國際市場變化對我國糧食安全的影響及其思考

摘 要：21世紀(jì)以來，世界形勢和國際市場呈現(xiàn)復(fù)雜多變的格局，這對我國糧食安全提出了新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這種新變化和新挑戰(zhàn)，作為14億人口的大國，我國亟須補(bǔ)充和完善糧食安全的內(nèi)涵。新的糧食安全內(nèi)涵不僅包括糧食生產(chǎn)能力、倉儲運(yùn)輸能力，而且應(yīng)該涵蓋糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力，這樣才能確保我國糧食安全的可持續(xù)性。構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)支撐體系和完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，提高糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力，是未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性戰(zhàn)略任務(wù)。

關(guān)鍵詞：國際市場;糧食安全;糧食競爭力;農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

中圖分類號：F323.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0046-07

進(jìn)入21世紀(jì)，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到了很大提升。以糧食生產(chǎn)為例，我國糧食總產(chǎn)量連上新臺階，這為我國糧食安全提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和供給保障。同時，國際糧食市場變化對我國糧食生產(chǎn)和供給的影響顯著增強(qiáng)，甚至對我國糧食安全形成了潛在危險并有所顯現(xiàn)。黨中央始終強(qiáng)調(diào)糧食安全問題，2019年3月8日，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要扛穩(wěn)糧食安全這個重任?！薄按_保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)?！雹傺芯考Z食安全問題，要從中國的實際出發(fā)，站在世界格局變化及其發(fā)展趨勢的高度，為未來我國糧食安全提供有價值的學(xué)理分析和政策建議。

一、國際糧食市場的新變化及其影響

21世紀(jì)以來，國際形勢發(fā)生了巨大變化，可謂是“世界百年未有之大變局”。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的大規(guī)?？焖侔l(fā)展，區(qū)域內(nèi)聯(lián)合和全球性產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應(yīng)鏈不斷深化和完善，加快了經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展的趨勢，各國的相互聯(lián)系和彼此依存比過去任何時候都更頻繁、更緊密。

1.世界形勢新變化影響全球糧食市場

從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體、廣大發(fā)展中國家之間的差距不斷縮小。按匯率法計算，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)總量在全世界所占比重接近40%，對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到80%。②新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家加強(qiáng)協(xié)調(diào)，推動自身在國際社會的影響和地位提高的同時，也觸動了國際霸權(quán)主義的傳統(tǒng)理念和現(xiàn)實利益，多邊主義與單邊主義、和平發(fā)展與霸權(quán)主義之間的矛盾和沖突不斷顯現(xiàn)，尤其反映在大國博弈和市場競爭層面。

國際形勢變化必然影響國際糧食市場。2008年由美國次貸危機(jī)引起并演化成一場席卷全球的國際金融危機(jī)，引發(fā)了全球性糧食危機(jī)，主要表現(xiàn)為許多糧食出口國控制并禁止糧食出口，造成全球糧食供求關(guān)系失衡，國際糧食價格出現(xiàn)大幅飆升，尤其是有些依靠糧食進(jìn)口的非洲國家，處于短期的糧食恐慌甚至社會動蕩的失控狀況。當(dāng)時不屬于全球性糧食供給嚴(yán)重不足，更多地表現(xiàn)為糧食資源分配不均。有學(xué)者指出，這是在金融及經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下的糧食市場結(jié)構(gòu)和糧食貿(mào)易制度不合理造成的。③其一，糧食能源化趨勢增強(qiáng)。以美國為首的一些發(fā)達(dá)國家推行以生物能源部分替代石油能源政策，導(dǎo)致生物燃料“與糧爭地，與人爭糧”，使傳統(tǒng)的糧食市場供求形勢增添變數(shù)。其二，金融危機(jī)帶來雙重?fù)p害。美國次貸危機(jī)初露端倪時引起部分金融大機(jī)構(gòu)的警覺，在危機(jī)未充分暴發(fā)前將大量資金投向包括糧食在內(nèi)的大宗重要商品領(lǐng)域，把糧食當(dāng)作規(guī)避風(fēng)險和進(jìn)行投資的對象。

