毗鄰大都市區(qū)的中小城市國土空間綜合交通體系規(guī)劃研究

孫德發(fā)

摘要：目前關(guān)于都市區(qū)綜合交通體系規(guī)劃研究大多數(shù)重視構(gòu)建滿足區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通的交通體系，而毗鄰大都市區(qū)的中小城市往往關(guān)注自身交通體系的實施性和操作性，忽視與大都市區(qū)綜合交通的戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性。因此，本文從區(qū)域協(xié)調(diào)角度，針對性地提出規(guī)劃思路和建議，以期指導(dǎo)尤其中小城市在新一輪國土空間規(guī)劃背景下的綜合交通體系規(guī)劃。

Abstract： At present， most studies on the planning of comprehensive transportation systems in metropolitan areas attach importance to building a transportation system that meets the interconnection of the region， and the small and medium-sized cities adjacent to metropolitan areas often pay attention to the implementation and operability of their own transportation systems and ignore the integration with metropolitan areas strategic and coordinated transportation. Therefore， from the perspective of regional coordination， this article puts forward planning ideas and suggestions in order to guide the comprehensive transportation system planning of small and medium-sized cities in the context of a new round of land and space planning.

關(guān)鍵詞：毗鄰;大都市區(qū);中小城市;綜合交通;區(qū)域協(xié)調(diào)

Key words： adjacent;metropolitan area;small and medium-sized cities;comprehensive transportation;regional coordination

中圖分類號：TU984.191 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）17-0070-03

0 ?引言

十八大提出要“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”，并隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的印發(fā)，標(biāo)志著我國空間發(fā)展和空間治理進入了生態(tài)文明新時代，并要求全面開展國土空間規(guī)劃工作。自然資源部頒布《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》對綜合交通體系提出：立足交通供需和流量分析，合理確定綜合交通體系發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略和布局，促進區(qū)域一體、城鄉(xiāng)協(xié)同的綜合交通體系建設(shè)，明確資源配置策略和實施措施。在學(xué)術(shù)上，劉豐等指出新時期區(qū)域交通規(guī)劃的新原則、新轉(zhuǎn)變及規(guī)劃新路徑[1]。原濤等提出通過分析中等城市區(qū)域交通面臨的新機遇、新模式、新政策和新手段等，繼而提出中等城市區(qū)域交通規(guī)劃要點[2]。馬小毅等提出在國土空間規(guī)劃中的組織方法、技術(shù)理念和表達(dá)形式方面的探索[3]。陳必壯等從規(guī)劃原則、技術(shù)路線、規(guī)劃目標(biāo)與需求預(yù)測四個方面提出了城市群綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃方法[4]。范操等提出中心城市綜合交通發(fā)展規(guī)劃中的基本理論與方法[5]。楊東援提出要深入關(guān)注下一層級區(qū)域與城市群綜合交通網(wǎng)絡(luò)銜接方式與布局[6]。綜上所述，學(xué)術(shù)研究層面對都市區(qū)、城市群以及中心城市綜合交通體系研究，仍沿續(xù)傳統(tǒng)交通規(guī)劃的“四階段”方法或在此基礎(chǔ)上增加新技術(shù)大數(shù)據(jù)分析，而對毗鄰大都市區(qū)的中小城區(qū)面臨交通發(fā)展困境尚未重視和研究，并對在國土空間規(guī)劃背景下需要毗鄰大都市區(qū)的縣市交通協(xié)同內(nèi)容均未有研究分析。本文在回顧已有的研究基礎(chǔ)上，擬通過對目前正承擔(dān)漯河市國土空間規(guī)劃的綜合交通體系研究，分析在毗鄰鄭州大都市區(qū)的中小城市漯河利用本輪國土空間規(guī)劃的編制機會，如何構(gòu)建支撐漯河融入大都市區(qū)的綜合交通體系。

1 ?中小城市與毗鄰大都市區(qū)之間的綜合交通體系關(guān)系

大都市區(qū)通常是指人口和經(jīng)濟活動的大型集聚區(qū)，這個區(qū)域組成了一個完整的經(jīng)濟活動功能區(qū)，超過了單個城市的行政范圍[7]。大都市區(qū)是城市化發(fā)展到較高階段的城市空間組織形態(tài)，是支撐帶動城市群發(fā)展的核心增長極。而毗鄰大都市區(qū)的中小城市往往是指處于大都市區(qū)行政邊界毗鄰城市，是在城市空間、基礎(chǔ)設(shè)施與人口特征等能夠自成體系但與大都市區(qū)又密切相關(guān)的城市。

