北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的法律困境與解決路徑

羅猛 過怡安

摘要：北極地區(qū)以其獨(dú)特的風(fēng)光和無可替代的吸引力，越來越受到國(guó)際市場(chǎng)的關(guān)注和歡迎。目前，北極地區(qū)正在發(fā)展成為新興的旅游目的地。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)為人類帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也加劇了各國(guó)對(duì)北極旅游資源的競(jìng)爭(zhēng)。相較于北極漁業(yè)與礦業(yè)資源的開發(fā)，北極旅游資源開發(fā)起步較晚，制約因素更多。相關(guān)法律秩序不成體系、法律規(guī)范缺乏針對(duì)性等法律困境阻礙著資源開發(fā)的進(jìn)程。因此，一方面要完善北極旅游立法，采取預(yù)防與控制措施，合理分配資源、規(guī)制責(zé)任，為北極地區(qū)旅游資源的開發(fā)提供靜態(tài)的法律保護(hù);另一方面，要抓住政策機(jī)遇，建立動(dòng)態(tài)、全面、高效的北極資源爭(zhēng)端解決機(jī)制，形成“動(dòng)靜結(jié)合”的法律加爭(zhēng)端解決機(jī)制的全方位屏障，為北極旅游資源開發(fā)工作保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)北極旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：北極地區(qū);旅游資源開發(fā);北極旅游;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;人類命運(yùn)共同體

中圖分類號(hào)：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-028X（2020）02-0058-09

一、問題的提出

近年來，北極旅游逐漸成為一種新興的北極人類活動(dòng)。然而目前并沒有專門的國(guó)際法律文件界定北極的法律地位，相關(guān)法律秩序不成體系，更缺少針對(duì)旅游資源開發(fā)的法律規(guī)制。嚴(yán)峻的法律困境若不盡快解決，勢(shì)必會(huì)阻礙北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)的進(jìn)展。

受全球氣候變暖的影響，北極地區(qū)冰川融化速度加快、海冰減少、可達(dá)性提高，其旅游領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸凸顯，為人們進(jìn)行開發(fā)利用提供了可能。游客們挑選旅游目的地與線路時(shí)，往往會(huì)考慮多方面因素，氣候就是其中之一。北極地區(qū)可開發(fā)的自然旅游資源包括：極晝極夜現(xiàn)象、極光、冰川、海灣、獨(dú)特的動(dòng)物、極地苔原植物，它們的科學(xué)價(jià)值、資源價(jià)值、荒野價(jià)值和美學(xué)價(jià)值吸引著世界各地的旅游者。近年來，挪威、冰島、俄羅斯、加拿大等國(guó)設(shè)立了獨(dú)特的北極旅游路線，推動(dòng)了北極生態(tài)旅游的發(fā)展，北極旅游正在逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，北極旅游資源可持續(xù)發(fā)展的理念逐漸受到人們的重視。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化加快了信息、資金、人才等要素在各國(guó)問的傳播與交往，為北極旅游市場(chǎng)提供了廣闊的發(fā)展前景。隨著交通發(fā)達(dá)、人均財(cái)富值增加、國(guó)內(nèi)消費(fèi)升級(jí)和文旅產(chǎn)業(yè)加速融合，國(guó)際旅游市場(chǎng)逐漸成熟。國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升為北極地區(qū)旅游資源的開發(fā)提供了充足的資金和人才，主題旅游、高端定制旅游、探險(xiǎn)旅游等新興旅游方式層出不窮。各國(guó)逐漸抓住經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的各種機(jī)遇，開展旅游資源的開發(fā)合作，共同開發(fā)新的北極航線，為未來的北極旅游業(yè)發(fā)展提供了充分的支持。

同北極漁業(yè)、礦業(yè)資源開發(fā)相比，北極旅游資源開發(fā)的起步時(shí)間晚，制約因素較多，發(fā)展較為緩慢。北極旅游活動(dòng)最早出現(xiàn)于20世紀(jì)50年代初，規(guī)?；谋睒O旅游業(yè)則始于20世紀(jì)80年代。國(guó)際社會(huì)將北極旅游業(yè)視為一次加強(qiáng)游客對(duì)北極文化了解、促進(jìn)當(dāng)?shù)卦∶衽c外界的文化交流的機(jī)會(huì)。雖然沒有類似于國(guó)際南極旅游組織行業(yè)協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱IAATO）的組織來統(tǒng)計(jì)北極旅游的確切數(shù)字，但北極旅游業(yè)的成長(zhǎng)態(tài)勢(shì)與南極基本吻合，同樣在不斷增長(zhǎng)。盡管北極旅游業(yè)整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但因?yàn)槿鄙贆C(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，北極旅游活動(dòng)整體較為分散，且大部分地區(qū)仍處于未開發(fā)狀態(tài)。挪威、冰島、芬蘭的拉普蘭、瑞典的北博滕、加拿大的努勒維特、格陵蘭島與斯瓦爾巴群島是北極地區(qū)全球游客光顧最多的地點(diǎn)。其中，北歐的旅游資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)程度最高，北美、俄羅斯北部地區(qū)相對(duì)較弱。地理因素如氣候、可達(dá)性、聚落形態(tài)和季節(jié)長(zhǎng)度，人文因素如環(huán)北極國(guó)家掌握北極資源開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)等共同制約著北極旅游業(yè)的發(fā)展。

北極地區(qū)旅游業(yè)是一個(gè)高度競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，未經(jīng)規(guī)劃或計(jì)劃不周的旅游資源開發(fā)活動(dòng)最終會(huì)使自然環(huán)境退化，商業(yè)化的開發(fā)也會(huì)影響該地區(qū)原住民，降低當(dāng)?shù)氐纳钯|(zhì)量，破壞旅游業(yè)的基礎(chǔ)。北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)所帶來的主權(quán)爭(zhēng)議、環(huán)境污染、緊張的國(guó)際關(guān)系等問題，不斷提醒著北極旅游立法和完善爭(zhēng)端解決機(jī)制的緊迫性與必要性。

二、北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的法律規(guī)制分析

北極地區(qū)旅游資源開發(fā)屬于國(guó)際法的規(guī)制范圍，應(yīng)當(dāng)遵循一般的國(guó)際法基本原則。但各國(guó)就北極的主權(quán)問題尚未達(dá)成合意，專門調(diào)整北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)的全球性法律規(guī)范也尚未出現(xiàn)。目前，北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)主要依靠相關(guān)的國(guó)際公約、區(qū)域協(xié)定、各國(guó)國(guó)內(nèi)法律與政策等進(jìn)行規(guī)范。

