基層央行推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)的新實(shí)踐

趙濱

摘要： 當(dāng)前，政策跟蹤審計(jì)在國家治理過程中發(fā)揮的作用越來越大，黨中央及各級政府部門對政策跟蹤審計(jì)的重視程度也越來越高。近年來，人民銀行內(nèi)審部門先行先試，嘗試開展了一大批政策跟蹤審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目。本文在總結(jié)人民銀行政策跟蹤審計(jì)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析基層央行開展政策跟蹤審計(jì)的新舉措，提出具體的意見建議，為人民銀行政策跟蹤審計(jì)的發(fā)展提供一些思考和借鑒。

關(guān)鍵詞： 中央銀行? 政策跟蹤審計(jì)? 實(shí)踐

政策跟蹤審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)對各級政府貫徹執(zhí)行國家出臺(tái)政策、措施情況進(jìn)行持續(xù)審計(jì)監(jiān)督的活動(dòng)。政策跟蹤審計(jì)通過揭示政策、措施在執(zhí)行過程中存在的問題，剖析問題產(chǎn)生原因，提出有效應(yīng)對措施，推動(dòng)政策、措施的落實(shí)和完善，確保政令暢通和實(shí)質(zhì)效果。近年來，人民銀行內(nèi)審部門積極開展政策跟蹤審計(jì)工作，加快謀劃，先行先試，嘗試開展了一大批政策跟蹤落實(shí)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，這既是新形勢下內(nèi)審部門的新職責(zé)，也是新形勢下深化內(nèi)審工作的新路徑。本文總結(jié)人民銀行政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，分析近年來基層央行開展政策跟蹤審計(jì)采取的新舉措，對政策跟蹤審計(jì)進(jìn)行深入研究分析，提出具體的意見建議，為人民銀行政策跟蹤審計(jì)的發(fā)展提供一些思考。

一、央行政策跟蹤審計(jì)特點(diǎn)

人民銀行政策跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)綜合性的審計(jì)工作，審計(jì)對象是國家宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策，主要包括國家經(jīng)濟(jì)金融政策安排部署情況、政策執(zhí)行情況、政策績效評價(jià)等三個(gè)方面，不僅關(guān)注政策執(zhí)行后是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還要綜合評價(jià)貫徹落實(shí)政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）審計(jì)涉及到的宏觀政策多種多樣

對作為國務(wù)院組成部門之一的人民銀行來說，政策跟蹤審計(jì)涉及到金融宏觀調(diào)控、推動(dòng)金融改革、維護(hù)金融穩(wěn)定、改進(jìn)金融服務(wù)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧等宏觀經(jīng)濟(jì)金融政策。

（二）審計(jì)涉及到的多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域及內(nèi)設(shè)部門

對人民銀行內(nèi)設(shè)部門來說，政策跟蹤審計(jì)涉及到貨幣信貸、金融穩(wěn)定、外匯管理、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、征信管理、國庫管理、支付結(jié)算、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域及內(nèi)設(shè)部門。

（三）審計(jì)涉及多種審計(jì)類型和方法的融合

政策跟蹤審計(jì)融合了合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)，它不僅要揭示違法違規(guī)問題，還要剖析原因，提出建議，分析績效，評價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，是對貫徹落實(shí)政策措施過程和結(jié)果的持續(xù)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、評價(jià)、建議。

二、基層央行開展政策跟蹤審計(jì)的新舉措

2019 年，人民銀行工作會(huì)議提出了加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度，特別提出要通過調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)力量來深化審計(jì)制度改革，對重大政策落實(shí)情況審計(jì)進(jìn)行了部署。人民銀行內(nèi)審部門在明確政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)相關(guān)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，基于政策跟蹤審計(jì)具有“點(diǎn)多、面廣、深入”等特點(diǎn)，采取了一系列新舉措、新方法、新路子，積極推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)具體實(shí)踐。實(shí)踐中采取的審計(jì)新舉措有：

（一）采用“項(xiàng)目庫+工作要點(diǎn)”相結(jié)合方式，滾動(dòng)安排，增強(qiáng)審計(jì)宏觀性、計(jì)劃性、系統(tǒng)性

重大政策具有周期性，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)金融形勢變化而調(diào)整。人民銀行內(nèi)審部門分層次、分領(lǐng)域梳理涉及人民銀行履職領(lǐng)域的重大政策及配套措施，形成涉及深化小微企業(yè)金融服務(wù)、貨幣政策、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、金融扶貧、金融監(jiān)管等9大方面的政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目庫。每年再根據(jù)中央、總行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注重點(diǎn)，以及經(jīng)濟(jì)金融形勢變化、政策調(diào)整情況，確定具體審計(jì)安排，確保跟蹤審計(jì)方向不偏，精準(zhǔn)聚焦。如2019年重點(diǎn)圍繞深化小微企業(yè)金融服務(wù)、金融扶貧兩大領(lǐng)域開展跟蹤審計(jì)，以促進(jìn)黨中央、國務(wù)院的重大決策部署得到有效落實(shí)。

