訴執(zhí)行實(shí)施專門檢察監(jiān)督活動(dòng)，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì) 2017 年至2019 年 6 月以來，人民法院受理的金融、征地拆遷、農(nóng)民工討薪、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域涉及防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的行政非訴執(zhí)行案件實(shí)施檢察監(jiān)督，也屬于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)開展行政爭議實(shí)質(zhì)化解的路徑探索。

2.依申請(qǐng)方式

檢察機(jī)關(guān)依申請(qǐng)開展行政爭議化解活動(dòng)，是較常見的路徑。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第 5 條規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為人民法院執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形的，可以向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。非訴執(zhí)行是行政執(zhí)行中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[7]當(dāng)事人對(duì)人民法院執(zhí)行活動(dòng)有異議，可以通過執(zhí)行異議程序?qū)で缶葷?jì)，若其認(rèn)為執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形的，可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理，并進(jìn)行審查。這里的執(zhí)行活動(dòng)存在的違法情形包括但不限于貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判。據(jù)此，依申請(qǐng)方式是指： 在行政非訴執(zhí)行案件中，與案件處理有利害關(guān)系的相關(guān)人員認(rèn)為人民法院強(qiáng)制執(zhí)行損害其合法權(quán)益，或認(rèn)為人民法院裁判、執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形的，可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督。

在 J 區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的金某與環(huán)保部門行政爭議案件中， 就是依當(dāng)事人金某的申請(qǐng)行為啟動(dòng)的。檢察機(jī)關(guān)在審查后，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行為和人民法院的行政裁判、執(zhí)行活動(dòng)均不存在違法情形，故而依法沒有支持當(dāng)事人的監(jiān)督申請(qǐng)。但還是基于客觀實(shí)際和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，多方溝通、協(xié)調(diào)， 最終妥善化解了行政爭議。

3.依邀請(qǐng)方式

依邀請(qǐng)方式是指在行政非訴執(zhí)行案件中，行政機(jī)關(guān)或人民法院在調(diào)處糾紛時(shí)，可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入，增強(qiáng)爭議解決的公正性和公信力，形成定紛止?fàn)幒狭Γ?促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。檢察機(jī)關(guān)依邀請(qǐng)方式開展行政爭議化解活動(dòng)，是司法實(shí)踐中出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)提前介入行政爭議化解程序的新路徑。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)行政機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)，參與行政爭議化解程序，有利于強(qiáng)化訴源治理。針對(duì)行政爭議案件，檢察機(jī)關(guān)在充分尊重不同法定機(jī)關(guān)分工前提下，探索在行政復(fù)議階段提前介入，能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)和司法判斷的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，可以有效促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

在最高人民檢察院印發(fā)《加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解典型案例（第一批）》的案例七中，檢察機(jī)關(guān)在行政復(fù)議階段依邀請(qǐng)參與調(diào)處糾紛，通過調(diào)查核實(shí)和法律引導(dǎo)，滿足當(dāng)事人合法訴求，促進(jìn)訴源治理，并通過案件辦理，將行政檢察視野拓寬到社會(huì)治理層面，對(duì)某一類問題開展實(shí)證調(diào)研并提出對(duì)策，推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)對(duì)這一類問題的系統(tǒng)治理。在前文金某與環(huán)保部門行政爭議案件中，檢察機(jī)關(guān)因當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)檢察監(jiān)督。Z 鎮(zhèn)政府在調(diào)處糾紛過程中，也多次主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參與，在多方共同努力下， 合理解決當(dāng)事人訴求，實(shí)現(xiàn)了行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

以上三種方式中，檢察機(jī)關(guān)參與的力度、深度也不盡相同。相對(duì)而言，在依申請(qǐng)和依職權(quán)兩種狀態(tài)下， 檢察機(jī)關(guān)可以更有深度和力度地開展?fàn)幾h化解。在依邀請(qǐng)開展?fàn)幾h化解中，檢察機(jī)關(guān)參與的主要目的是發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)， 協(xié)助其他機(jī)關(guān)解決爭議。

（二）檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)爭議化解的方法探析

1.書面審查的方法

書面審查是行政非訴執(zhí)行案件人民法院慣用的工作方法，也是法定審查方法。根據(jù)行政強(qiáng)制法第 57 條規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查。書面審查也應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)化解行政爭議的重要方法。在檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政非訴執(zhí)行案件中， 應(yīng)當(dāng)調(diào)閱案件卷宗，明晰案件事實(shí)，厘清爭議焦點(diǎn)， 做到依法監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

檢察機(jī)關(guān)在審查執(zhí)行案件卷宗材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)貫徹“穿透式”監(jiān)督理念，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)施檢察監(jiān)督，即對(duì)行政行為依據(jù)的案件事實(shí)和法律依據(jù)進(jìn)行書面審查。書面審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行政案件和非訴執(zhí)行案件的證據(jù)、法律文書等實(shí)體問題和程序問題。

2.公開聽證的方法

以公開彰顯公正，將行政爭議焦點(diǎn)置于陽光下，通過引入社會(huì)力量參與化解矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)矛盾的多方協(xié)同治理。檢察機(jī)關(guān)在檢察監(jiān)督中運(yùn)用公開聽證模式，有利于查清案件事實(shí)，提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性，有利于為當(dāng)事人搭建溝通的平臺(tái)，有利于加強(qiáng)釋法說理，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。

對(duì)于一些疑難復(fù)雜、多年不決的案件，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用公開聽證方式時(shí)，可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)人士，也可以邀請(qǐng)專家學(xué)者以及律師等法律專業(yè)人士共同參與，甚至可以允許當(dāng)事人指定人員參與公開聽證，通過多方力量，尋求共識(shí)，實(shí)質(zhì)性化解爭議。

3.走訪調(diào)研的方法

與書面審查和公開聽證的化解方法相比，走訪調(diào)研是一種非正式的方法，但在司法實(shí)踐中也是經(jīng)常用到的。比如，在上述金某申請(qǐng)監(jiān)督案中，J 區(qū)檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查后， 發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為和人民法院的執(zhí)行行為與法不悖，依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定后，依然多方走訪調(diào)研，積極溝通協(xié)調(diào)，在法律規(guī)定與實(shí)際需求的衡平中尋求行政爭議實(shí)質(zhì)化解之道。最終， 在多方的共同努力下實(shí)質(zhì)性化解了行政爭議，實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了政和。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院發(fā)布的“全國檢察機(jī)關(guān)依法辦理涉新冠肺炎疫情典型案例”。

[2] 參見姜明安：《行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督功能價(jià)值的五方面體現(xiàn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年5月27日。

[3] 參見楊東文：《淺論行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，《法制與社會(huì)》2015年第3期。

[4] 參見齊慶凱：《行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對(duì)策》，《法制與社會(huì)》2018年第12期。

[5] 同前注[4]。

[6] 參見張相軍：《以“五化”為方向，擔(dān)當(dāng)使命做實(shí)行政檢察》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年9月9日。

[7] 參見鄭新儉：《<人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）>理解與適用》，中國檢察出版社2017年版，第16頁。