（一）北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的相關(guān)國(guó)際法規(guī)制

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

國(guó)際上處理與北極相關(guān)的事宜仍以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）為主?！豆s》中規(guī)定了締約國(guó)在資源開發(fā)中需要遵循的原則、享有的權(quán)利、承擔(dān)的責(zé)任、海洋環(huán)境保護(hù)與爭(zhēng)端解決等內(nèi)容。其適用的廣泛性為解決北極爭(zhēng)端提供了基礎(chǔ)，北極域外國(guó)家也可以根據(jù)《公約》在公海和國(guó)際海底區(qū)域主張資源開發(fā)權(quán)，符合全人類共同的利益。這種“共同”“和平”的國(guó)際法規(guī)則是樹立全球治理理念、人類命運(yùn)共同體意識(shí)的必要實(shí)踐。然而，作為一份全球性的“海洋大憲章”，《公約》沒有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)北極地區(qū)的法律地位、科學(xué)考察、資源開發(fā)、航道利用等方面給予專門規(guī)定，因而很難解決如北極旅游資源開發(fā)之類的復(fù)雜、具體的矛盾。除此之外，《公約》以大陸架為劃界標(biāo)準(zhǔn)，極易發(fā)生一國(guó)大陸架主張與相向國(guó)主張相重疊的現(xiàn)象，在現(xiàn)實(shí)中存在很大的爭(zhēng)議，北極的法律地位和相關(guān)制度仍存在很大的不確定性。

2.《斯瓦爾巴條約》

《斯瓦爾巴條約》（簡(jiǎn)稱《斯約》）是為解決斯瓦爾巴群島的主權(quán)歸屬、資源開發(fā)與科學(xué)研究等法律問題，由英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、丹麥、意大利、日本等18個(gè)國(guó)家于1920年簽訂，1925年生效的區(qū)域性條約。《斯約》旨在劃定群島主權(quán)，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行合理分配，約定了締約國(guó)在特定區(qū)域的資源開發(fā)利用權(quán)，承認(rèn)了挪威對(duì)斯瓦爾巴地區(qū)的海洋主權(quán)，同時(shí)規(guī)定其需要向他國(guó)讓渡一定的權(quán)利。這種承認(rèn)主權(quán)、和平中立、擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)的模式被學(xué)界稱作“斯瓦爾巴治理模式”?！端辜s》為斯瓦爾巴群島旅游資源開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題提供了公正、合理的標(biāo)準(zhǔn)，和平解決了國(guó)際爭(zhēng)端，并實(shí)現(xiàn)了各國(guó)利益最大化，對(duì)整個(gè)北極地區(qū)的旅游資源開發(fā)具有借鑒意義。但《斯約》僅限于解決斯瓦爾巴地區(qū)的爭(zhēng)端，并不具有普遍適用性。當(dāng)遇到更加復(fù)雜的資源分配與主權(quán)劃分問題時(shí)，爭(zhēng)端并不能得到有效解決。除此之外，《斯約》建立的基礎(chǔ)在于非環(huán)北極國(guó)家對(duì)環(huán)北極國(guó)家的主動(dòng)尊重。若非環(huán)北極國(guó)家拒絕承認(rèn)挪威對(duì)斯瓦爾巴地區(qū)的主權(quán)，而選擇堅(jiān)持主張自己的權(quán)利，則《斯約》將不具有實(shí)質(zhì)意義。

3.《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》

北極理事會(huì)自成立以來，在管理北極事務(wù)中發(fā)揮了重要作用。相對(duì)而言，北極理事會(huì)是當(dāng)前國(guó)際上最有效力，在北極所有國(guó)際組織中最具中心地位的組織?！都訌?qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》是2017年在北極理事會(huì)第十屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，由北極國(guó)家簽署的加強(qiáng)并促進(jìn)北極國(guó)家間的科學(xué)合作進(jìn)程的，具有法律拘束力的區(qū)域性協(xié)定。根據(jù)協(xié)定的定義，“科學(xué)活動(dòng)”指通過科學(xué)研究、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，提高對(duì)北極的了解的活動(dòng)，其中包括對(duì)北極地區(qū)旅游資源的評(píng)估、檢測(cè)和考察。該協(xié)定將科學(xué)合作原則貫穿始終，重視科研教育、高新技術(shù)在北極開發(fā)活動(dòng)中的作用，為實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，能夠有力推動(dòng)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)活動(dòng)的進(jìn)程。但是，由于該協(xié)定僅對(duì)締約國(guó)具有相對(duì)效力，致使其在法律適用方面仍存在很大局限性。加之對(duì)“科學(xué)活動(dòng)”適用范圍的模糊化處理，相關(guān)活動(dòng)的參與者可能會(huì)因缺乏具體操作標(biāo)準(zhǔn)而致利益受損。因此，協(xié)定還需不斷完善。

（二）各國(guó)北極政策中對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的規(guī)定

1.挪威

在參與北極治理的過程中，挪威不僅為自身營(yíng)造了穩(wěn)定的外部環(huán)境，還為北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定貢獻(xiàn)了自身力量，發(fā)揮了與其資源稟賦不成比例的巨大作用，成為影響北極國(guó)際關(guān)系發(fā)展的關(guān)鍵行為體。2006年12月，挪威外交部頒布《挪威政府北方戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略文件以“存在、活動(dòng)和知識(shí)”（Pres-ence，Activity and Knowledge）為核心原則，強(qiáng)調(diào)充分挖掘北極自然環(huán)境變化帶來的各種機(jī)遇，使挪威成為第一個(gè)正式頒布北極戰(zhàn)略的北極國(guó)家。三大原則中的“活動(dòng)”即“在北極捕魚、旅游業(yè)、海洋生物勘探等領(lǐng)域處于行業(yè)領(lǐng)先地位”，挪威政府強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格遵循“共存”和“知識(shí)”兩個(gè)發(fā)展原則，依托尖端技術(shù)實(shí)現(xiàn)油氣開發(fā)和漁業(yè)發(fā)展、旅游開發(fā)等產(chǎn)業(yè)部門之間的平衡發(fā)展。在域外國(guó)家參與北極事務(wù)問題上，挪威政府展現(xiàn)了開放性和包容性的態(tài)度，支持域外國(guó)家成為北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)，贏得了域外國(guó)家的贊賞，是各國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)的榜樣。