（二）探索“政策跟蹤審計(jì)+其他審計(jì)項(xiàng)目”協(xié)同作業(yè)模式，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，提高審計(jì)工作效率性、效果性、效益性

鑒于目前人民銀行內(nèi)審部門審計(jì)資源較為緊張，僅依靠專項(xiàng)政策跟蹤審計(jì)，難以實(shí)現(xiàn)政策跟蹤審計(jì)的全覆蓋。人民銀行內(nèi)審部門加強(qiáng)政策跟蹤審計(jì)與其他審計(jì)項(xiàng)目協(xié)調(diào)，實(shí)行“政策跟蹤審計(jì)+其他審計(jì)項(xiàng)目”協(xié)同作業(yè)模式，在各類審計(jì)中有機(jī)融入政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容。如在任中審計(jì)、離任審計(jì)中，將貫徹執(zhí)行貨幣政策、改善民營和小微企業(yè)金融服務(wù)、扶貧再貸款資金運(yùn)用、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)以及維護(hù)金融市場秩序等情況納入審計(jì)范圍。

（三）堅(jiān)持“審+查”“走出去+互動(dòng)式”方法，提升政策效果評價(jià)的科學(xué)性、客觀性、真實(shí)性

堅(jiān)持將“審計(jì)”與“調(diào)查”相結(jié)合，運(yùn)用“走出去”和“互動(dòng)式”審計(jì)方法，深入相關(guān)政府部門、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，采取召開座談會(huì)、問卷調(diào)查、抽查核實(shí)等方式，評估相關(guān)政策落地效果。例如某分行在今年“深化小微企業(yè)金融服務(wù)”的審計(jì)調(diào)查中進(jìn)行了試點(diǎn)，取得較好效果，發(fā)現(xiàn)的政策性再貸款引導(dǎo)力度不足、貼現(xiàn)政策工具使用不充分、小微企業(yè)金融服務(wù)政策效果不明顯等30多個(gè)問題，得到被審計(jì)對象及相關(guān)部門的充分認(rèn)可。

（四）采取“解剖麻雀”“抓好典型”方法，深入研究典型案例，加大審計(jì)分析力度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)的增值價(jià)值

政策跟蹤審計(jì)不僅需要發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的典型性、傾向性、一般性的問題，也要善于總結(jié)推廣政策執(zhí)行過程中采取的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。例如某分行在深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)調(diào)查中，實(shí)施解剖麻雀方法，積極開展專題分析，圍繞發(fā)現(xiàn)的一個(gè)個(gè)典型問題和案例，通過詳實(shí)數(shù)據(jù)分析挖掘原因，注重總結(jié)提煉好的做法和經(jīng)驗(yàn)，為改進(jìn)小微企業(yè)金融服務(wù)提供方案和審計(jì)建議，較好地解決了企業(yè)融資難融資貴問題，充分實(shí)現(xiàn)了審計(jì)增值的價(jià)值。

（五）運(yùn)用“信息技術(shù)+大數(shù)據(jù)”分析技術(shù)，提高現(xiàn)場審計(jì)的針對性和精準(zhǔn)性，提高持續(xù)跟蹤審計(jì)能力

政策跟蹤審計(jì)涉及的數(shù)據(jù)量大、統(tǒng)計(jì)口徑不一、分析處理難度較大。政策跟蹤審計(jì)需要充分借助已有的“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”審計(jì)數(shù)據(jù)集中分析模式，構(gòu)建跟蹤審計(jì)信息平臺(tái)，在審前對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一處理、集中分析，利用大數(shù)據(jù)開展關(guān)聯(lián)分析和趨勢分析，提前鎖定問題線索，提高現(xiàn)場審計(jì)的針對性和精準(zhǔn)性。同時(shí)，還探索開展政策跟蹤非現(xiàn)場連續(xù)性審計(jì)，對政策涉及的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行非現(xiàn)場分析，再分階段、分時(shí)期、多次現(xiàn)場介入，實(shí)現(xiàn)對政策落實(shí)情況持續(xù)跟蹤。

