以體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)助力開發(fā)區(qū)發(fā)展

嵇曉雯

開發(fā)區(qū)是改革開放的重要成果，是我國(guó)各級(jí)地方政府吸收外商投資、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要載體。隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展階段形態(tài)、功能目標(biāo)定位、管轄內(nèi)容范圍、外部行政環(huán)境等的不斷變化調(diào)整，開發(fā)區(qū)在職能配置、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等方面都亟待完善創(chuàng)新。

開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制長(zhǎng)期積累的問題和矛盾不可回避

我省開發(fā)區(qū)起步早、存量大、種類多、層級(jí)高、效果好，開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了全省1/2的地區(qū)生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入，完成了4/5的進(jìn)出口總額。在近四十年的發(fā)展過程中，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在推進(jìn)開發(fā)建設(shè)、保障運(yùn)行發(fā)展、加強(qiáng)管理協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著開發(fā)區(qū)開發(fā)時(shí)間的延續(xù)、面積的擴(kuò)容、職能的拓展、人員的增多，也存在功能定位偏離主責(zé)主業(yè)、體制設(shè)計(jì)向一般行政區(qū)回歸、干事創(chuàng)業(yè)激勵(lì)效果不佳等問題，與新時(shí)代的背景形勢(shì)、高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)要求顯得不相適應(yīng)。

發(fā)展形態(tài)越來越多樣化。開發(fā)區(qū)的類型從最初的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)，發(fā)展到現(xiàn)在的工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園、環(huán)保園，新區(qū)、示范區(qū)、合作區(qū)，以及農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)，全省共有各類開發(fā)園區(qū)近400家。各類園區(qū)的功能定位、區(qū)位條件、規(guī)模大小差異很大，發(fā)展的主要著力點(diǎn)也不盡相同，但從目前情況看，園區(qū)間發(fā)展路徑特色尚不突出，存在定位不清、分工不明的問題，很多并未真正形成自身獨(dú)特的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和功能特色，有的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)僅僅表現(xiàn)為數(shù)量上的簡(jiǎn)單匯合、空間上的簡(jiǎn)單聚集。開發(fā)區(qū)之間的建設(shè)發(fā)展水平差異也很大，在經(jīng)濟(jì)體量、開放程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新等方面不平衡的現(xiàn)象較為突出。經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展水平高的開發(fā)區(qū)成為各類優(yōu)質(zhì)資源要素的聚集地，起步較晚、發(fā)展水平較低的開發(fā)區(qū)還停留在初級(jí)階段。

管理體制越來越復(fù)雜化。開發(fā)區(qū)建設(shè)之初大多選在遠(yuǎn)離城市社區(qū)、易于封閉管理的偏遠(yuǎn)郊區(qū)，區(qū)域面積不大，任務(wù)目標(biāo)單一，其管理機(jī)構(gòu)設(shè)置也普遍簡(jiǎn)約精干、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，由管委會(huì)代表政府，專注于開發(fā)建設(shè)、招商引資。但隨著資本產(chǎn)業(yè)人口的集聚，一些發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)進(jìn)入了快速城鎮(zhèn)化階段，對(duì)管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政級(jí)別等提出了越來越多的要求，以便更好地爭(zhēng)取資源、吸引人才、激勵(lì)干勁，因此不可避免陷入機(jī)構(gòu)膨脹的怪圈，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)疊床架屋、部門分工過細(xì)、內(nèi)部協(xié)調(diào)復(fù)雜等問題。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)關(guān)，法理上無法擁有完整的政府功能，其編制配備“先天不足”，實(shí)踐中又并未享受差別化考核待遇，這對(duì)其管理體制和運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)提出了更高的要求。特別是歷次政府機(jī)構(gòu)改革基本不涉及開發(fā)區(qū)，僅提出原則性要求，“只出生、不死亡，只增加、不減少”，進(jìn)一步加劇了開發(fā)區(qū)管理體制的復(fù)雜性。