2.俄羅斯

作為北極地區(qū)國(guó)土面積最為廣闊的國(guó)家，北極地區(qū)資源開發(fā)一直是俄羅斯關(guān)注的重點(diǎn)。俄羅斯將北極地區(qū)定性為“保障俄國(guó)家社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然資源戰(zhàn)略基地”，其北極政策核心在于在維護(hù)本國(guó)利益的基礎(chǔ)上，合理開發(fā)北極資源。2008年至2013年間，俄羅斯相繼發(fā)布三部北極戰(zhàn)略，初步構(gòu)建了俄羅斯的北極規(guī)劃圖景。2019年底，俄羅斯頒布《2035年前北方海航道基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》，日前俄羅斯總統(tǒng)普京又批準(zhǔn)了《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國(guó)家基本政策》，二者均強(qiáng)調(diào)俄羅斯將圍繞“安全”和“開發(fā)”兩個(gè)主題進(jìn)一步加強(qiáng)北極戰(zhàn)略部署。俄羅斯最新的北極政策中強(qiáng)調(diào)了北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，明令將與非北極國(guó)家開展北極資源開發(fā)合作，規(guī)定從運(yùn)輸、物流等方面推動(dòng)俄屬北極地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，以鞏固俄羅斯的地緣政治優(yōu)勢(shì)。

3.美國(guó)

為應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益激烈的資源競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)政府采取強(qiáng)硬的軍事化手段提升本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力。2019年，美國(guó)發(fā)布最新版《北極戰(zhàn)略報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)從技術(shù)層面提升美國(guó)在北極地區(qū)的地位，以鞏固其霸權(quán)地位。文件指出美國(guó)將加快破冰船建設(shè)進(jìn)度，以“備戰(zhàn)”狀態(tài)來應(yīng)對(duì)俄羅斯等國(guó)的北極戰(zhàn)略部署。同時(shí)，面對(duì)各國(guó)開發(fā)北極旅游資源的合作化趨勢(shì)，美國(guó)依靠北極理事會(huì)開展北極外交，對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)進(jìn)行國(guó)際分工，試圖建立一個(gè)以美國(guó)為主導(dǎo)的北極資源開發(fā)框架，以強(qiáng)制性的策略和手段約束他國(guó)北極治理程度，進(jìn)而鞏固美國(guó)的北極治理領(lǐng)導(dǎo)和霸權(quán)地位?？傮w來講，美國(guó)北極戰(zhàn)略中對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的規(guī)定帶有強(qiáng)烈的軍事化色彩。

三、北極地區(qū)旅游資源開發(fā)面臨的法律困境

（一）復(fù)雜的自然環(huán)境與北極旅游立法缺失間的矛盾愈加激烈

北極地區(qū)正日益被視為一個(gè)環(huán)境指標(biāo)區(qū)域，向世界其他地區(qū)通報(bào)氣候變化和污染物遠(yuǎn)距離遷移等全球現(xiàn)象的影響。北極地區(qū)在肩負(fù)著旅游目的地任務(wù)的同時(shí)，也承擔(dān)著環(huán)境監(jiān)測(cè)地的責(zé)任。認(rèn)識(shí)北極的生態(tài)和文化多樣性有利于制定個(gè)性化的或針對(duì)具體情況的管理方法。由于位于極寒的高緯度地區(qū)，北極地區(qū)旅游資源開發(fā)尤為艱難。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的承受能力、北極旅游資源的儲(chǔ)備量、嚴(yán)格的開發(fā)技術(shù)要求等問題都是實(shí)現(xiàn)北極旅游資源開發(fā)所需要清除的障礙，完善北極旅游立法才能為開發(fā)過程保駕護(hù)航。

首先，潛在風(fēng)險(xiǎn)威脅著人類生命與海洋環(huán)境安全。交通工具的使用可能會(huì)給北極生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞。例如，船舶油污泄漏導(dǎo)致海洋污染、廢氣排放導(dǎo)致北極海域生物多樣性減少等。開發(fā)過程中的一切都具有不可預(yù)見性，總會(huì)出現(xiàn)各式各樣的問題。例如，浮冰阻塞航道并損傷船殼、冰山對(duì)船舶產(chǎn)生撞擊、低溫導(dǎo)致船舶甲板及上部建筑結(jié)冰影響船舶穩(wěn)定、發(fā)生海難時(shí)待援人員的生命面臨嚴(yán)酷自然環(huán)境的威脅等。外來人口的進(jìn)入也可能會(huì)帶來新的物種與病菌，從而威脅到當(dāng)?shù)卦∶竦纳眢w健康，干擾到當(dāng)?shù)貏?dòng)植物的正常生長(zhǎng)環(huán)境。北極生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)及調(diào)節(jié)能力極弱，一旦遭到破壞，后果不堪設(shè)想。

其次，高水平技術(shù)、經(jīng)濟(jì)及勞動(dòng)力要求難以滿足。與北極地區(qū)長(zhǎng)期的漁業(yè)、采掘業(yè)傳統(tǒng)相比，北極旅游資源開發(fā)的成本更高，工人報(bào)酬更少。一方面，低溫對(duì)勞動(dòng)者的身體承受能力構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。惡劣環(huán)境、低工資、高稅率等因素致使勞動(dòng)者傾向于選擇更容易、報(bào)酬更高的傳統(tǒng)行業(yè);另一方面，人們通常采用的衛(wèi)星定位系統(tǒng)尚未發(fā)展完善，在北極極端環(huán)境下常常出現(xiàn)誤差，從而增加了北極旅游活動(dòng)的不確定性。

再次，北極地區(qū)旅游資源開發(fā)勢(shì)必會(huì)對(duì)北極原住民的利益產(chǎn)生諸多影響，現(xiàn)有北極旅游立法并不包含原住民保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。在北極地區(qū)旅游資源開發(fā)過程中，由于開發(fā)所帶來的諸多惡性影響的最終受眾均為北極地區(qū)原住民，他們是一系列損害結(jié)果的最終承擔(dān)者。除了環(huán)境污染，他們還會(huì)面臨生存資料減少、就業(yè)壓力提升等諸多不利后果，并且自然環(huán)境的局限性使得這些不利后果很難在短時(shí)間內(nèi)得到恢復(fù)。