國際金融危機(jī)過后，世界經(jīng)濟(jì)增長緩慢，需求不足尤為明顯，石油等大宗商品回落到較低價格。同時，以糧食作物為原料的生物能源替代石油能源的現(xiàn)實需求不再存在，金融資本參與糧食市場炒作的資金撤離，這導(dǎo)致世界糧食市場供求關(guān)系趨于平衡，國際糧食價格回落并處于低價。在這種國際背景下，以美國為首的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)國千方百計地推銷其農(nóng)產(chǎn)品出口，因為這些國家具有出口型農(nóng)業(yè)的本質(zhì)特征，需要國際市場幫助其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民收入增長。例如，美國農(nóng)業(yè)公司和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易機(jī)構(gòu)依托糧食價格優(yōu)勢，極力向中國市場推銷其谷物產(chǎn)品，對中國形成了較大的潛在沖擊風(fēng)險。

2.新冠肺炎疫情對糧食供求帶來沖擊

2020年，全球性新冠肺炎疫情大暴發(fā)，截至2020年4月15日，世界各國疫情患者累計超過200萬人。這次疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不小的沖擊，為了應(yīng)對新冠疫情產(chǎn)生的負(fù)面影響，一些國家宣布啟動國庫存糧計劃，禁止本國糧食出口，現(xiàn)在至少有5個國家宣布停止或限制糧食出口。④例如，全球第3大稻米出口國越南、第9大小麥出口國哈薩克斯坦均開始限制主要糧食出口，全球稻米主要出口國印度的大米出口陷入停滯。俄羅斯植物油聯(lián)盟已經(jīng)要求限制葵花籽出口。對此，有學(xué)者指出，疫情對全球糧食生產(chǎn)和需求造成全面沖擊，加之部分國家蝗災(zāi)影響糧食生產(chǎn)，有可能會惡化全球糧食市場預(yù)期，形成各國搶購、限賣及物流不暢的恐慌疊加效應(yīng)，導(dǎo)致國際糧價飆升。⑤新冠疫情對全球糧食供求帶來新的不確定性，如果未來非洲蝗蟲災(zāi)害、發(fā)展中國家新冠疫情和美國西部干旱程度進(jìn)一步加重，這些情況疊加產(chǎn)生的效應(yīng)，有可能改變目前世界糧食供求關(guān)系，甚至有引發(fā)新的糧食危機(jī)的可能性。

綜上所述，受國際形勢的多種影響，世界糧食市場呈現(xiàn)出一些新的變化特征，其中，有發(fā)生原因的多重性，既有單個因素發(fā)揮主要作用，也有多種因素組合作用;形成過程的突發(fā)性，糧食價格變化較快并且顯著;破壞作用的多樣性，不僅在糧食供求緊張時影響糧食安全，在糧食供求寬松時也產(chǎn)生負(fù)面影響;背后操縱的趨利性，在國際糧食價格變化的背后，總能找出利益集團(tuán)乃至國家層面的幕后操縱;由于多種因素和社會力量的綜合作用，發(fā)展變化的不確定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們對自然災(zāi)害預(yù)期和控制的難度。

二、國際糧食市場變化帶來的新挑戰(zhàn)

我國改革開放40多年，糧食生產(chǎn)成績尤為顯著，特別是2015年達(dá)到6.6億噸，并連續(xù)5年穩(wěn)定在6.5億噸以上水平，國內(nèi)人均糧食擁有量增長至474.17公斤，依靠自己的力量實現(xiàn)了糧食基本自給。⑥但是，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，在糧食生產(chǎn)取得巨大成就的同時，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)政治變化，也孕育了一些不利于我國糧食安全的危險因素，這些潛在危險有時甚至?xí)兂涩F(xiàn)實危險，從而成為糧食安全的新問題。

1.國際市場低糧價帶來沖擊效應(yīng)

