建設(shè)項目征地過程中耕地占補(bǔ)平衡及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃研究
——以新田水庫為例

陳江玲，陳 波

（貴州省第一測繪院，貴州 貴陽 550025）

為加強(qiáng)耕地保護(hù)、嚴(yán)控非農(nóng)建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田，落實《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實落實耕地占補(bǔ)平衡的通知》 （國土資規(guī)〔2017〕13 號）及《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》 （自然資規(guī)〔2019〕1 號）精神，堅持節(jié)約集約利用土地的原則，合理規(guī)劃項目建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，減少對土地資源的占用，提高土地資源配置和利用效率。

本文以擬建新田水庫項目為例，通過耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方法，確保耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低，以此嚴(yán)守耕地紅線，保障國家糧食安全。

1 耕地占補(bǔ)平衡簡介與項目區(qū)域水利建設(shè)概況

耕地是糧食生產(chǎn)中不可替代的資源，中國耕地占補(bǔ)平衡制度主要經(jīng)歷了4 個發(fā)展階段[1]：一是注重數(shù)量平衡；二是數(shù)量質(zhì)量相統(tǒng)一；三是快速城鎮(zhèn)化下的加速；四是數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體[2-3]。水利建設(shè)是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項目，在貴州省水利廳召開的“砥礪奮進(jìn)的五年 水利獻(xiàn)禮十九大”主題宣傳新聞通氣會上獲悉，自黨的十八大以來，貴州累計完成水利總投資1263.7 億元，發(fā)展耕地灌溉面積約36 萬hm2，解決了1254.37 萬農(nóng)村貧困人口飲水安全問題。2020年，貴州將實現(xiàn)“市（州）有大型水庫、縣縣有中型水庫、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有穩(wěn)定水源”的目標(biāo)，解決全省工程性缺水問題。

目前，黔西南布依族苗族自治州興仁市波陽鎮(zhèn)無穩(wěn)定的水源工程，且波陽鎮(zhèn)地質(zhì)條件不能滿足成庫條件，供水主要來源于大山鎮(zhèn)高填方水處理廠多余水量，在枯水期由于大山鎮(zhèn)高填方水處理廠無多余水量供給波陽鎮(zhèn)，波陽鎮(zhèn)當(dāng)?shù)赜盟闆r極其缺乏。另外大山鎮(zhèn)野場村、上務(wù)村當(dāng)?shù)匾矘O其缺水，但大山鎮(zhèn)老里齊村馬丘田處水資源條件較好，新田水庫擬建于興仁市大山鎮(zhèn)境內(nèi)，該水庫可解決大山鎮(zhèn)野場村、上務(wù)村及波陽鎮(zhèn)集鎮(zhèn)的用水問題，并可改善該區(qū)域水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展，為該區(qū)域脫貧攻堅和同步小康提供堅實的水利支持。

2 新田水庫項目用地情況

新田水庫項目申請用地總面積10.7993 hm2，該項目設(shè)計充分采取工程技術(shù)措施，減少了對耕地（含永久基本農(nóng)田）的占用，優(yōu)化后占用農(nóng)用地（包括耕地、林地、其他農(nóng)用地等）10.3617 hm2（其中耕地8.9758 hm2含永久基本農(nóng)田8.6134 hm2、林地0.3285 hm2、其他農(nóng)用地1.0574 hm2），建設(shè)用地0.0619 hm2（全為農(nóng)村居民點），未利用地0.3757 hm2（全為荒草地）。

新田水庫項目主要建設(shè)內(nèi)容為庫區(qū)、壩區(qū)、溢洪道、1 號高位水池、2 號高位水池、1 號空壓站、1 號變壓器、管理房、泵站、泵房。按功能分區(qū)統(tǒng)計：庫區(qū)擬占用農(nóng)用地8.3849 hm2，建設(shè)用地0.1272 hm2，未利用地0.1316 hm2；壩區(qū)擬占用農(nóng)用地1.1462 hm2，未利用地0.2153 hm2；溢洪道擬占用農(nóng)用地0.2287 hm2，未利用地0.0247 hm2；高位水池擬占用農(nóng)用地0.0402 hm2；1 號空壓站擬占用農(nóng)用地0.0159 hm2，未利用地0.0041 hm2；1 號變壓器擬占用農(nóng)用地0.0201 hm2；管理房擬占用農(nóng)用地0.1495 hm2；泵站擬占用農(nóng)用地0.1176 hm2；泵房擬占用農(nóng)用地0.2586 hm2。

3 新田水庫項目用地占補(bǔ)情況

為嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，落實最嚴(yán)格的土地管理制度，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，既要確保該建設(shè)項目的順利實施，又要保證規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》 等法律法規(guī)和《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》 （國土資發(fā)〔2012〕2 號）、《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》 （自然資規(guī)〔2018〕3 號）、《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1 號）等文件精神，該項目符合集中連片貧困地區(qū)的脫貧攻堅重點水利項目，且經(jīng)過選址優(yōu)化，結(jié)合項目實際情況，確實難以避讓基本農(nóng)田，并涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并局部修改興仁市土地利用總體規(guī)劃。