相關(guān)法律缺失使北極旅游資源的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)受阻，消費(fèi)主體的權(quán)利義務(wù)分配不清，實(shí)踐過程中極易產(chǎn)生矛盾與惡性沖突，大大增加了資源開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地緣政治因素加劇了北極旅游資源開發(fā)的法律適用難度

國(guó)家問的利益、矛盾、沖突等構(gòu)成了當(dāng)前北極地區(qū)所處的政治環(huán)境。域內(nèi)外國(guó)家在北極地區(qū)利益交織，地緣關(guān)系復(fù)雜，北極事務(wù)正深刻地影響著世界格局和秩序。

北極國(guó)家及其主導(dǎo)的北極理事會(huì)仍然是北極治理的核心力量，域外國(guó)家在參與北極事務(wù)方面的實(shí)質(zhì)性權(quán)力微乎其微。北極理事會(huì)在解決北極相關(guān)問題方面發(fā)揮著重要作用，但在解決過程中，它也體現(xiàn)出明顯的壟斷傾向。這種傾向體現(xiàn)在北極理事會(huì)成員國(guó)對(duì)其他國(guó)家或非國(guó)家行為體參與北極事務(wù)設(shè)有限制，試圖居于主導(dǎo)地位，圍繞北極歸屬問題的爭(zhēng)論甚至已經(jīng)從科考和法理領(lǐng)域逐漸過渡到戰(zhàn)略和軍事領(lǐng)域。北極理事會(huì)一方面致力于進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)北極國(guó)家內(nèi)部合作的基礎(chǔ)，另一方面則通過提高準(zhǔn)入門檻表現(xiàn)出對(duì)域外國(guó)家的“謹(jǐn)慎”態(tài)度和“排外”情結(jié)。當(dāng)非成員國(guó)利益受損時(shí)，沒有相應(yīng)的國(guó)際組織與之抗衡，不利于北極旅游資源合作化開發(fā)工作的進(jìn)展，加大了法律適用難度。

北極地區(qū)蘊(yùn)含的龐大利益受到各國(guó)廣泛關(guān)注。為爭(zhēng)奪這塊“燙手的山芋”，各國(guó)相繼展開了北極軍事競(jìng)賽。美國(guó)、俄羅斯、挪威等國(guó)紛紛于北極地區(qū)部署軍事力量，進(jìn)行軍事演練，建設(shè)軍事基地。隨著北極爭(zhēng)端的愈演愈烈，將來不排除爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)的可能。軍事問題作為國(guó)際社會(huì)中的巨大隱患導(dǎo)致了緊張的國(guó)際局面，對(duì)北極地區(qū)的安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)涉及多國(guó)經(jīng)濟(jì)利益，各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)定也存在較大差異。當(dāng)糾紛出現(xiàn)時(shí)，“一國(guó)一式”的法律規(guī)范往往造成適用難題。

（三）現(xiàn)有爭(zhēng)端解決機(jī)制不能為北極旅游資源開發(fā)提供充分保障

目前被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的有三種解決機(jī)制：《公約》機(jī)制、《斯約》機(jī)制與《南極條約》機(jī)制。雖然三種解決機(jī)制各有可借鑒之處，但在實(shí)踐中仍存在多方面不足。

《公約》機(jī)制限制了北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的國(guó)家主體。《公約》機(jī)制主張?jiān)诖箨懠芙缦尬瘑T會(huì)和國(guó)際法庭的管理下解決北極主權(quán)紛爭(zhēng)，由主權(quán)國(guó)享有在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源開發(fā)權(quán)，而域外國(guó)家只享有在公海和國(guó)際海底區(qū)域的資源開發(fā)權(quán)。非北極國(guó)家無法有效參與北極事務(wù)協(xié)調(diào)和處理，不利于全球共同解決北極問題。

《斯約》機(jī)制對(duì)于北極地區(qū)旅游資源開發(fā)領(lǐng)域規(guī)定模糊?！端辜s》的簽訂可以視為挪威對(duì)本國(guó)權(quán)利的讓渡，而參與者更多的旅游資源開發(fā)往往涉及到更為廣泛的國(guó)家與公共利益。而區(qū)域性爭(zhēng)端解決機(jī)制并不能很好地涵蓋整個(gè)北極地區(qū)的問題。

《南極條約》機(jī)制的約束范圍僅限于南極地區(qū)。但南極與北極地理特點(diǎn)不同，北極旅游資源開發(fā)涉及多國(guó)利益，爭(zhēng)端問題更加復(fù)雜，且南北極地區(qū)爭(zhēng)端焦點(diǎn)不同，北極地區(qū)爭(zhēng)端主體復(fù)雜、爭(zhēng)議焦點(diǎn)繁多等問題阻礙著北極旅游資源開發(fā)進(jìn)程。

北極地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)不同于其他地區(qū)。北極地區(qū)的人口較少，平均教育水平低于其他城市地區(qū)，因此，在北極旅游資源開發(fā)過程中獲得培訓(xùn)、教育設(shè)施和培訓(xùn)人員的機(jī)會(huì)可能有限。同時(shí)，當(dāng)?shù)赝林幕?、語(yǔ)言以及不同的生活方式也具有復(fù)雜性，爭(zhēng)端解決機(jī)制不完善會(huì)使北極地區(qū)旅游資源開發(fā)得不到有效保障，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)間的小矛盾演變成大沖突，后患無窮。

四、北極地區(qū)旅游資源開發(fā)問題的解決路徑

（一）借鑒南極開發(fā)經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建全面、權(quán)威的北極旅游法律框架

