關(guān)于人民法庭改革路徑的思索

【摘 要】 作為人民法院的最基層部門，人民法庭是人民群眾感受司法正義的窗口，在審判體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、矛盾糾紛不斷增加，人民法庭現(xiàn)有的區(qū)劃布局、人員配備和職能模式已經(jīng)難以適應(yīng)人民群眾日益增長的對司法資源的需求。為適應(yīng)新時(shí)代新形勢下各種爭議的特點(diǎn)，人民法庭也應(yīng)當(dāng)從規(guī)模布局、優(yōu)化審判職能及參與基層社會治理等方面進(jìn)行改革。

【關(guān)鍵詞】 人民法庭 職能 改革 基層治理

1954年《中華人民共和國人民法院組織法》的頒布，標(biāo)志著人民法庭制度在我國的正式確立。通過60多年的穩(wěn)步發(fā)展，人民法庭的職能逐步轉(zhuǎn)化為“化解矛盾糾紛、參與社會治理”，在新形勢下，調(diào)解制度、簡易程序正日益成為人民法庭的主要發(fā)展方向[1]。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國法治水平也在不斷提高，人民群眾掌握了更多的法律常識，法律意識也更為廣泛的得到了樹立，人民群眾更傾向于通過法律方式特別是訴訟方式解決日常生活中發(fā)生的爭議與糾紛?；谏鲜銮闆r，人民法庭正是處在糾紛解決的一線重要位置。但社會發(fā)展的速度超乎了設(shè)置者的考量，事實(shí)上在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下也無從進(jìn)行考量，司法的滯后性也無法對這樣的變化予以自發(fā)調(diào)整[2]。

一、當(dāng)下人民法庭履職中出現(xiàn)的困境

（一）區(qū)位布置不合理，增加當(dāng)事人訴累

根據(jù)最高院規(guī)定，人民法庭的布局必須嚴(yán)格遵守“兩便”的基本原則，具體值得是給予當(dāng)事人的訴訟方便以及人民法院依照法律獨(dú)立、公平和高效的行使審判權(quán)的方便。[3]但在實(shí)際法庭布置中，卻存在著一些問題。如有的法院所在的市轄區(qū)面積較小，經(jīng)濟(jì)也較為發(fā)達(dá)，交通便利，在距離上離院機(jī)關(guān)太近，人民群眾對于案件是否由人民法庭審理本質(zhì)上沒有過多要求。但因?yàn)槿嗣穹ㄍスδ艿南拗疲炊黾恿水?dāng)事人的訴累，如退還案件受理費(fèi)時(shí)需要由當(dāng)事人或代理人回到院機(jī)關(guān)內(nèi)進(jìn)行辦理。甚至筆者在實(shí)踐中還遇到，有被告以人民法庭并非法院為由拒絕到庭領(lǐng)取起訴狀副本等訴訟材料。

（二）司法的權(quán)威性要求與人民法庭便民性實(shí)質(zhì)存在差距

實(shí)踐中，人民法庭的法官在審理案件的基礎(chǔ)上，還承擔(dān)了諸多的事務(wù)性工作，甚至一些與案件辦理無關(guān)的工作，造成司法資源在一定程度上被浪費(fèi)，同時(shí)也削減了法官的職業(yè)尊榮感和司法的權(quán)威性。人民法庭采取的“便民”的價(jià)值導(dǎo)向以調(diào)解優(yōu)先為主要工作原則，淡化了“司法正規(guī)化”，“法官專業(yè)化”似乎被“法官大眾化”取代，“能動司法”要求“法官多做調(diào)解工作，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一”。[4]社會的不斷發(fā)展推動著“法治意識”的逐漸樹立，人民群眾對法治的理解也逐漸深入，導(dǎo)致人民法庭的的司法的權(quán)威性地位受到一定動搖，表現(xiàn)在實(shí)踐中，當(dāng)事人一遇到對其不利的地方，馬上開始對人民法庭的層次、職能提出懷疑和對抗，并尋求人民法院來予以干涉。[5]人民法庭也只能依靠人民法院的權(quán)威來保障正常司法獲得，作為法院的一級派出機(jī)構(gòu)自身的權(quán)威無法獨(dú)立樹立。