1.1 大都市區(qū)互聯(lián)互通綜合交通給毗鄰中小城市的機遇

1.1.1 大都市區(qū)將形成高效便捷的樞紐體系

城市空間互動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源共享是大都市區(qū)主要特點。

1.1.2 大都市區(qū)將形成互聯(lián)互通的區(qū)域城際交通網(wǎng)絡(luò)

大都市區(qū)將通過軌道快線實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交通城市化，重構(gòu)都市區(qū)城際樞紐體系，強化與功能中心的耦合布局。完善樞紐銜接功能，都市區(qū)范圍內(nèi)縣級實現(xiàn)城際網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，實現(xiàn)高端功能中心間、功能中心與門戶樞紐間、功能中心與外圍組團間直聯(lián)直通，形成以核心功能中心為樞紐，多點對外輻射的市域鐵路或城際軌道。

1.1.3 大都市區(qū)將重塑貨運物流組織體系，與產(chǎn)業(yè)形成互動

大都市區(qū)圍繞空港、陸港、港口等打造多式聯(lián)運運輸體系。優(yōu)化都市區(qū)內(nèi)部干線公路網(wǎng)絡(luò)，沿線多點布局生產(chǎn)、生活服務(wù)的專業(yè)化物流園區(qū)。從而拉動周邊城市成為都市區(qū)腹地，提升大都市區(qū)的帶動作用。

1.1.4 交通基礎(chǔ)設(shè)施的延伸，毗鄰城市融入大都市區(qū)實現(xiàn)一體化

都市區(qū)與周邊城市一體化發(fā)展趨勢明顯，并呈現(xiàn)出城市-區(qū)域的都市區(qū)化的趨勢。經(jīng)濟新常態(tài)下毗鄰區(qū)接軌上海大都市區(qū)發(fā)展比以往更加全面和深入，主要特點在于地區(qū)間的經(jīng)貿(mào)、人文等全面接軌以及產(chǎn)業(yè)合作平臺建設(shè)[8]。在具體實施路徑上，需充分發(fā)揮“區(qū)位+交通”優(yōu)勢，促進大都市區(qū)和周邊城市的融合，使生產(chǎn)要素在核心城市和周邊的區(qū)域能夠流動起來。

1.2 毗鄰大都市區(qū)的中小城市交通發(fā)展難點

1.2.1 各類國家戰(zhàn)略機遇疊加鄭州大都市區(qū)，毗鄰城市搭不上國家戰(zhàn)略被邊緣化

作為中部增長引擎，鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以及河南國家自貿(mào)試驗區(qū)等各類國家戰(zhàn)略機遇疊加鄭州。通過鄭汴、鄭許、鄭新、鄭焦交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，為鄭州大都市區(qū)一體化融合發(fā)展注入了新的動力，加快中原城市群發(fā)展，推進鄭州建設(shè)國家中心城市。

而毗鄰鄭州大都市區(qū)的漯河，一方面由于缺乏國家戰(zhàn)略政策支撐，與鄭州大都市區(qū)對接缺乏平臺與抓手，往往難以列入建設(shè)計劃;另外一方面作為糧食主產(chǎn)區(qū)的漯河，這些交通基礎(chǔ)設(shè)施往往侵占永久基本農(nóng)田，由于缺乏國家戰(zhàn)略支撐，現(xiàn)有政策難以進行永久基本農(nóng)田格局優(yōu)化調(diào)整，也造成列入建設(shè)計劃的交通基礎(chǔ)設(shè)施難以落地。

1.2.2 “被動式”接受重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，往往存在不確定性

大都市區(qū)在規(guī)劃互聯(lián)互通綜合交通體系時，常將毗鄰城市作為一個節(jié)點考慮。周邊中小城市一方面并不清楚大都市區(qū)放射式通道的規(guī)劃意圖，僅當(dāng)作通過性通道預(yù)留，而不充分與綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互動;另一方面大多數(shù)交通基礎(chǔ)設(shè)施需要占用土地指標(biāo)，中小城市政府往往不愿意占地，導(dǎo)致交通通道和城鎮(zhèn)的脫節(jié);還有一方面中小城市在積極對接落實和利用交通通道資源時，有時會出現(xiàn)由于大都市區(qū)的發(fā)展思路調(diào)整造成原規(guī)劃通道取消。如鄭州都市區(qū)起初提出將G107的貨運通道西移，到了2017年提出了G107東移形成東面的南北產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，而漯河?xùn)|部一直未考慮或預(yù)留貨運通道。