按照傳統(tǒng)的糧食安全思維，全球糧食供求關(guān)系寬松有利于糧食貿(mào)易發(fā)展，對一些依賴糧食進(jìn)口的非洲國家來說，其受益獲利是十分明顯的。但是，對于主糧品種自給自足的人口大國而言，則要具體問題具體分析。客觀地講，既存在有利的方面，也有不利的方面。從有利的方面看，我們擁有兩個市場、兩種資源，有更多的糧食資源可供選擇，可以更加節(jié)約糧食生產(chǎn)和儲備成本，用更經(jīng)濟(jì)的方式滿足國內(nèi)消費(fèi)需求，改善國內(nèi)生態(tài)環(huán)境。從不利的方面看，有的國家并未按照我們的愿望行事，為實現(xiàn)自身利益而不顧別國，要求其他國家大量進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，這孕育了不利于我國糧食安全的潛在危險因素。

事實驗證了上述分析。隨著我國經(jīng)濟(jì)的較快增長，生產(chǎn)資料價格呈現(xiàn)較快上升態(tài)勢，以及原來糧食收購政策的刺激，前幾年國內(nèi)外糧食價格差距進(jìn)一步擴(kuò)大，導(dǎo)致出現(xiàn)了“兩增一漲”新情況，即糧食進(jìn)口量和庫存量增加，國內(nèi)糧食價格剛性上漲。從2013年6月開始，國內(nèi)糧食批發(fā)價格高于進(jìn)口糧食到岸完稅價格，甚至高于配額外關(guān)稅進(jìn)口糧食到岸完稅價格。例如，2015年5月，國內(nèi)小麥運(yùn)到廣州黃埔港價格高于關(guān)稅配額外美國小麥到岸完稅價格0.12元/公斤;2015年5月和6月，國內(nèi)玉米到港價格分別高于關(guān)稅配額外美國玉米到岸完稅價格0.19元/公斤、0.17元/公斤。⑦有學(xué)者指出，中國主要農(nóng)產(chǎn)品價格如果高于關(guān)稅配額外進(jìn)口完稅后的國外農(nóng)產(chǎn)品價格，那么國外農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)入中國將不可避免。由此可見，國外低價糧食曾經(jīng)觸及我國關(guān)稅保護(hù)的底線，從而使影響糧食安全的潛在危險成為現(xiàn)實危險。如果不改變國內(nèi)外糧食價格差距過大的情況，大量進(jìn)口糧食就會進(jìn)入國內(nèi)市場，削弱國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，進(jìn)而破壞我國糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。值得注意的是，低價進(jìn)口糧構(gòu)成對我國糧食安全的危險，是在我國擴(kuò)大對外開放條件下，特別是加入WTO后出現(xiàn)的新情況。

2.國際市場糧價高漲導(dǎo)致財富流失

按照傳統(tǒng)的糧食安全思維，如果國內(nèi)糧食生產(chǎn)和儲備充分，可以不考慮國際市場糧食價格上漲。從糧食供給來看，在全球糧食供求關(guān)系緊張時期，我國完全可以依靠自己解決吃飯問題。但是，從經(jīng)濟(jì)研究來看，國際糧食價格高漲對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不利的，尤其是短期內(nèi)國內(nèi)財富流失效應(yīng)十分明顯，即在國際高糧價的背景下，我國進(jìn)口某些重要農(nóng)產(chǎn)品時，不得不支付比以往高昂的進(jìn)口成本，從而使國內(nèi)巨額財富流入跨國大糧商的口袋。由于受限于國內(nèi)土地、水資源、生態(tài)環(huán)境和勞動力成本等因素，我國不可能完全實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品自給自足，重點是確保國內(nèi)口糧安全，這就是造成經(jīng)濟(jì)損失的現(xiàn)實原因。從長期來看，國內(nèi)財富流失將影響國家農(nóng)業(yè)投資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，最終會削弱糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