職能配置越來越綜合化。在發(fā)展初期，開發(fā)區(qū)不承擔(dān)行政執(zhí)法、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，這些職能由所在行政區(qū)黨委政府負(fù)責(zé)。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大和初期建設(shè)任務(wù)的完成，有的開發(fā)區(qū)已成為產(chǎn)城融合度較高的新城區(qū)，有的開發(fā)區(qū)在規(guī)劃面積之外代管了數(shù)量不等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，其管轄人口由初期的幾千人增至數(shù)萬人甚至數(shù)十萬人，客觀上要求開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)功能之外，必須承擔(dān)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)管理職能，特別是要積極面對(duì)平安綜治、信訪維穩(wěn)、生態(tài)環(huán)境等剛性考核要求。為吸引企業(yè)入駐，集聚人才人氣，開發(fā)區(qū)還致力于營(yíng)造更好的人居環(huán)境、提供更好的公共服務(wù)，這就要求必須在社會(huì)治理上投入更多精力。同時(shí)，開發(fā)區(qū)的發(fā)展壯大必然面臨著與周邊行政區(qū)協(xié)調(diào)乃至合并的問題，使得開發(fā)區(qū)與周邊行政區(qū)產(chǎn)生交叉重疊、職責(zé)混淆的邊界治理問題。

運(yùn)行方式越來越機(jī)關(guān)化。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在成立時(shí)人員較少、任務(wù)單一，選調(diào)到開發(fā)區(qū)工作的人員普遍年輕，上級(jí)也允許其在選人用人、薪酬待遇等各方面進(jìn)行大膽探索。因此，有不少開發(fā)區(qū)在日常管理運(yùn)行上參照企業(yè)模式，機(jī)制相對(duì)較為靈活。但在開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員不斷增多、身份復(fù)雜多樣、管理要求不一的大背景下，人的因素成為開發(fā)區(qū)管理中最敏感的部分。編內(nèi)人員由組織人事部門統(tǒng)一招錄，主要通過軍轉(zhuǎn)安置、干部交流、選任等方式補(bǔ)充，人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理;編外人員由開發(fā)區(qū)自行聘用，人員素質(zhì)參差不齊，錄用規(guī)范性有待提高。這也導(dǎo)致開發(fā)區(qū)機(jī)制活力不強(qiáng)、內(nèi)生動(dòng)力不足，“干部能上不能下、人員能進(jìn)不能出，待遇能升不能降”，干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”有所衰減。

開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制之弊由內(nèi)外因共同促成

開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制之所以出現(xiàn)上述問題，有其一定的客觀必然性，是與開發(fā)區(qū)發(fā)展?jié)u趨成熟、管理服務(wù)任務(wù)全面增加的階段性特征相伴相生的，屬于發(fā)展中的問題、成長(zhǎng)中的煩惱，但也與體制運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、惰性大、問題逐步積累等因素相關(guān)，這其中有的問題一定時(shí)期內(nèi)可通過深化改革加以完善解決，有的因缺乏法規(guī)配套支撐還將長(zhǎng)期存在，有的還需要將之與行政區(qū)中的問題區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)。