南極地區(qū)與北極地區(qū)均屬于地球的極端環(huán)境區(qū)域，彼此在當(dāng)?shù)貧夂颉⒙糜钨Y源種類等方面有著較強(qiáng)的相似性。經(jīng)過人們多年的探索與經(jīng)驗(yàn)積累，目前南極旅游資源開發(fā)已經(jīng)形成了完整的法律體系和開發(fā)流程，這對(duì)于北極地區(qū)旅游資源開發(fā)有較強(qiáng)的借鑒意義。但由于南極大陸沒有主權(quán)爭(zhēng)端，而北極地區(qū)系被八國(guó)環(huán)繞的海域，故二者在開發(fā)條件方面也存在一定的差異性。相較之下，北極地區(qū)自然環(huán)境更加復(fù)雜，因此，其旅游資源開發(fā)法律規(guī)范應(yīng)更加具有全面性、強(qiáng)制性、權(quán)威性，以避免法律適用時(shí)的混亂。筆者認(rèn)為，制定北極地區(qū)旅游資源開發(fā)計(jì)劃時(shí)不可機(jī)械地照搬南極經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)以南極旅游資源開發(fā)經(jīng)驗(yàn)為參考，在此基礎(chǔ)上建立符合北極地區(qū)特點(diǎn)的相關(guān)旅游法律規(guī)范。具體北極旅游立法應(yīng)當(dāng)涵蓋以下幾點(diǎn)。

第一，細(xì)化參與國(guó)責(zé)任。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)不僅是各國(guó)共同參與、平等協(xié)商的過程，也是各國(guó)權(quán)利交換的過程。資源開發(fā)過程中造成不利后果的開發(fā)者，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。未來的北極旅游立法應(yīng)當(dāng)充分考慮如何對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行處罰、處罰作出后如何執(zhí)行以及后續(xù)的彌補(bǔ)措施問題。以《南極條約（環(huán)境保護(hù)）（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）規(guī)定1993》[Antarctic Treaty（Environmental Protection）（Environmental，Im-pact Assessment）Regulations 1993]為例，在初始環(huán)境評(píng)價(jià)中，對(duì)一項(xiàng)即將在南極開展的活動(dòng)要考察其目的、地點(diǎn)、時(shí)間段、活動(dòng)強(qiáng)度、對(duì)活動(dòng)可行方案的描述、對(duì)活動(dòng)可行方案可能造成后果的描述、環(huán)境基準(zhǔn)狀態(tài)描述、活動(dòng)可能的間接影響考量、活動(dòng)累積影響考量等。北極旅游立法可借鑒《南極條約》的立法標(biāo)準(zhǔn)，從多個(gè)角度嚴(yán)格規(guī)定國(guó)家的權(quán)利與義務(wù)，為北極地區(qū)旅游資源開發(fā)提供法律保障。

第二，保護(hù)原住民權(quán)益。北極旅游資源開發(fā)在某種程度上是在變相侵占當(dāng)?shù)卦∶窭?，打破了他們?cè)镜淖飨⑴c生活環(huán)境，也給他們帶去了生物入侵與環(huán)境污染壓力。因此，應(yīng)注重保護(hù)原住民權(quán)益。自1991年以來，IAATO要求每個(gè)在南極地區(qū)活動(dòng)的團(tuán)體和個(gè)人必須保持好南極的原始風(fēng)貌，盡量減少人類的干擾?？蓞⒖糏AATO的做法，設(shè)立統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)北極旅游資源開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格管理，以減少對(duì)當(dāng)?shù)卦∶竦挠绊?。一方面，開發(fā)國(guó)政府應(yīng)給予原住民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)開發(fā)給他們帶來的不便;另一方面，當(dāng)?shù)卣蓪⒈睒O旅游項(xiàng)目交予當(dāng)?shù)卦∶駚斫?jīng)營(yíng)，用經(jīng)濟(jì)收入來充抵利益損失，提升他們對(duì)北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)的參與度與認(rèn)可度。

第三，明確資源分配比例。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)權(quán)屬紛爭(zhēng)并不是單純的資源問題，與主權(quán)歸屬也密切相關(guān)。在制定北極旅游相關(guān)法律法規(guī)時(shí)應(yīng)秉持《公約》所倡導(dǎo)的共同、協(xié)商、和平的理念，合理開發(fā)與分配北極旅游資源，盡可能照顧到多個(gè)國(guó)家的利益。《南極旅游環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l約》作為專項(xiàng)條約專門規(guī)定南極旅游過程中涉及的環(huán)境保護(hù)問題，爭(zhēng)取所有參與南極旅游活動(dòng)的國(guó)家加入該條約并形成相互監(jiān)督的機(jī)制，為極地環(huán)境帶來更全面的保護(hù)。IAATO目前處于早期階段，成員的利益正在發(fā)展之中，但它為代表旅游業(yè)界、非政府組織、政府機(jī)構(gòu)和有獻(xiàn)身精神的個(gè)人的志同道合者提供了一個(gè)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)論壇，并為協(xié)會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展以及北極旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。北極地區(qū)可建立資源共同開發(fā)委員會(huì)，提供技術(shù)和資金共同開發(fā)以促進(jìn)合作共贏。憑借各個(gè)參與國(guó)的力量相互幫助、相互監(jiān)督，共同分享資源開發(fā)帶來的利益，形成良性激勵(lì)機(jī)制。

（二）建立多行業(yè)共同發(fā)展、各國(guó)互利共贏的多層次資源開發(fā)機(jī)制

開發(fā)北極旅游資源是各國(guó)獲得經(jīng)濟(jì)利益、利用北極資源的一種方式，強(qiáng)調(diào)了人類共有的權(quán)利。北極地區(qū)地緣政治問題的根源在于各國(guó)問的利益糾紛，而利益糾紛則是因?yàn)橘Y源開發(fā)機(jī)制不明確?，F(xiàn)實(shí)中，北極地區(qū)旅游業(yè)受到廣泛的行業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和非政府組織準(zhǔn)則和協(xié)議的制約。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)過程中，除了各種船旗國(guó)、沿海國(guó)和港口國(guó)的要求，北極旅游資源開發(fā)機(jī)制還應(yīng)能夠普遍地適用于在北極區(qū)域內(nèi)作業(yè)的船舶（包括《在極地水域作業(yè)的船舶強(qiáng)制性守則》的要求）。具體可以從以下三個(gè)方面著手。