歷史經(jīng)驗值得深思。2007年美國次貸危機(jī)開始暴露，最終引發(fā)了全球金融危機(jī)，并引發(fā)了世界糧食危機(jī)。這次糧食危機(jī)曾經(jīng)對我國造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失。從2006、2007年我國進(jìn)口大豆價格比較看，由于世界糧食危機(jī)造成了大豆價格飆升，2006年我國大豆進(jìn)口平均價格為每噸265美元，2007年我國大豆進(jìn)口的平均價格為每噸372美元，這兩年進(jìn)口大豆價格每噸相差107美元。⑧如果以2006年進(jìn)口大豆的價格為基準(zhǔn)，以2007年我國進(jìn)口大豆3082萬噸為總量，則多支付了33億美元。盡管當(dāng)時國內(nèi)主糧自給率較高，世界糧食危機(jī)并未造成國內(nèi)糧食供求緊張，但是糧食危機(jī)造成國內(nèi)財富巨額流失是客觀事實，國內(nèi)學(xué)者應(yīng)對這一情況給予充分重視并加以深入研究。

3.關(guān)稅稅率變化影響“防洪墻”作用

雖然我國主糧生產(chǎn)能夠滿足國內(nèi)消費(fèi)，但這是在關(guān)稅保護(hù)的條件下進(jìn)行的。如果將現(xiàn)有65%的進(jìn)口關(guān)稅下調(diào)至一定程度或者取消，就難以確保國內(nèi)糧食生產(chǎn)正常進(jìn)行。從這個意義講，現(xiàn)在堅守配額外（糧食）關(guān)稅稅率，將糧食進(jìn)口數(shù)量控制在配額限度內(nèi)，能夠確保國家糧食安全。但是，一些西方國家要求我國降低商品進(jìn)口關(guān)稅，他們認(rèn)為中國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，不能再享受發(fā)展中國家的待遇。例如，2019年7月26日，美國白宮發(fā)布《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中國家地位備忘錄》，明確表示對包括中國在內(nèi)的一些世貿(mào)組織成員將自己定義為發(fā)展中國家不滿，美國將公布其認(rèn)為的不當(dāng)聲稱為發(fā)展中國家并從WTO規(guī)則和談判中不恰當(dāng)?shù)貙で箪`活性和利益的國家名單。⑨

如果依照某些西方國家的要求，我國由發(fā)展中國家待遇變?yōu)榘l(fā)達(dá)國家待遇，糧食關(guān)稅稅率將會有較大幅度下降，我國關(guān)稅“防洪墻”作用自然降低，這對我國糧食安全是一種損害和威脅。當(dāng)進(jìn)口糧食的配額外關(guān)稅到岸完稅價，仍然低于國內(nèi)糧食價格時，就會發(fā)生進(jìn)口糧涌入國內(nèi)市場的可能。但要變成現(xiàn)實，還需要具備一些條件。行業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為：進(jìn)口糧與國產(chǎn)糧之間價差達(dá)到每噸200元時，進(jìn)口商才產(chǎn)生進(jìn)口糧食的贏利沖動，這是一個重要的經(jīng)驗判斷。我們依據(jù)這個判斷，測算糧食關(guān)稅稅率下降的臨界點，即假定某時國內(nèi)外糧食價格不變，配額外關(guān)稅下降至何種程度時，進(jìn)口糧食將大量涌入國內(nèi)市場。

現(xiàn)以2015年進(jìn)口糧與國產(chǎn)糧之間實際價差為設(shè)定條件，求解當(dāng)進(jìn)口糧與國產(chǎn)糧之間價差達(dá)到每噸200元時的配額外關(guān)稅稅率。計算結(jié)果表明，小麥的關(guān)稅稅率為47%，玉米的關(guān)稅稅率為43%。在上述假定條件下，我國小麥的配額外關(guān)稅下調(diào)空間僅為18%，玉米的配額外關(guān)稅下調(diào)空間僅為22%。選用2015年國內(nèi)外糧食價格具有代表性意義，因為此后糧食收購政策發(fā)生調(diào)整，雖然通過市場和行政方式降低了國內(nèi)糧食價格，釋放了國內(nèi)外糧食價差過大引發(fā)的糧食進(jìn)口壓力，但是畢竟影響了部分農(nóng)民的收入，導(dǎo)致部分農(nóng)民種糧積極性下降。