從開發(fā)區(qū)總體布局看，在快速發(fā)展的歷史進(jìn)程中也出現(xiàn)了數(shù)量過多、布局分散、重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)等問題，除近400個(gè)省級(jí)以上各類開發(fā)園區(qū)外，地方還有大量工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、服務(wù)業(yè)集聚區(qū)等，難免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、無序擴(kuò)張，導(dǎo)致管理主體多、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、派駐機(jī)構(gòu)多。從開發(fā)區(qū)發(fā)展過程看，除部分單一功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)外，大部分開發(fā)區(qū)的功能定位就是建設(shè)成為多功能綜合性的新城區(qū)。開發(fā)區(qū)發(fā)展大致經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)—區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心區(qū)—城市次中心—現(xiàn)代化城市新區(qū)等階段。所處階段的不同，決定了開發(fā)區(qū)功能定位、職能任務(wù)要不斷轉(zhuǎn)變，自下而上地推動(dòng)開發(fā)區(qū)管理轉(zhuǎn)型。從開發(fā)區(qū)內(nèi)外需求看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在其他激勵(lì)手段缺乏的情況下，希望通過設(shè)立更多的機(jī)構(gòu)、明確更高的級(jí)別，來調(diào)動(dòng)管理人員的積極性。上級(jí)黨委政府自上而下地推動(dòng)開發(fā)區(qū)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化需求，將開發(fā)區(qū)由經(jīng)濟(jì)功能區(qū)逐步向產(chǎn)城融合區(qū)乃至現(xiàn)代化新城區(qū)轉(zhuǎn)型。各部門為強(qiáng)調(diào)本條線的重要性，也紛紛要求設(shè)立對(duì)口機(jī)構(gòu)、明確工作人員。從選人用人機(jī)制看，開發(fā)區(qū)圍繞選人用人、薪酬待遇等方面作了多年探索實(shí)踐后，與區(qū)外黨政人員管理有了較大差異，這種沖突在短時(shí)間內(nèi)尚可維持，但長(zhǎng)時(shí)間的不銜接、不配套也導(dǎo)致開發(fā)區(qū)對(duì)此項(xiàng)改革前景不明、方向不清，進(jìn)而希望與現(xiàn)有行政區(qū)域機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致。

對(duì)開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新的思考

為全國(guó)改革發(fā)展探路，是中央賦予江蘇的光榮使命，也是開發(fā)區(qū)的作為擔(dān)當(dāng)。新形勢(shì)新要求下，為了推進(jìn)開發(fā)區(qū)高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展，加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，必須破除發(fā)展的體制機(jī)制束縛和障礙，通過明確功能定位、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制、強(qiáng)化激勵(lì)作用等改革創(chuàng)新舉措，為開發(fā)區(qū)減負(fù)松綁、瘦身健體，形成與發(fā)展需求相適應(yīng)的實(shí)踐載體、制度安排和政策保障，激發(fā)開發(fā)區(qū)的新一輪發(fā)展活力。

對(duì)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制的創(chuàng)新改革應(yīng)該重點(diǎn)立足于以下幾點(diǎn)：一是把握發(fā)展階段。開發(fā)區(qū)所處的發(fā)展階段決定了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管轄范圍的大小、服務(wù)對(duì)象的多少，所承擔(dān)職能和側(cè)重點(diǎn)也差異很大，是研究管理體制、謀劃改革舉措的立足點(diǎn)。開發(fā)區(qū)做什么、做多少、都是由發(fā)展階段決定的，處于什么階段就做什么事情，適合什么路徑就走什么路徑。二是厘清職能定位。開發(fā)區(qū)的功能和發(fā)展目標(biāo)不同，其管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能任務(wù)差異很大，單一型特色園區(qū)和復(fù)合型開發(fā)區(qū)有其更為適用的管理體制和運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，有的園區(qū)管理體制的方向是“小而精”，有的則是“大而全”，不可一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在改革中更不能一刀切，必須分類指導(dǎo)。三是明確總體原則。堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，從解決開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制積累的問題癥結(jié)出發(fā)，把握改革方向、明確改革舉措，堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌管理、堅(jiān)持聚焦主責(zé)主業(yè)、堅(jiān)持搞活運(yùn)行機(jī)制、堅(jiān)持強(qiáng)化激勵(lì)導(dǎo)向。

在明確以上幾條原則的基礎(chǔ)上，具體的路徑是：

控制園區(qū)總量，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。逐步使全省開發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)到合理規(guī)模，將發(fā)展規(guī)模較小的開發(fā)區(qū)整體并入?yún)^(qū)位相鄰的發(fā)展水平高的省級(jí)以上開發(fā)區(qū)，實(shí)行統(tǒng)一管理。加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌、部門協(xié)同，提高設(shè)立門檻，嚴(yán)格各類開發(fā)園區(qū)設(shè)立審批手續(xù)。對(duì)發(fā)展滯后、帶動(dòng)力差的開發(fā)區(qū)實(shí)施整改，仍不到位的則摘牌。推動(dòng)開發(fā)建設(shè)使命完成、產(chǎn)業(yè)及社會(huì)配套成熟的開發(fā)區(qū)逐步過渡為行政區(qū)。

