論中國溢油污染索賠機制的完善

(華東政法大學(xué) 上海 200042)

一、康菲溢油污染事件與美國墨西哥灣溢油污染事件

1.康菲溢油污染案情介紹

2011年6月4日，康菲公司開發(fā)的渤海灣蓬萊19-3油田作業(yè)區(qū)B平臺，出現(xiàn)少量溢油。6月17日，該作業(yè)區(qū)C平臺發(fā)生小型井底事故，使周圍海域840平方千米的1類水質(zhì)海水下降到了劣4類。7月6日，國家海洋局依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》對康菲公司做出了20萬元的行政處罰。由于康菲公司溢油處置緩慢，未能在8月31號前完成溢油的排查、封堵和處置工作，國家海洋局對其發(fā)出“三停”的指令，即整個蓬萊19-3油田停止回注、停止鉆井、停止油氣生產(chǎn)作業(yè)。直至11月1日，作業(yè)區(qū)C平臺仍有油花溢出，5個多月來，漏油仍未停止。衛(wèi)星、飛機、船舶現(xiàn)場監(jiān)視監(jiān)測及油指紋檢驗鑒定結(jié)果顯示:所造成的污染面積從840平方千米擴大到5500平方千米。主要集中在蓬萊19-3油田周邊海域和西北部海域，其中劣四類海水海域面積累計約870平方千米。康菲公司漏油事故污染面積已經(jīng)超過渤海灣三分之一，中國唯一內(nèi)海渤海灣，將有可能就此變成一片死海。事發(fā)4個多月來，新的漏油點不斷出現(xiàn)，康菲公司不僅沒有采取根本性的措施來治理泄漏和清理油污，而是將大量的精力放在收集事故損失的證據(jù)上，忙著為自己減輕處罰和賠償金額?？捣乒緦υ谥袊I(lǐng)海上造成的污染事故處理的如此的默然，其態(tài)度可謂傲慢。群體性糾紛解決機制的不足，實體法律的缺失、舉證上的困難、巨額的訴訟費用讓索培康菲的道路變的異常的艱難。

2.美國墨西哥灣溢油污染案情介紹

2010年4月，英國石油公司租賃的海上石油鉆井平臺在墨西哥灣水域爆炸并沉沒，引發(fā)美國歷史上最嚴重漏油事件。原告方代表超過10 萬人的權(quán)益，包括因為漏油事件而失業(yè)的漁民、參與油污清理致病的工人以及聲稱因為漏油事件而受到傷害的其它個人。2012年，美國墨西哥灣原油泄漏事件的集體訴訟與原告方達成和解協(xié)議，預(yù)計向受事件影響的漁民、清理工人等個人支付總額大約78億美元賠償。使之成為美國歷史上涉及賠償金額最高的和解集團訴訟案例之一。賠償資金將由這家企業(yè)先前設(shè)立的200億美元墨西哥灣石油泄漏事件賠償基金支付。根據(jù)協(xié)議，大約10.9萬名公寓所有人、酒店和度假村運營商、餐飲業(yè)者、捕蝦船主及其他個人將有資格獲得經(jīng)濟和物業(yè)賠償金，還有大約1.6萬名個人原告將可獲得醫(yī)療賠償金。這標志著 BP了結(jié)了與 2010 年墨西哥灣原油泄漏事件有關(guān)的經(jīng)濟、物業(yè)和醫(yī)療索賠訴訟。2015年10月，美國聯(lián)邦法院判決認定英國石油公司在此次事件中存在重大疏忽，最終處以208億美元的罰款。

二、我國溢油污染索賠機制中存在的問題

1.群體性糾紛解決機制的不足

美國墨西哥溢油污染索賠問題的成功處理，得益于其對私益訴訟和公益訴訟的明確劃分。對公民、法人和社會組織提出的環(huán)境侵權(quán)訴訟這類私益訴訟運用集團訴訟給予解決。將基于同一事實引發(fā)的多種類索賠訴訟通過分類合并，選舉一個或數(shù)個代表人，為了集團成員全體的共同的利益，代表全體集團成員提起訴訟。法院對集團所作的判決，不僅對直接參加訴訟的集團具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至對那些沒有預(yù)料到損害發(fā)生的相關(guān)主體，也具有適用效力。對于溢油引發(fā)的自然資源的損失，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)費用的索賠，通過公民、社會團體或州政府提起“公民訴訟”這類環(huán)境公益訴訟的方式來解決。

2012年康菲公司與中海油和中國農(nóng)業(yè)部達成了一項協(xié)議，康菲公司出資10億元人民幣，用于解決河北、遼寧省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償和補償問題。這份協(xié)議是十分可笑的，首先，這項協(xié)議是在沒有任何人授權(quán)農(nóng)業(yè)部作為代表的情況下做出的，其次，賠償數(shù)額僅10億元人名幣，與漁民的損失相比實在是九牛一毛，最后在達成的協(xié)議里，賠償?shù)膶ο罄镞z漏了山東省漁民，作為損失最為嚴重的山東省漁民竟然不在賠償之列。