（三）法庭受案范圍設(shè)置與訴訟規(guī)模匹配失衡

在基層法院收案數(shù)不斷上漲的情況下，人民法庭的日常工作壓力也在逐步攀升，法庭的設(shè)置和布局的不均衡性逐步呈現(xiàn)。但另一方面，在人民法庭發(fā)展定位上同質(zhì)化現(xiàn)象普遍存在，同一法院在人民法庭的定位上沒有體現(xiàn)出區(qū)別化特色，其個性化特色不明顯，也與基層法院司法需求的契合度不強(qiáng)。雖然人民法庭的設(shè)置基本都是按照地域原則進(jìn)行，但不同的法庭在受案范圍上并沒有明確差異，甚至在新收案件數(shù)量激增的同時(shí)，人民法庭受理的案件已經(jīng)超出其所管轄的范圍，與院機(jī)關(guān)內(nèi)其他民事審判庭的受理案件范圍并無差異，導(dǎo)致人民法庭的設(shè)置稍顯多余，這在另一個方面也與前文第一點(diǎn)的無法更好的實(shí)現(xiàn)司法為民相契合。員額制改革以后，人民法庭在審判力量上已經(jīng)比改革前有所進(jìn)步，但歸因于經(jīng)濟(jì)的爆炸式發(fā)展，人民群眾的活動愈加頻繁，隨之帶來了更多的爭議與糾紛，不僅加劇了員額法官的工作壓力，也給法官助理及書記員的工作量帶來了急劇增長。不利于發(fā)揮人民法庭民事審判的司法效用和矛盾糾紛化解的導(dǎo)向指引作用[6]。

二、人民法庭改革的原則性要求

（一）人民法庭改革應(yīng)契合于基層人民法院審判工作的功能定位

一般來說，司法審判的直接功能或使命在于“化解矛盾（了結(jié)糾紛）”和“彰顯（甚至在一定意義上確立）規(guī)則”這兩個方面[7]。多數(shù)情況下，這兩項(xiàng)功能在個案審判中都能得到不同程度的實(shí)現(xiàn)，但由于案件的復(fù)雜性和司法手段的局限性，實(shí)踐中也存在兩項(xiàng)功能在不同個案中有所側(cè)重的現(xiàn)實(shí)。這種狀況與審判層級相聯(lián)系，便形成了不同層級法院在功能定位上的差異?；鶎臃ㄔ鹤鳛槌鯇彿ㄔ?，其審判工作的基本功能應(yīng)主要側(cè)重于化解矛盾，了結(jié)糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。盡管審判過程中不應(yīng)忽略對規(guī)則的尊重，但畢竟有上訴審級的存在，而且基層法院判決的既判力也不是十分突出，因此，基層法院審判工作彰顯規(guī)則的功能應(yīng)弱于化解矛盾的功能。一方面，人民法庭在實(shí)踐中通常都把追求平息糾紛、案結(jié)事了作為審判工作的主要追求。另一方面，人民法庭對調(diào)解手段的充分運(yùn)用、簡單便利的訴訟程序、較為靈活的處置方式以及法官與當(dāng)事人之間的熟識度等，都有利于矛盾的化解。

（二）人民法庭改革應(yīng)契合于基層法院案件受理的實(shí)際狀況及審判工作的基本策略

基層法院受理的案件通常都具有一定的類型特點(diǎn)。根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法以及相關(guān)司法解釋，部分重大疑難案件的初審并不由基層法院受理，某些涉外案件和某些行政訴訟案件，多數(shù)基層法院也不能受理?；鶎臃ㄔ核芾淼拿袷掳讣?，有大比重的數(shù)目均可以通過人民法庭以適用簡易程序處理。因此，強(qiáng)化人民法庭的功能，提高人民法庭受理案件的比重，完全符合基層人民法院案件受理的實(shí)際狀況。從基層法院審判工作的基本策略看，近些年，為了適應(yīng)“案多人少”這一實(shí)際情況，基層法院普遍把“難案精辦，簡案快辦”作為開展審判工作的基本策略。人民法庭與機(jī)關(guān)庭功能的分設(shè)，正體現(xiàn)了“難案精辦，簡案快辦”的工作策略，通過機(jī)關(guān)庭辦“難案”、人民法庭辦“簡案”這樣的分工，全面提升了審判力量與案件難易度的對應(yīng)性，大大提高了審判資源的使用效率。