4.對國際糧食市場變化的幾點看法

第一，國際糧食市場變化不僅在供求緊張時影響我國糧食安全，而且在國際糧食供給寬松條件下，進(jìn)口糧食可能以低廉價格突破關(guān)稅“防洪墻”，沖擊國內(nèi)糧食供應(yīng)格局和生產(chǎn)體系，破壞國家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是國內(nèi)外糧食市場變化帶來的新問題。

第二，以美國為首的某些西方國家釋放了危險信號，他們多次提出我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)該從發(fā)展中國家身份轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)達(dá)國家身份。這種要求的后果之一，就是包括農(nóng)業(yè)關(guān)稅在內(nèi)的我國商品關(guān)稅大幅下調(diào)，而這無疑將會威脅我國糧食安全的長期穩(wěn)固。

第三，國際糧食市場的復(fù)雜性、多變性和不確定性，客觀上要求我國糧食安全應(yīng)該具備四種能力，即糧食生產(chǎn)能力、倉儲運(yùn)輸能力、糧食競爭能力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力。糧食生產(chǎn)能力保證國際糧食供求關(guān)系緊張時的糧食來源，糧食儲運(yùn)能力保證糧食產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、收獲季節(jié)與日常供應(yīng)的銜接平衡，糧食競爭能力保證足以抵御國外低價糧食的沖擊，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力有效調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)與農(nóng)民收入的關(guān)系。

三、我國糧食安全新內(nèi)涵與現(xiàn)實問題分析

在我國對外開放不斷擴(kuò)大、國際糧食市場經(jīng)常變化的條件下，不僅要保證國內(nèi)18億畝耕地和糧食產(chǎn)量，而且要長遠(yuǎn)謀劃、精準(zhǔn)應(yīng)對和低成本實施。為此，需要樹立新時代中國特色社會主義的糧食安全觀，提高糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力，確保新時代我國的糧食安全。

1.糧食安全新內(nèi)涵

現(xiàn)在，國際通用的“糧食安全”概念出自1996年世界糧食峰會，是指“在任何時候，所有人都能買得起并能夠買得到足夠的、安全和營養(yǎng)的糧食，以滿足人們?nèi)粘ｏ嬍澈托枨笃茫ＷC人們積極和健康的生活”。這一概念有五個特性：供給角度的可供性、收入角度的支付性、需求角度的獲得性、消費(fèi)角度的營養(yǎng)性和全過程的穩(wěn)定性。⑩中國是一個擁有14億人口的大國，世界上沒有足夠的糧食可以養(yǎng)活中國人，吃飯問題只能依靠自己解決。從這個意義上講，糧食安全的可供性、支付性和穩(wěn)定性尤為重要。

中國不僅要滿足國際糧食安全的普遍性，而且要考慮基本國情的特殊性，基于這種考慮，中國糧食安全可以定義為：在任何時候，中國政府能夠主要依靠自己力量，保證中國人買得起并買得到足夠的、安全和營養(yǎng)的糧食，以滿足國內(nèi)消費(fèi)者日常飲食和需求偏好，不斷提高人民生活的質(zhì)量水平。因此，中國糧食安全概念至少包括六個特性：供給角度的可供性和自足性、收入角度的支付性、需求角度的獲得性、消費(fèi)角度的營養(yǎng)性和安全角度的穩(wěn)定性。其中，糧食供給的可供性是指糧食來源，包括國內(nèi)生產(chǎn)和國外進(jìn)口。糧食供給的自足性是指中國糧食供給主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)，把中國人飯碗端在自己的手里。安全角度的穩(wěn)定性是指具有糧食競爭能力，可抵御國外糧食沖擊國內(nèi)市場的風(fēng)險。