2 ?基于區(qū)域協(xié)調(diào)的漯河市國土空間綜合交通研究

交通是支撐城市發(fā)展的骨架，對引導(dǎo)城市空間布局具有重要作用。

2.1 迫切需要加強與鄭州大都市區(qū)共建共享區(qū)域設(shè)施以提升區(qū)域輻射能力

2.1.1 構(gòu)建完整的區(qū)域軌道網(wǎng)絡(luò)，支撐漯河融入鄭州大都市區(qū)的城鎮(zhèn)走廊

①以市域鐵路建設(shè)，實現(xiàn)漯河融入鄭州大都市區(qū)的公共交通一體化。市域鐵路是促進中心城區(qū)和重點鎮(zhèn)衛(wèi)星城之間的聯(lián)系，帶動能力廣。建議漯河將延伸鄭許市域鐵路列入十四五規(guī)劃，通過軌道交通直聯(lián)許昌、新鄭機場和鄭州東站，實現(xiàn)融入大都市區(qū)的軌道交通網(wǎng)，促進鄭許漯城鎮(zhèn)發(fā)展帶的公共交通發(fā)展。

②以城際鐵路建設(shè)，實現(xiàn)漯河城區(qū)與大都市區(qū)核心功能區(qū)直聯(lián)直通。推進鄭州新鄭機場至漯河的城際軌道交通建設(shè)，升級改造漯河站，并采用TOD理念，實現(xiàn)漯河核心功能區(qū)與鄭州航空港、許昌新區(qū)的直連直通。

③以寧洛高速鐵路建設(shè)，實現(xiàn)漯河高鐵樞紐城市建設(shè)。力爭將洛陽-平頂山-漯河-周口高速鐵路納入國家和河南省“十四五”建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)與徐西客運專線、鄭萬客運專線、京廣客運專線以及鄭合客運專項的無縫銜接，打造“十字形”高速鐵路樞紐城市，提高漯河市鐵路輻射能力。如圖1所示。

2.1.2 構(gòu)建現(xiàn)代物流運輸體系，高效對接鄭州陸港和航空港

①利用高等級公路建設(shè)，強化漯河境內(nèi)城鎮(zhèn)與鄭州大都市區(qū)的便捷聯(lián)通。加快許信高速公路建設(shè)以及國道107東移，增強鄭州大都市區(qū)對漯河市的輻射帶動以及促進沿線城鎮(zhèn)與鄭州大都市區(qū)快速聯(lián)系。

②完善漯河集疏運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強化貨運通道建設(shè)。公鐵水多式聯(lián)運是整合區(qū)域物流資源、推動市域物流業(yè)集聚發(fā)展的重要戰(zhàn)略行動。依托沙潁河航道、孟平鐵路、京廣鐵路、G107，建設(shè)漯河港、鐵路站場和公路港口，形成建設(shè)公、鐵、水多式聯(lián)運交通樞紐，打造內(nèi)陸地區(qū)國際物流戰(zhàn)略節(jié)點。

③強化與鄭州航空港樞紐的聯(lián)系，強化鄭州航空港經(jīng)濟綜合試驗區(qū)的輻射帶動作用。完善通用機場功能，積極推進臨空經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，提升交通服務(wù)，聯(lián)動鄭州空港，培養(yǎng)通用航空消費市場。

2.2 市域多組團融合發(fā)展迫切需要構(gòu)建“軌道+高等級公路”骨架網(wǎng)絡(luò)以優(yōu)化市域國土空間結(jié)構(gòu)

2.2.1 構(gòu)建市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，促進縣市一體化發(fā)展

對孟平和漯舞等既有鐵路通道提升服務(wù)容量和品質(zhì)，規(guī)劃中心城區(qū)與臨潁、舞陽縣的市域軌道交通，推動縣市一體化發(fā)展，同時利用軌道交通樞紐建設(shè)帶動城鎮(zhèn)發(fā)展。

2.2.2 建設(shè)“大繞城、大聯(lián)通”高等級公路格局，促進城鎮(zhèn)空間布局優(yōu)化

構(gòu)建“環(huán)形+放射性”干線公路網(wǎng)絡(luò)，促進沿線港口、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等物流空間布局優(yōu)化，以及沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。結(jié)合干線公路規(guī)劃建設(shè)，整合遷建沿線小規(guī)模、低效、高污染等一批物流園區(qū)、批發(fā)市場，引導(dǎo)各物流要素加快向重點物流園區(qū)集聚發(fā)展。