聚焦主責(zé)主業(yè)，剝離社會(huì)事務(wù)。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)落實(shí)發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)政策落地、協(xié)調(diào)服務(wù)企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、確保安全生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)管理職能和主責(zé)主線任務(wù)，充分依托所在地政府開展社會(huì)管理和公共服務(wù)，可以由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。處于開發(fā)建設(shè)中期或初期的開發(fā)區(qū)，原則上不承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理職能，已經(jīng)承擔(dān)的要逐步剝離。

優(yōu)化職能機(jī)構(gòu)，突出精簡(jiǎn)高效。按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，整合開發(fā)區(qū)黨工委（管委會(huì)）職能機(jī)構(gòu)，實(shí)行大部門制、扁平化管理，職能機(jī)構(gòu)以下不再設(shè)管理層級(jí)。歸并綜合事務(wù)部門，精簡(jiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，通過撤一建一等方式，逐步提高承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和打造營(yíng)商環(huán)境等職責(zé)的職能機(jī)構(gòu)比例。實(shí)行統(tǒng)一管理的，主體開發(fā)區(qū)設(shè)綜合管理或共性機(jī)構(gòu)的，各功能園區(qū)不再設(shè)立。

搞活用人機(jī)制，改革薪酬制度。鼓勵(lì)創(chuàng)新選人用人機(jī)制，推行全員崗位聘任制，由“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化績(jī)效管理，推行末位淘汰，能者上、庸者下、平者讓。實(shí)行績(jī)效薪酬，由“按級(jí)定薪”變?yōu)椤耙詬彾ㄐ?、崗變薪變”。開發(fā)區(qū)績(jī)效總額與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收增長(zhǎng)、輻射帶動(dòng)作用等掛鉤。通過充分激勵(lì)的人事薪酬政策實(shí)現(xiàn)干部能上能下、待遇能升能降。

科學(xué)配置資源，分層長(zhǎng)效激勵(lì)。有效發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制資源的激勵(lì)作用，推動(dòng)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)規(guī)格和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定與園區(qū)全面發(fā)展更好地掛鉤。對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)排名靠前的給予“提檔升級(jí)”的激勵(lì)，對(duì)排名靠后的采取約談、警告、降格等方式進(jìn)行反向約束。建立領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)分步核定機(jī)制，升格時(shí)不頂格設(shè)滿名額，根據(jù)園區(qū)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整核增。

探索差異考核，堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向。地方政府要探索對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行不同于一般行政區(qū)的差異化考核，在考核指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、打分標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運(yùn)用上都有所區(qū)別，突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)，減少與主業(yè)無關(guān)的條線部門對(duì)開發(fā)區(qū)的單項(xiàng)考核，避免簡(jiǎn)單下達(dá)不切實(shí)際的指標(biāo)，真正把考核的動(dòng)力轉(zhuǎn)化為開發(fā)區(qū)發(fā)展的動(dòng)力。

強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁“條條”干預(yù)。貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，堅(jiān)決制止和整治上級(jí)部門通過項(xiàng)目資金分配、督查考核、評(píng)比表彰、達(dá)標(biāo)驗(yàn)收、通報(bào)批評(píng)等方式干預(yù)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制配備等行為。加大對(duì)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制工作監(jiān)督檢查力度，聯(lián)合相關(guān)部門開展專項(xiàng)清理，嚴(yán)肅查處針對(duì)開發(fā)區(qū)的“條條”干預(yù)行為，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

（作者單位：江蘇省委編辦）

責(zé)任編輯：李佳婧