首先，加大北極旅游資源的開發(fā)投資力度，提高各國(guó)對(duì)北極地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的認(rèn)知水平。一方面，以環(huán)北極國(guó)家為主，基于對(duì)各自地區(qū)的了解程度進(jìn)行開發(fā)。同時(shí)完善其他國(guó)家對(duì)開發(fā)過程的監(jiān)督性參與，提升開發(fā)技術(shù)水平，建立林業(yè)、漁業(yè)、采掘業(yè)、旅游業(yè)共同發(fā)展的資源開發(fā)機(jī)制，改變?cè)行袠I(yè)發(fā)展不平衡的局面。另一方面，通過國(guó)際組織整合各國(guó)企業(yè)力量，形成旅游資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條，為北極旅游資源開發(fā)持續(xù)創(chuàng)造動(dòng)力。利益相關(guān)國(guó)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策吸引企業(yè)及各國(guó)勞動(dòng)者的參與。充分貫徹自主、自愿原則，通過降低旅游開發(fā)企業(yè)稅率、保證勞動(dòng)者的基礎(chǔ)工資與勞動(dòng)時(shí)長(zhǎng)、合法簽訂勞動(dòng)合同、為其購(gòu)買人身保險(xiǎn)等具體措施，解決企業(yè)與勞動(dòng)者的后顧之憂，充分調(diào)動(dòng)開發(fā)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)北極旅游資源開發(fā)價(jià)值最大化。

其次，落實(shí)北極理事會(huì)最佳做法準(zhǔn)則。作為當(dāng)前北極區(qū)域治理的核心機(jī)制，北極理事會(huì)本質(zhì)上不應(yīng)是專斷性機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是更多新生治理機(jī)制的“搖籃”。應(yīng)在其基礎(chǔ)上衍生出更多新的合作機(jī)制，通過工作組之間的合作，促進(jìn)匯編北極海洋旅游統(tǒng)計(jì)信息，有關(guān)準(zhǔn)則和規(guī)章的信息，北極國(guó)家、常設(shè)參與方和觀察員國(guó)以及北極理事會(huì)各組織提供的其他相關(guān)信息，并通過北極理事會(huì)和北極海洋環(huán)境保護(hù)局工作組網(wǎng)站公開提供這些信息，以便不時(shí)地對(duì)其進(jìn)行更新。同時(shí)，應(yīng)建立內(nèi)、外部監(jiān)督體制，一方面，增加觀察員數(shù)量，加強(qiáng)管理力度，接納更多非環(huán)北極國(guó)家加入北極理事會(huì);另一方面，應(yīng)由非締約國(guó)進(jìn)行外部監(jiān)督，避免北極理事會(huì)成員國(guó)出臺(tái)壟斷性規(guī)定，減少北極理事會(huì)的區(qū)域性色彩，從而促進(jìn)以和平、協(xié)商為主的北極地區(qū)旅游資源開發(fā)機(jī)制的構(gòu)建。鑒于北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的獨(dú)特性，北極理事會(huì)應(yīng)拓寬發(fā)布的指導(dǎo)文件的廣度和深度，為北極地區(qū)旅游業(yè)的具體活動(dòng)、游覽流程等方面制定更多的北極理事會(huì)最佳做法準(zhǔn)則。

最后，限制北極地區(qū)軍事活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)明確的是，限制軍事活動(dòng)不等于削除防御和治安能力，目的在于創(chuàng)建一個(gè)安全的旅游資源開發(fā)環(huán)境。環(huán)北極國(guó)家應(yīng)主動(dòng)限制本國(guó)在北極地區(qū)的軍事活動(dòng)范圍，對(duì)維持北極地區(qū)的和平穩(wěn)定作出承諾，并同他國(guó)協(xié)商確定北極地區(qū)允許進(jìn)行的軍事活動(dòng)類型，為北極旅游資源開發(fā)提供全球性、綜合性安全保障。

（三）完善以和平為目標(biāo)的漸進(jìn)性北極旅游資源開發(fā)爭(zhēng)端解決機(jī)制

若想從根本上解決北極旅游資源開發(fā)過程中層出不窮的爭(zhēng)端，僅僅依靠靜態(tài)的法律來規(guī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要建立一個(gè)動(dòng)態(tài)、即時(shí)、高效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

1.完善北極旅游資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

北極旅游資源開發(fā)過程中不能重開發(fā)而輕治理。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)不可一蹴而就，只開發(fā)不保護(hù)有違可持續(xù)發(fā)展原則。相關(guān)國(guó)際組織要加強(qiáng)監(jiān)管，以國(guó)際原則為基礎(chǔ)制定北極旅游資源公開保護(hù)方案，明確各國(guó)開發(fā)限度，督促開發(fā)國(guó)落實(shí)北極地區(qū)環(huán)境治理與保護(hù)責(zé)任。同時(shí)，要以環(huán)北極國(guó)家為主導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)格實(shí)行北極生態(tài)環(huán)境治理補(bǔ)償制度。

以可持續(xù)的方式養(yǎng)護(hù)和利用北極地區(qū)自然資源對(duì)于該地區(qū)環(huán)境的長(zhǎng)期發(fā)展至關(guān)重要。北極地區(qū)的旅游資源開發(fā)過程中，會(huì)涉及各式各樣的船只、船東、經(jīng)營(yíng)者和船員，他們有著不同程度的北極旅游資源開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，因此對(duì)北極地區(qū)產(chǎn)生負(fù)面影響的程度也各不相同。北極未開發(fā)地區(qū)的資源是不可再生資源，一旦受到任何形式的開發(fā)影響，就不可能恢復(fù)到原來的狀態(tài)。因此，北極的旅游業(yè)務(wù)必須以可持續(xù)的方式進(jìn)行。在開發(fā)北極旅游項(xiàng)目之前必須始終進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，北極旅游活動(dòng)應(yīng)始終遵守與環(huán)境有關(guān)的所有國(guó)際公約以及所有國(guó)家、州和地方法律。在這一原則之下統(tǒng)籌制定和不斷改進(jìn)所有環(huán)境政策。并根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件和北極地區(qū)不斷更新的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)一步調(diào)整交通、垃圾、住宿、文化對(duì)于北極地區(qū)環(huán)境的影響，不斷監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和改進(jìn)現(xiàn)有規(guī)則的執(zhí)行情況。