補(bǔ)充完善我國糧食安全的內(nèi)涵，是國際形勢變化的客觀要求，也是我國對外開放不斷擴(kuò)大的必然要求。傳統(tǒng)的糧食安全觀不能完全適應(yīng)國際形勢變化的要求：一方面，我國主要糧食產(chǎn)量完全可以滿足自給自足的要求，但并非意味我國糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力較強(qiáng)，恰恰相反，有可能被國際大糧商和全球金融集團(tuán)找到弱點和漏洞，利用自然條件、國際形勢、糧食供求關(guān)系變化的機(jī)會，運(yùn)用現(xiàn)貨貿(mào)易、期貨市場等多種方式，實現(xiàn)謀求暴利的“合法”目的。另一方面，我國對外開放程度越來越大，已不同于計劃經(jīng)濟(jì)時期，不能輕易拒絕國外糧食進(jìn)口貿(mào)易。與此相反，即使我國主要糧食產(chǎn)量滿足國內(nèi)消費(fèi)需要，也要遵守加入WTO時的有關(guān)承諾，更何況要從國際政治、國家外交的大局出發(fā)，在不影響根本利益的前提下做出一些妥協(xié)和讓步。這就要求糧食安全觀與時俱進(jìn)，更好地適應(yīng)國內(nèi)外形勢變化的要求，為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要的基本保障。

2.我國糧食競爭能力有待提高

應(yīng)對國際市場變化，我國需要提高糧食競爭能力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力。因為抵御國外低價糧食進(jìn)口，國內(nèi)糧食必須具備一定的競爭能力;應(yīng)對國際糧食供求關(guān)系變化以及國際糧價高低交替變化，國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)需要做出相應(yīng)調(diào)整，以滿足糧食生產(chǎn)與農(nóng)民收入之間的平衡關(guān)系。顯而易見，我國的糧食競爭能力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力明顯不足。

第一，我國糧食競爭力不足問題明顯。以中美糧食競爭力比較為例，假定兩國糧食產(chǎn)品質(zhì)量相同，在同質(zhì)的條件下比較價格的高低。2014年中國小麥國內(nèi)批發(fā)價比美國墨西哥灣離岸價高33.6%，中國玉米國內(nèi)批發(fā)價比美國墨西哥灣離岸價高86.4%。B11從2007—2014年中美小麥生產(chǎn)成本比較可知，中國小麥總成本的上升幅度遠(yuǎn)大于美國小麥。以2007年為基期，分別按照中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)和美國CPI進(jìn)行平減，實際上前者上升了31.89%，后者下降了3.84%。中國小麥總成本中人工成本占比最大，2014年該項占比高達(dá)38.55%，而美國小麥總成本中家庭勞動機(jī)會成本僅占5.58%，這是兩國小麥總成本差距拉大的主要原因之一。中國小麥總成本中土地成本的增長幅度遠(yuǎn)高于美國小麥總成本中機(jī)會成本的增長幅度，按照可比價格計算，2007—2014年，前者為80.02%，后者僅為7.02%，這是兩國小麥總成本差距變大的另一個主要原因。B12從糧食和油料產(chǎn)品的質(zhì)量看，在絕大多數(shù)情況下，美國小麥、玉米和大豆等產(chǎn)品的質(zhì)量優(yōu)于我國同類產(chǎn)品，即國內(nèi)糧食價格競爭力和質(zhì)量競爭力都弱于美國。例如，美國小麥、玉米和大豆具有品種統(tǒng)一、雜質(zhì)少，大豆出油率高等優(yōu)點，這與美國農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化水平高等密切相關(guān)。

與世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國相比，我國糧食競爭力不具備優(yōu)勢是多方面因素造成的，既有歷史原因也有現(xiàn)實原因。從世界發(fā)展史看，傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)與新大陸型農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑有很大區(qū)別。美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)根植于新大陸農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)之上，新大陸農(nóng)業(yè)與西方殖民主義者的掠奪和侵占密切相關(guān)，具有地多人少和資源豐富的特征。19世紀(jì)上半葉，為了加快西部地區(qū)開發(fā)，美國政府以低廉價格售賣大塊土地，刺激美國人前往從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，美國政府鼓勵研發(fā)和生產(chǎn)大型農(nóng)用機(jī)械。美國政府采用土地贈予方式，鼓勵和支持創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)院校。農(nóng)業(yè)院校不僅培養(yǎng)了具有大學(xué)文化的農(nóng)場主群體，而且成為州政府農(nóng)業(yè)科研的主要基地。比較而言，中國農(nóng)業(yè)是在小農(nóng)生產(chǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人均農(nóng)業(yè)資源不足，農(nóng)村人才缺乏，政策傳導(dǎo)和農(nóng)業(yè)投資的效率也有待提高。另外，美國工業(yè)化和城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于中國，這也是造成中美農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本差距的重要原因。