（三）人民法庭改革應(yīng)凸顯基層法院對地方社會治理的效能

雖然司法具有自身一定的的獨(dú)立性，但是在我國政治結(jié)構(gòu)中，基層法院仍然是地方社會治理中一只不可或缺的力量，承擔(dān)著重要職能。一方面，基層法院的審判工作無法脫離對地方社會治理要求的考慮，特別是當(dāng)具體案件的處理牽涉地方社會穩(wěn)定時(shí)，法院對案件的處理過程與結(jié)果就不能不包含著多種因素的考量與權(quán)衡;另一方面，基層法院所受理的某些糾紛，常常蘊(yùn)含著法律層面以外的其他社會性因素，若想要良好解決這類糾紛，就必須將該類因素納入法律層面進(jìn)行價(jià)值參考，這也就或多或少需要依賴于黨政機(jī)關(guān)或其他社會組織的配合。人民法庭改革，尤其是人民法庭設(shè)置的增加和功能的強(qiáng)化，在很大程度上把基層法院參與地方社會治理的職能分解到人民法庭，這樣既有利于保持機(jī)關(guān)庭的審判活動相對獨(dú)立，又能恰如其分地發(fā)揮法院在基層社會治理中的應(yīng)有作用。

三、人民法庭改革新路徑構(gòu)思

作為基層社會治理單元中的重要組成，人民法庭在區(qū)域治理法治化、現(xiàn)代化要求不斷凸顯的背景下，應(yīng)當(dāng)有更多作為，發(fā)揮更多職責(zé)。對人民法庭而言，應(yīng)充分凸顯在基層社會治理、特別是在法治治理中的樞紐作用，通過人民法庭專業(yè)優(yōu)勢整合引導(dǎo)各治理主體的資源，凝聚最大合力，“將法庭打造成為有效反饋于調(diào)整基層司法運(yùn)行的場所”[8]。人民法庭距離基層群眾近，人民群眾對司法的便捷性、效率性要求更高，更希望人民法庭快速輸出糾紛解決和公平正義的產(chǎn)品。此外，隨著多元糾紛解決機(jī)制的不斷完善，也對人民法庭履職盡責(zé)提出更新更高的要求。在此種情形下，人民法庭職能的重構(gòu)顯得尤為重要。

（一）優(yōu)化人民法庭布局與規(guī)模，實(shí)行差異化發(fā)展

作為基層法院的派出機(jī)構(gòu)和最基本組成部分，人民法庭既處在踐行司法為民的最前沿，也處在化解矛盾糾紛的第一線，在創(chuàng)新社會治理中承擔(dān)著重要職責(zé)。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭而言，應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭布局進(jìn)行最優(yōu)配置，方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。例如，可以在一定程度上突破現(xiàn)有的街道建制，根據(jù)交通位置及受理案件類型數(shù)量等因素進(jìn)行重新整合，提升司法資源的利用率和有效率。同時(shí)，要突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的資源優(yōu)勢，進(jìn)一步突出法庭參與鄉(xiāng)村基層治理的價(jià)值導(dǎo)向，努力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭打造成為鄉(xiāng)村矛盾解紛和社會治理的中心地帶。

而針對城區(qū)法庭來看，可以根據(jù)轄區(qū)案件審理需要，將部分?jǐn)?shù)量較多、具有類型化特點(diǎn)的案件分流至人民法庭，挖掘人民法庭的潛力，發(fā)揮其職能作用。[9]通過該種設(shè)置方式，使得人民法庭承擔(dān)特定案件分流任務(wù)，極大提升了審判效率，使得司法資源配置更具科學(xué)性和合理性，亦方便了當(dāng)事人訴訟，有利于糾紛的高效快速解決。