2.加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)活動(dòng)的公開監(jiān)督

監(jiān)督是減少爭(zhēng)端出現(xiàn)的有效手段。開發(fā)前首先應(yīng)制定完整的旅游資源開發(fā)方案，在北極地區(qū)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容統(tǒng)一、要求一致的監(jiān)督制度，避免不符合相關(guān)國(guó)際公約標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象出現(xiàn)。開發(fā)中要依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行環(huán)境資源評(píng)估，充分聽取專業(yè)人員的建議，尊重開發(fā)國(guó)的合理需求，采取公開招標(biāo)或合資形式推進(jìn)開發(fā)活動(dòng)。環(huán)北極國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的旅游資源由其國(guó)內(nèi)法規(guī)定，存在主權(quán)爭(zhēng)議的北極區(qū)域資源開發(fā)應(yīng)由各國(guó)共同商議決定。以和平為目標(biāo)，針對(duì)具體爭(zhēng)端設(shè)立調(diào)解委員會(huì)、北極旅游組織協(xié)會(huì)等專業(yè)解決北極旅游資源開發(fā)爭(zhēng)端的國(guó)際組織。

同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)簡(jiǎn)化政府對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的許可和監(jiān)督程序。北極地區(qū)旅游資源的性質(zhì)決定了開發(fā)船只需要在一次航行過程中跨越多個(gè)國(guó)際管轄區(qū)進(jìn)行作業(yè)。即使在一個(gè)北極沿海國(guó)的邊界內(nèi)，對(duì)從事北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)的船只的要求也可能很復(fù)雜，任何經(jīng)營(yíng)障礙都有可能限制北極地區(qū)旅游資源可持續(xù)發(fā)展的潛力。因此，北極沿海國(guó)家政府應(yīng)共同合作，協(xié)調(diào)努力，有必要考慮在維持相關(guān)保障措施的情況下，精簡(jiǎn)可能阻礙北極地區(qū)旅游資源開發(fā)活動(dòng)的要求和程序，支持北極地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，共同為保持旅游資源開發(fā)安全和北極環(huán)境管理而努力。簡(jiǎn)化的程序可以使?jié)撛诘穆糜钨Y源開發(fā)者獲得開發(fā)所需證件、執(zhí)照、費(fèi)用和其他相關(guān)信息，進(jìn)而可以提升開發(fā)者遵守相關(guān)規(guī)定、維護(hù)開發(fā)安全和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)以及可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)的水平。

3.借鑒《巴倫支海劃界協(xié)議》解決爭(zhēng)端方式

鑒于北極地區(qū)的范圍和生態(tài)多樣性，可以說沒有一種爭(zhēng)端解決方式能夠完全解決這一問題。相反，可以綜合探討若干解決方式的優(yōu)劣，進(jìn)而為北極地區(qū)旅游資源開發(fā)爭(zhēng)端解決機(jī)制的建立提供充分的可能性。北極旅游資源的可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展問題，各國(guó)和各地區(qū)均有自己的責(zé)任。合作共贏原則為北極地區(qū)旅游資源可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)其他國(guó)際性極地開發(fā)工作的合作提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。俄羅斯、挪威所簽訂的《巴倫支海劃界協(xié)議》則是在合作共贏原則的基礎(chǔ)上達(dá)成的。從某種程度上說，北極地區(qū)由大片未被開發(fā)的區(qū)域組成，具有獨(dú)特的自然和文化價(jià)值。北極旅游資源的開發(fā)需要開發(fā)者對(duì)北極環(huán)境有充分的了解，同時(shí)需要與其他經(jīng)營(yíng)者合作，為當(dāng)?shù)芈糜雾?xiàng)目開發(fā)提供積極的支持。

在北極這個(gè)敏感的地區(qū)從事旅游資源開發(fā)的人員需要制定詳細(xì)周密的計(jì)劃，就如何開展開發(fā)工作和管理北極旅游業(yè)進(jìn)行規(guī)劃，以求盡量減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響?！栋蛡愔Ш澖鐓f(xié)議》的簽署最終和平解決了俄羅斯與挪威兩國(guó)在談判時(shí)所陷入的困境，其采取的緩和政策與兩國(guó)實(shí)際需求同步進(jìn)行調(diào)整，并首次提出將爭(zhēng)議海域的跨界油氣田作為統(tǒng)一整體進(jìn)行共同開發(fā)?！栋蛡愔Ш澖鐓f(xié)議》爭(zhēng)端解決方式巧妙地發(fā)揮了兩國(guó)優(yōu)勢(shì)，利用一種較為折中的方式實(shí)現(xiàn)了兩國(guó)利益共贏。北極地區(qū)旅游資源開發(fā)過程中可以借鑒此經(jīng)驗(yàn)，通過號(hào)召利益相關(guān)國(guó)基于相似的北極戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)利益，簽署資源共同開發(fā)協(xié)議書，國(guó)家彼此問應(yīng)秉持互惠原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)旅游資源的合作性開發(fā)。

五、中國(guó)對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的參與

長(zhǎng)期以來，中國(guó)致力于提升北極事務(wù)參與度。“人類命運(yùn)共同體”理念與中國(guó)政策機(jī)遇的出現(xiàn)為中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)創(chuàng)造了時(shí)代機(jī)遇，依靠得天獨(dú)厚的政策、市場(chǎng)、資本、技術(shù)、人力資源條件，中國(guó)當(dāng)下已然成為北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的中堅(jiān)力量。

（一）中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的原因

在全球協(xié)同治理視域下，參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)與中國(guó)的國(guó)家權(quán)益息息相關(guān)。作為北極利益攸關(guān)國(guó)之一，中國(guó)可憑借充足的政治、法律依據(jù)參與北極治理。

一方面，《聯(lián)合國(guó)憲章》賦予各國(guó)平等參與北極治理的權(quán)利，這意味著中國(guó)可采取合法途徑提升中國(guó)的北極地區(qū)旅游資源開發(fā)參與度，以政策和法律手段維護(hù)中國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家利益。并且基于龐大的人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)潛力，中國(guó)已成為北極旅游的重要市場(chǎng)。中國(guó)游客是目前赴北極旅游人數(shù)最多的群體，中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)，某種程度上也等于保護(hù)中國(guó)游客的權(quán)益。