綜上所述，筆者認為與美國墨西哥溢油污染索賠問題的成功相比，中國康菲溢油事件處理失敗的一個重大原因就是群體性糾紛解決機制的不足。

2.立案受理的審查標準過高

康菲溢油事故發(fā)生以來，眾多受害漁民開始委托律師向天津海事法院、海南省高院、青島海事法院遞交訴狀，提出環(huán)境侵權(quán)訴訟。最后法院均因 “舉證不足”而無法受理。“舉證不足”主要有兩點，無法證明損失和無法證明損失關(guān)聯(lián)。雖然按照《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，在環(huán)境污染侵權(quán)案件中，因果關(guān)系適用舉證責任倒置，應(yīng)由康菲公司來舉證。但在實際操作中，還是需要原告能提出一定的鑒定證據(jù)才能立案:第一就是確實有石油泄漏并漂到海邊;第二是證明是這些石油直接導(dǎo)致了海產(chǎn)損失。

立案受理的審查標準過高，剝奪了當事人的訴權(quán)。訴權(quán)是當事人享有的憲法上的基本權(quán)利，當公民認為自己的合法權(quán)益受到侵犯而要求法院對民事爭議進行裁判的時候，只要符合起訴的條件，法院就應(yīng)當受理。很多法院曲解《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第1條的規(guī)定(即原告向人民法院起訴或者被告提出反訴，應(yīng)當附有符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料)，要求當事人提供對案件事實有“直接證明力”的主要證據(jù)方可受理案件，是對程序基本邏輯的違反，須知庭審才是查明案件事實真相，判斷當事人證據(jù)證明力有無和大小的正當場所，案件受理階段只要提供初步的證據(jù)證明有石油飄到海面上，并且海產(chǎn)發(fā)生了損失就應(yīng)當受理，而不需要當事人提供鑒定證據(jù)，充分的證明案件事實后方可受理案件。這種舍本逐末的做法把本已深陷于糾紛之中的當事人拒之于救濟的大門之外。

3.訴訟成本高

生態(tài)環(huán)境破壞是一種影響范圍大、受損主體多、時間延續(xù)性長的行為，索賠額度很難界定，量化數(shù)據(jù)的支撐也非常困難。受損范圍和侵權(quán)行為與損害結(jié)果間的因果關(guān)系都需要一個專業(yè)的第三方的鑒定評估機構(gòu)，目前國內(nèi)具備這樣實力和資質(zhì)的機構(gòu)還比較少，且成本較高是受害者難以承擔的訴訟成本。專業(yè)鑒定機構(gòu)的費用約是150元/畝，5000多畝則意味著75萬元左右，漁民很難承擔這個費用，而這個認定主要就是鑒定海產(chǎn)死亡原因，以及和漏油間是否存在直接因果關(guān)系。而要鑒定每家養(yǎng)殖戶的損失范圍和程度，則無疑需要更長時間和更高成本。遼寧綏中地區(qū)的養(yǎng)殖戶曾去海邊拍照和留取油污樣本，但大部分一手資料、權(quán)威的鑒定報告都在國家海洋局等相關(guān)部門手中，他們需要通過這些資料來進行責任認定和損失程度的確認。

4.罰款數(shù)額過低

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法 》第85條,“違反本法規(guī)定進行海洋石油勘探開發(fā)活動,造成海洋環(huán)境污染的,由國家海洋行政主管部門予以警告,并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。”也就是說,如果我們要向康菲公司就此次事件進行的話,最高罰款數(shù)額是二十萬。一方面，對于本國來講,二十萬對于康菲這個跨國大型企業(yè)來說是區(qū)區(qū)小事,不值一提。正因為如此康菲公司在事發(fā)后的態(tài)度才如此傲慢,事故發(fā)生三個月后仍然有油花冒出,如此囂張的氣焰正是罰款過低助長的。另一方面，對于我國因此次事件所受損失來講,也不值一提。

5.原告適格問題

無獨有偶，2010年也發(fā)生了一起海洋原油泄露事件，反映了我國海洋原油泄露索賠中存在的原告適格問題。2010年7月16日，位于遼寧省大連市保稅區(qū)的大連中石油國際儲運公司原油庫管道發(fā)生爆炸，繼而引發(fā)大火與原油泄漏，有約1500余噸泄漏原油流入附近海域，造成大連灣、大窯灣、小窯灣和金石灘等多地海域受損，多項海洋生產(chǎn)也受到嚴重影響，因此導(dǎo)致巨大經(jīng)濟損失。2015年6月5日，公益社團法人大連市環(huán)保志愿者協(xié)會提起海洋環(huán)境污染公益訴訟，將中石油燃料油公司等七名被告訴至大連海事法院，訴訟請求包括：(1)海洋生態(tài)環(huán)境直接損失4.96億元人民幣；(2)恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境費用1.49億元人民幣；(3)公開登報賠禮道歉；(4)承擔原告支出的合理費用；(5)承擔訴訟費。