2.2.3 城區(qū)內(nèi)部功能片區(qū)融合迫切需要盡快打造現(xiàn)代化公交體系以轉(zhuǎn)變個體交通方式主導(dǎo)地位

①確定“公交+慢行”為導(dǎo)向的綠色交通體系。改善慢行交通環(huán)境，增強慢行+公共交通的吸引力和服務(wù)水平將有利于居民出行方式的轉(zhuǎn)換，使老城區(qū)的交通發(fā)展與地區(qū)環(huán)境容量和空間品質(zhì)要求相適應(yīng)，起到緩解城市交通壓力、優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)的作用。

②實施公交導(dǎo)向開發(fā)，促進用地與交通發(fā)展的良性互動。加強對私家車使用的管理，高強度開發(fā)與大容量公交系統(tǒng)互為依存，由公交為骨架的市域客運走廊，以在充分發(fā)揮城市空間集聚同時解決城市快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的交通擁堵問題，努力實現(xiàn)交通與用地的整合發(fā)展，提供交通規(guī)劃引導(dǎo)城市規(guī)劃的發(fā)展模式。

3 ?毗鄰大都市區(qū)的中小城市國土空間綜合交通體系規(guī)劃幾點建議

3.1 通過政策、市場疊加效應(yīng)加快中小城市與鄰近都市區(qū)融合發(fā)展，推進大型交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同建設(shè)

中小城市能否真正的融入大都市區(qū)實現(xiàn)一體化發(fā)展，以及區(qū)域功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將取決于政策、經(jīng)濟等因素的疊加效應(yīng)。如利用自身主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、區(qū)域優(yōu)勢等，推動科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)、對外開放等一系列政策，實現(xiàn)教育等公共資源向鄰近都市區(qū)中小城市傾斜，探索形成利益共同體的保障機制，都市區(qū)和鄰近城市將愿意共同加大區(qū)域交通設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化使用。

3.2 主動對接 “十四五”發(fā)展規(guī)劃，落實重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項目

國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號）提出，要建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐。因此，國土空間規(guī)劃編制需要充分與 “十四五”對接、溝通、協(xié)調(diào)、反饋，保障2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的空間基礎(chǔ)為目的。國土空間綜合交通體系規(guī)劃既要體現(xiàn)對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的支撐保障作用，推進交通基礎(chǔ)設(shè)施項目空間布局，又要體現(xiàn)對生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中的開發(fā)保護建設(shè)活動的空間約束作用。

3.3 落實國土空間交通設(shè)施用地控制研究

3.3.1 重大交通基礎(chǔ)設(shè)施用地納入國土空間規(guī)劃

對綜合交通樞紐的選址、功能、需求進行分析，確定綜合交通樞紐用地控制規(guī)劃，包括對外交通設(shè)施和城市集疏運交通設(shè)施的用地規(guī)劃，納入到國土空間規(guī)劃。

在交通設(shè)施用地控制基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間發(fā)展和交通發(fā)展研判推演，對近中期交通發(fā)展控制用地和遠(yuǎn)期預(yù)留用地進行明確，研究遠(yuǎn)景規(guī)劃預(yù)留重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，納入到國土空間規(guī)劃。

3.3.2 國土空間規(guī)劃用地布局反饋

在不同土地供應(yīng)政策情景下，在城市發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以及城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，分析在存量背景下交通設(shè)施對城市機動車保有量以及用地開發(fā)強度的反饋。

3.3.3 新增交通設(shè)施的建設(shè)用地指標(biāo)對永久基本農(nóng)田劃定調(diào)整更新

結(jié)合規(guī)劃新增交通設(shè)施，分析評估建設(shè)實施時序和基本農(nóng)田占用關(guān)系，明確城鎮(zhèn)與國土空間總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)的關(guān)系，明確各縣市新增交通設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)的控制要求。按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、量質(zhì)并重”的原則，開展補劃永久基本農(nóng)田工作，編制永久基本農(nóng)田補劃方案。

4 ?結(jié)語

本文分析了毗鄰中心城市在面對大都市區(qū)將疊加更多的政策支持下，面臨的困境和機遇。在新一輪國土空間規(guī)劃的時代要求下，以協(xié)調(diào)發(fā)展的角度探討中小城市從區(qū)域融合大都市區(qū)、市域多組團融合發(fā)展以及城區(qū)內(nèi)部功能片區(qū)融合等三個方面如何構(gòu)建相應(yīng)的交通支撐體系，并以漯河市國土空間綜合交通體系規(guī)劃為例。最后，從爭取國家級和省級的交通建設(shè)政策支持、對接“十四五”發(fā)展規(guī)劃以及存量背景下交通設(shè)施用地控制方面提出建議，真正實現(xiàn)綜合交通體系作為實現(xiàn)國土空間治理的政策工具。

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