（六）注重審前學(xué)習(xí)培訓(xùn)，切實(shí)做好政策跟蹤審計(jì)知識(shí)和能力儲(chǔ)備

一是注重學(xué)習(xí)研究與借鑒。學(xué)習(xí)借鑒美國審計(jì)署、國家審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)方面的先進(jìn)做法，形成了一系列研究成果。二是利用內(nèi)審協(xié)會(huì)等平臺(tái)，借助社會(huì)力量開展理論與實(shí)務(wù)研究，拓展學(xué)習(xí)借鑒的范圍。三是通過“內(nèi)審大講堂”活動(dòng)、集中調(diào)研、專項(xiàng)培訓(xùn)等多種形式，積極開展審前培訓(xùn)，如多家分行組織轄內(nèi)業(yè)務(wù)骨干就深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)進(jìn)行集中調(diào)研學(xué)習(xí)。

三、央行開展政策跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)思考和建議

（一）提高站位，制定和完善政策跟蹤審計(jì)有關(guān)制度

政策跟蹤審計(jì)政治性強(qiáng)、涉及面廣、影響力大，開展政策跟蹤審計(jì)應(yīng)提高站位，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，從嚴(yán)從實(shí)開展相關(guān)工作，保障政策跟蹤審計(jì)有序推進(jìn)并取得實(shí)效。因而，建議人民銀行內(nèi)審部門應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定政策跟蹤審計(jì)相關(guān)的操作指南、指導(dǎo)意見等系統(tǒng)性的規(guī)范文件，明確政策跟蹤審計(jì)職責(zé)、流程、內(nèi)容、延伸調(diào)查、審計(jì)評價(jià)、責(zé)任認(rèn)定、成果運(yùn)用等方面具體要求，界定審計(jì)邊界，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量。

（二）科學(xué)統(tǒng)籌，強(qiáng)化政策跟蹤審計(jì)計(jì)劃管理

政策本身就具有綜合性、廣泛性的特點(diǎn)，僅初步梳理涉及人民銀行領(lǐng)域的重大政策就有9大方面，有些政策又調(diào)整較快，勢必要求內(nèi)審部門能夠統(tǒng)籌整合各方面資源，科學(xué)安排審計(jì)計(jì)劃，創(chuàng)新組織方式，找準(zhǔn)審計(jì)領(lǐng)域，把握介入時(shí)機(jī)，才能保證取得良好的效果。因而，建議建立政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目庫，根據(jù)審計(jì)資源情況，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)關(guān)注重點(diǎn)、政策變化情況，統(tǒng)籌安排政策跟蹤審計(jì)，滾動(dòng)實(shí)施，并與其他審計(jì)項(xiàng)目有機(jī)融合，放大政策跟蹤審計(jì)效應(yīng)。

（三）吸收創(chuàng)新，加大政策跟蹤審計(jì)專題培訓(xùn)

政策跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)新的審計(jì)類型，就審計(jì)署來看，也是從2014年以后才開始實(shí)施，并且仍處于探索完善過程中。這就需要一方面主動(dòng)學(xué)習(xí)對標(biāo)審計(jì)署的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，并加以吸收借鑒;另一方面，需要結(jié)合央行實(shí)際，深化研究，持續(xù)探索創(chuàng)新，才能形成人民銀行政策跟蹤審計(jì)模式。建議在吸收創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，圍繞政策措施、業(yè)務(wù)知識(shí)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)技術(shù)等方面進(jìn)行全方位培訓(xùn)，提高審計(jì)人員能力素質(zhì)。

（四）加強(qiáng)集中學(xué)習(xí)攻關(guān)，提高審計(jì)人員素質(zhì)能力

政策跟蹤審計(jì)需要熟悉有關(guān)政策的制訂意圖和內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)金融理論、人民銀行相關(guān)業(yè)務(wù)等方面知識(shí)，具備數(shù)據(jù)分析、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)以及溝通交流等方面能力，這對審計(jì)人員的能力素質(zhì)提出較高要求，也是政策跟蹤審計(jì)能否取得成功的關(guān)鍵支撐。因而加強(qiáng)政策跟蹤審計(jì)學(xué)習(xí)研究，開展集中攻關(guān)就十分必要，一方面學(xué)習(xí)研究國內(nèi)外有關(guān)政策跟蹤審計(jì)的前沿理論和實(shí)務(wù);另一方面及時(shí)總結(jié)固化各級行政策跟蹤審計(jì)中形成的經(jīng)驗(yàn)和成果，為基層行開展政策跟蹤審計(jì)提供理論指導(dǎo)，促進(jìn)良好審計(jì)實(shí)務(wù)的借鑒和運(yùn)用。

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作者單位：中國人民銀行中山市中心支行內(nèi)審科