大連海事法院提出了下列見解：《海洋環(huán)境保護法》第 90 條第 2 款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！痹撘?guī)定賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家就海洋資源(包括海洋環(huán)境損害)提起損害賠償訴訟的主體地位。雖然《環(huán)境保護法》第 58 條規(guī)定了符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起這種公益訴訟，但鑒于《海洋環(huán)境保護法》和《環(huán)境保護法》是由全國人民代表大會常務(wù)委員會制訂的具有同等效力的法律，前者是針對海洋這一特殊資源的特別規(guī)定，應(yīng)優(yōu)于后者適用。因為《立法法》第 92 條規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與 一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定?！睋?jù)此，大連海事法院認為，本案的主體適用的法律應(yīng)為《海洋環(huán)境保護法》，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會不具有作為提起海洋污染公益訴訟的主體資格。2015年6月17日，法院作出民事裁定[(2015)大海立初字第5號]認為，相較于新《環(huán)保法》第58條規(guī)定，新《海環(huán)法》第90條規(guī)定屬于海洋環(huán)境污染的“特別性規(guī)定”，而依據(jù)《立法法》第92條規(guī)定，同一機關(guān)制定的法律應(yīng)遵循“特別法優(yōu)于一般法”原則，大連7·16事故案應(yīng)適用新《海環(huán)法》。由于大連市環(huán)保志愿者協(xié)會不具有新《海環(huán)法》規(guī)定的民事原告主體資格，故裁定不予受理大連市環(huán)保志愿者協(xié)會提起的公益訴訟。在裁定送達后的上訴期內(nèi)，最終原被告雙方自愿達成庭外和解并簽署和解協(xié)議。

三、我國環(huán)境侵權(quán)賠償制度的完善

1.如何解決群體性糾紛的不足？

在海洋溢油污染事件中，往往是環(huán)境私益與環(huán)境公益同時受損，此時環(huán)境私益的眾多受害者可以通過提起代表人訴訟的方式維護自己的權(quán)利?？捣埔话钢?，受損失的漁民起訴都是零零散散的，力量過于薄弱，索賠起來也非常低效。我們應(yīng)該向美國學(xué)習，將基于同一事實引發(fā)的多種類索賠訴訟通過分類合并，選舉一個或數(shù)個代表人，為了集團成員全體的共同的利益，代表全體集團成員提起訴訟。只有這樣，公正、高效的索賠機制才能建立，遭受侵害的權(quán)利和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)才能得到救濟，污染者對因疏忽而造成的損失進行賠償才能得到應(yīng)有的處罰，受害人在絕望之傷下能夠找到一絲重生的希望。

2.重新解釋立案受理的審查標準

雖然按照《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，在環(huán)境污染侵權(quán)案件中，因果關(guān)系適用舉證責任倒置，應(yīng)由康菲公司來舉證。但在實際操作中，還是需要原告能提出一定的鑒定證據(jù)才能立案:第一就是確實有石油泄漏并漂到海邊;第二是證明是這些石油直接導(dǎo)致了海產(chǎn)損失。應(yīng)通過司法解釋補充，此類案件，案件受理階段只要提供初步的證據(jù)證明有石油飄到海面上，并且海產(chǎn)發(fā)生了損失就應(yīng)當受理，而不需要當事人提供鑒定證據(jù)，充分的證明案件事實后方可受理案件。

3.通過行政機關(guān)支持起訴來改善訴訟成本過高

專業(yè)鑒定機構(gòu)的費用過高，漁民難以承受。由于是否構(gòu)成環(huán)境侵害的第一手資料和權(quán)威的鑒定報告在行政機關(guān)執(zhí)法的過程中早已經(jīng)掌握，基于公民和環(huán)保組織弱勢地位的考慮，環(huán)保部門可以通過支持起訴而幫助他們進行訴訟;環(huán)保部門可以利用自身的技術(shù)、設(shè)備和人力資源優(yōu)勢，通過提供環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境損害鑒定等方面證據(jù)的便利，來實現(xiàn)對環(huán)境訴訟原告的支持和幫助。

4.增加罰款的額度,適當引用懲罰性賠償制度

環(huán)境保護法中沒有規(guī)定具體的損害賠償數(shù)額,相關(guān)的特別法中的損害賠償額都過低,以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》為例,因海洋石油勘探開發(fā)活動而造成海洋環(huán)境污染的,罰款的上限僅二十萬。為了能夠更好的保護我國的國家利益，應(yīng)在立法中增加罰款的額度,適當引用懲罰性賠償制度。

5.擴大提起海洋公益訴訟的原告

新《民事訴訟法修正案》第一次從立法上將社會團體納入允許提起公益訴訟的主體。根據(jù)法律一致性原則，我國《海洋環(huán)境保護法》第90條也應(yīng)作出相應(yīng)修改，規(guī)定除海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門外，環(huán)保社會團體也有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟并允許法院將基于同一個侵權(quán)事實提起的環(huán)境侵權(quán)訴訟和環(huán)境公益訴訟合并納入同一訴訟程序中審理。明確規(guī)定環(huán)境侵權(quán)訴訟、公益訴訟中行政機關(guān)的技術(shù)支持義務(wù)。