3.1 土地利用總體規(guī)劃主要指標(biāo)控制

2018年8 月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部批復(fù)貴州省人民政府，同意撤銷興仁縣，設(shè)立縣級興仁市。根據(jù)《興仁縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整方案》，本次規(guī)劃修改前，興仁市耕地保有量（下限指標(biāo)）為54200 hm2，基本農(nóng)田保護(hù)面積（下限指標(biāo)）48533 hm2，建設(shè)用地總規(guī)模（上限指標(biāo)）為8705 hm2，交通水利及其他用地規(guī)模（上限指標(biāo)）為2064 hm2。

根據(jù)興仁市2017年土地變更調(diào)查成果顯示，興仁市耕地保有量60798.73 hm2，超過規(guī)劃指標(biāo)6598.73 hm2；基本農(nóng)田保護(hù)面積與規(guī)劃指標(biāo)一致；建設(shè)用地總規(guī)模7689.08 hm2，剩余1015.92 hm2；交通水利及其他用地規(guī)模947.76 hm2，剩余1116.24 hm2。

新田水庫項目實施后，剩余建設(shè)用地總規(guī)模1005.1207 hm2，剩余交通水利及其他用地規(guī)模1105.4407 hm2。上限指標(biāo)和下限指標(biāo)均能夠滿足項目用地要求。

3.2 耕地占補(bǔ)平衡方案

該項目擬占用興仁市耕地8.9758 hm2（其中水田6.6201 hm2，旱地2.3557 hm2）。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，國家實行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。另外，根據(jù)《國土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實落實耕地占補(bǔ)平衡的通知》 （國土資規(guī)〔2017〕13 號）和《自然資源部辦公廳關(guān)于在用地審查報批中按管理新方式落實耕地占補(bǔ)平衡的通知》 （自然資辦發(fā)〔2018〕8 號）要求，耕地占補(bǔ)平衡實行耕地數(shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能三類指標(biāo)限制，確保耕地占補(bǔ)平衡落實到位，嚴(yán)守耕地紅線，保障國家糧食安全。該項目的建設(shè)單位將按照國家和省相關(guān)規(guī)定，足額繳納耕地開墾費，并且項目的建設(shè)單位承諾項目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)刈钚聵?biāo)準(zhǔn)實施。同時項目業(yè)主單位已將補(bǔ)充耕地費用列入項目投資預(yù)算計劃，以保證耕地占補(bǔ)平衡措施得以落實[4]，從而保證耕地保有量不減少、耕地質(zhì)量不降低。

3.3 基本農(nóng)田補(bǔ)劃情況

將實地踏勘論證后擬占用永久基本農(nóng)田的用地范圍與永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫套合進(jìn)行分析，該項目總占用永久基本農(nóng)田8.6134 hm2（含水田6.6200 hm2，旱地1.9934 hm2），其中占用大山鎮(zhèn)河壩村永久基本農(nóng)田8.4109 hm2，占用大山鎮(zhèn)老里齊村永久基本農(nóng)田0.2025 hm2，全部位于城市周邊以外區(qū)域，涉及的基本農(nóng)田圖斑7 個，按照耕地質(zhì)量評定方法[5-6]，可以計算出該水庫國家平均利用等別為10.5 等。由于該項目涉及占用基本農(nóng)田，因此按照《自然資源部辦公廳關(guān)于在用地審查報批中按管理新方式落實耕地占補(bǔ)平衡的通知》 （自然資辦發(fā)〔2018〕8 號）要求，耕地開墾費按照當(dāng)?shù)亻_墾費最高標(biāo)準(zhǔn)的2 倍計列；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)刈钚聵?biāo)準(zhǔn)實施。

按照《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》及《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)的通知》 （國土資規(guī)〔2016〕10 號）、《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》 （自然資規(guī)〔2019〕1 號）中關(guān)于永久基本農(nóng)田劃定要求，補(bǔ)劃的基本農(nóng)田質(zhì)量比擬占用的基本農(nóng)田質(zhì)量略高，補(bǔ)劃的數(shù)量比占用的數(shù)量略多，符合補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田數(shù)量相當(dāng)、質(zhì)量相當(dāng)、布局基本穩(wěn)定的要求。該項目總補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田8.6297 hm2（其中水田4.8989 hm2，旱地3.7308 hm2），國家平均利用等別為9.2 等，涉及的圖斑6 個。補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田全部為坡度小于25°的耕地。補(bǔ)劃地塊已全部納入興仁市基本農(nóng)田儲備區(qū)，并經(jīng)實地踏勘舉證，補(bǔ)劃區(qū)域位于大山鎮(zhèn)野場村，屬于城市周邊以外區(qū)域。總共多補(bǔ)劃基本農(nóng)田面積0.0163 hm2，滿足國家平均利用等別不減少、布局基本穩(wěn)定的要求，見表1。

表1 大山鎮(zhèn)占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田面積及等級情況表

4 結(jié)束語

新田水庫的建設(shè)遵循節(jié)約集約用地、少占耕地特別是永久基本農(nóng)田的原則，實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用。對于占用耕地部分，該水庫擬通過繳納足額耕地開墾費保證耕地占補(bǔ)平衡，對涉及占用永久基本農(nóng)田部分，除按照當(dāng)?shù)刈罡邩?biāo)準(zhǔn)的2 倍繳納開墾費外，還需按規(guī)定對占用的永久基本農(nóng)田進(jìn)行了補(bǔ)劃，補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量等別、面積等均符合相關(guān)要求，以此實現(xiàn)保護(hù)興仁市耕地及永久基本農(nóng)田的目標(biāo)任務(wù)。