另一方面，中國(guó)參與北極資源開發(fā)事務(wù)由來已久，有豐富的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)出臺(tái)的北極政策受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，發(fā)揮著重要的作用。2017年，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部的演講中提到中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持正確義利觀，深化同發(fā)展中國(guó)家的務(wù)實(shí)合作，實(shí)現(xiàn)同呼吸、共命運(yùn)、齊發(fā)展，指導(dǎo)中國(guó)要同北極國(guó)家與域外國(guó)家之間建立合作伙伴關(guān)系，共同開展北極事務(wù)雙邊磋商。2018年《中國(guó)的北極政策》白皮書的發(fā)布，進(jìn)一步表明了中國(guó)同他國(guó)共同開發(fā)利用北極資源、構(gòu)建人類共同體的意愿。2019年6月，中俄兩國(guó)簽署關(guān)于發(fā)展新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明，將兩國(guó)的北極可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域進(jìn)一步拓展至北極航線開發(fā)利用、北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、北極資源開發(fā)、北極旅游、極地生態(tài)環(huán)保與極地科考等領(lǐng)域。這些政策機(jī)遇為中國(guó)開展北極地區(qū)旅游資源開發(fā)活動(dòng)提供了官方依據(jù)，一定程度上降低了中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的準(zhǔn)入門檻。

（二）中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的策略

在同北極國(guó)家開展涉北極事務(wù)的國(guó)際合作中，中國(guó)一直秉持“合作共贏”的原則，中國(guó)所首倡和踐行的“人類命運(yùn)共同體”理念，體現(xiàn)了中國(guó)作為重要的“北極利益攸關(guān)方”積極參與北極開發(fā)和北極治理的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，是中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的重要體現(xiàn)。面對(duì)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的趨勢(shì)，中國(guó)作為“冰上絲綢之路”和“人類命運(yùn)共同體”的主要倡導(dǎo)者與參加者，理應(yīng)抓住時(shí)代機(jī)遇、正視現(xiàn)實(shí)問題，積極開展同北極國(guó)家的雙邊合作，推進(jìn)中國(guó)各項(xiàng)北極政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)北極地區(qū)旅游資源開發(fā)法律困境的解決，進(jìn)而提升中國(guó)北極話語(yǔ)權(quán)。具體可以從以下三個(gè)方面著手。

首先，應(yīng)嚴(yán)格制定開發(fā)規(guī)范。作為北極旅游業(yè)的最大消費(fèi)市場(chǎng)，中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)活動(dòng)理應(yīng)充分考慮中國(guó)游客的需求。一方面，應(yīng)面向全體社會(huì)成員征集北極旅游項(xiàng)目開發(fā)構(gòu)想方案，協(xié)調(diào)相關(guān)管理部門同消費(fèi)者展開溝通與協(xié)作，出臺(tái)詳細(xì)全面的北極旅游資源開發(fā)行業(yè)法規(guī)、操作程序和實(shí)施辦法;另一方面，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的程序、機(jī)構(gòu)、補(bǔ)貼等內(nèi)容，保護(hù)中國(guó)相關(guān)企業(yè)、勞動(dòng)者權(quán)利，同北極國(guó)家協(xié)商合理規(guī)劃中國(guó)與他國(guó)在旅游資源開發(fā)活動(dòng)中的關(guān)系，降低中國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，開發(fā)前應(yīng)注重對(duì)于當(dāng)?shù)卦∶竦男畔⒄{(diào)研，了解當(dāng)?shù)刈匀磺闆r，分析在當(dāng)?shù)卣归_開發(fā)活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)與不足，發(fā)揮原住民與中國(guó)企業(yè)的合力。

其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外合作。鑒于北極地區(qū)旅游資源開發(fā)復(fù)雜性強(qiáng)、投資力度大的特點(diǎn)，選擇對(duì)外合作無疑是一舉兩得的良策。憑借著在北極治理中較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)在合作市場(chǎng)中占據(jù)著顯著的優(yōu)勢(shì)，在合作過程中無論是制定章程還是推動(dòng)進(jìn)程都較為容易。中國(guó)參與北極地區(qū)旅游資源開發(fā)的企業(yè)可以借助國(guó)家資金支持、政策幫扶等優(yōu)勢(shì)，結(jié)合其他國(guó)家的地理優(yōu)勢(shì)和技術(shù)條件，尤其需要注重資金投入、自主研發(fā)破冰船、培養(yǎng)高素質(zhì)從業(yè)人員、建設(shè)北極旅游資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈等方面的國(guó)際合作，進(jìn)而降低中國(guó)北極地區(qū)旅游資源的開發(fā)難度，引導(dǎo)資金投入向利潤(rùn)產(chǎn)出方向轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)北極旅游業(yè)價(jià)值鏈的延伸。

最后，應(yīng)關(guān)注北極地區(qū)生態(tài)平衡。資源開發(fā)不應(yīng)以環(huán)境破環(huán)為代價(jià)，尤其是在生態(tài)環(huán)境極其脆弱的北極地區(qū)，中國(guó)在開發(fā)過程中更應(yīng)當(dāng)著重保護(hù)其生態(tài)環(huán)境。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在北極系統(tǒng)中，北極治理主體的利益、權(quán)利和責(zé)任的不平衡最終會(huì)導(dǎo)致北極系統(tǒng)遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)。因此作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)之一，中國(guó)理應(yīng)根據(jù)《公約》的相關(guān)規(guī)定，妥善行使中國(guó)享有的建議權(quán)和決策權(quán)，推動(dòng)北極地區(qū)生態(tài)機(jī)制建設(shè)，促使北極域內(nèi)外國(guó)家在開發(fā)過程中保持旅游資源的利益分配與生態(tài)保護(hù)責(zé)任承擔(dān)問的平衡。

六、結(jié)語(yǔ)

北極地區(qū)旅游資源開發(fā)是把雙刃劍。開發(fā)過程中需考慮北極地區(qū)的地理環(huán)境、地緣政治性因素及當(dāng)?shù)卦∶駲?quán)益等多個(gè)方面。北極資源是人類共同的寶藏，北極旅游資源的可持續(xù)發(fā)展對(duì)于人與自然和諧共處極其重要。各國(guó)應(yīng)團(tuán)結(jié)合作，采取合理的預(yù)防與控制措施，出臺(tái)統(tǒng)一、全面、有效的法律法規(guī)，為北極旅游資源開發(fā)活動(dòng)提供法律保障，為實(shí)現(xiàn)雙贏作出貢獻(xiàn)。同時(shí)，要輔以全方位、多層次的爭(zhēng)端解決機(jī)制，形成“動(dòng)靜結(jié)合”的法律加爭(zhēng)端解決機(jī)制的全方位屏障，為北極旅游資源開發(fā)工作保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)北極旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)也應(yīng)依靠良好的市場(chǎng)、資金、政策優(yōu)勢(shì)，為北極地區(qū)旅游資源的開發(fā)貢獻(xiàn)力量。