（二）要把化解矛盾作為首要的價(jià)值追求，優(yōu)化司法審判工作

人民法庭處理的案件大都為相對瑣碎、更多包含經(jīng)濟(jì)利益及牽涉訴訟當(dāng)事人之間特定人際關(guān)系和社會關(guān)系的爭議，法律關(guān)系雖不復(fù)雜，但通常矛盾卻較為突出，若處理不當(dāng)極易將矛盾激化，甚至將矛盾轉(zhuǎn)移到法官身上。這就要求人民法庭以糾紛解決為工作中心，通過妥善處理糾紛來化解社會矛盾。而且，人民法庭受理的大多數(shù)案件的當(dāng)事人從本質(zhì)上來講，都很一個迅速而公正的裁判結(jié)果比嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V訟程序更為重要。作為人民法庭受理案件中的當(dāng)事人，更關(guān)心的是糾紛能否得到實(shí)際解決。哪怕案件結(jié)果是“和稀泥”，但只要基本公平、社會大致認(rèn)可就行了。[10]因此針對該類案件，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)積極采用案結(jié)事了的措施，運(yùn)用多元化的糾紛解決方式，爭取訴訟外化解，確實(shí)無法化解的，再將其轉(zhuǎn)為訴訟案件。

（三）建立同類型案件信息共享及反饋機(jī)制，有效參與社會治理

人民法庭處理的案件中，涉及轄區(qū)內(nèi)群眾矛盾聚集點(diǎn)的糾紛占到很大比重。從法庭受理案件的類型及數(shù)量分析，除離婚糾紛、機(jī)動車交通事故糾紛外，每年都有一大批相同或基本類似的案件涌入法庭，對這些類案如僅就案辦案，無法從根源上解決問題。[11] 人民法庭雖然已與轄區(qū)的人民政府實(shí)現(xiàn)功能分離，但從化解矛盾糾紛的角度來說，人民政府的適當(dāng)參與對良好解決糾紛也能起到積極的促進(jìn)作用。通過建立同類型案件信息共享及反饋機(jī)制，人民法庭及時(shí)對同類型案件進(jìn)行分析，并將案件涉及問題及時(shí)與政府主管部門進(jìn)行對接反映，向主管部門以司法建議等形式提出有效解決思路，待主管部門將問題研判后，再將所涉信息向法庭進(jìn)行反饋，幫助法庭良好處理案件，化解糾紛。該機(jī)制的建立不僅能夠保證已訴案件的良好解決，更有助于化解后續(xù)可能出現(xiàn)的糾紛，有利于構(gòu)建良好的轄區(qū)秩序，亦為基層社會治理提供了可靠途徑。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 劉輝：《人民法庭履職困境及其職能定位改革策略》，載《宿州學(xué)院學(xué)報(bào)》第2018年第6期，第13頁。

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[5] 陳希國，付金良，李洪波：《論人民法庭職能發(fā)揮的困境突破與實(shí)踐進(jìn)路——基于社會治理法治化的分析視角》，載《山東審判》（第35卷）第23頁。

[6] 趙風(fēng)暴：《準(zhǔn)確把握人民法庭的職能定位》，載《理論視野》2018年12月第41頁。

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[8] 陳希國、付金良、李洪波 ：《論人民法庭職能發(fā)揮的困境突破與實(shí)踐進(jìn)路——基于社會治理法治化的分析視角》，載《山東法院培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》（山東審判）2019 年第 5 期。

[9] 余曉龍：《新時(shí)代人民法庭職能定位與轉(zhuǎn)型發(fā)展調(diào)研報(bào)告——基于山東地區(qū)人民法庭樣本的分析》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年06期第187頁。

[10] 蘇力：《審判管理與社會管理——法院如何有效回應(yīng)“案多人少”？》，載《中國法學(xué)》2010年第6期。

[11] 李鑫、馬靜華：《中華司法改革的微觀思考》，載《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016 年第 3 期。

作者簡介：張垚，西北政法大學(xué)訴訟法學(xué)碩士，陜西省西安市新城區(qū)人民法院法官助理。