從現(xiàn)實發(fā)展來看，美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相當(dāng)成熟，制度安排、支持政策、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)場主群體、農(nóng)業(yè)教育、銷售體系、社會化服務(wù)、農(nóng)機(jī)裝備、農(nóng)產(chǎn)品加工、質(zhì)量檢測等有機(jī)組合，已經(jīng)形成了一個相互協(xié)調(diào)、高效運(yùn)行的整體系統(tǒng)。這一系統(tǒng)不僅將各種生產(chǎn)要素投入至高速、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)大機(jī)器，而且可在市場變化的條件下，實現(xiàn)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和高效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從制度安排來看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系和支撐體系發(fā)育尤為不足，不僅農(nóng)業(yè)體制不完善、不定型，而且有些制度尚未構(gòu)建，結(jié)果是國家投入大量財政資金，但有時未能收到應(yīng)有的實際效果。

第二，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整存在功能性問題。面對復(fù)雜、多變和充滿風(fēng)險的國際市場，我國需要根據(jù)形勢和市場變化做出積極應(yīng)變。當(dāng)全球糧食供給緊張時期，應(yīng)調(diào)動充足的農(nóng)業(yè)資源支持糧食生產(chǎn);當(dāng)全球糧食供應(yīng)寬松時期，特別是當(dāng)糧食出現(xiàn)明顯過剩時，需要將糧食生產(chǎn)中過剩的農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移至其他農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。這不僅可以節(jié)約國家財政支出和糧食儲備資源，更重要的是能夠保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性。從長期來看，保障糧食安全的重要措施之一，是保護(hù)、調(diào)動和穩(wěn)定億萬農(nóng)民的種糧積極性。如果不能有效地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民種糧收入就難以穩(wěn)定甚至減少，農(nóng)村勞動力就會流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“藏糧于地”的戰(zhàn)略措施就難以真正實施。

綜上所述，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力間接地影響糧食安全。前幾年國家出臺新的糧食收購政策，有效地化解了進(jìn)口低價糧的沖擊風(fēng)險，但是也使許多農(nóng)民種糧收入減少。2016年9月，國家取消玉米臨時收儲政策，即按照“市場定價、價補(bǔ)分離”的原則對玉米收儲制度進(jìn)行改革，將玉米臨時收儲政策調(diào)整為市場化收購加補(bǔ)貼的新機(jī)制，玉米價格由市場形成。同時，國家繼續(xù)在小麥、稻谷主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策，有計劃地逐步調(diào)低主要口糧的最低收購價。2016年、2017年國產(chǎn)三等小麥最低收購價分別保持上年水平不變，2018年國產(chǎn)三等小麥最低收購價比上年每斤調(diào)低0.03元。2016年國產(chǎn)早秈稻比上年每斤下調(diào)0.02元，中晚秈稻和粳稻保持上年水平不變;2017年國產(chǎn)三等早秈稻、中晚秈稻、粳稻最低收購價每斤分別比上年下調(diào)0.03元、0.02元、0.05元。B13作者曾在黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山東、河南等地農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，不少農(nóng)民群眾和基層干部反映種糧收入減少，其實質(zhì)是我國農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的能力較弱，這與國內(nèi)農(nóng)業(yè)支撐體系的不完善密不可分。

第三，國內(nèi)農(nóng)業(yè)支撐體系建設(shè)滯后。我國糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力不足，雖然涉及許多方面的問題，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和支撐體系不完善始終是一個關(guān)鍵問題。從農(nóng)業(yè)整體來看，它是由橫向的農(nóng)業(yè)基層組織與縱向的農(nóng)業(yè)支撐體系共同構(gòu)成的。從基層組織來看，我國改革開放初期廢除了人民公社體制，形成了以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，這種微觀組織的特征是分散性、個體性和不穩(wěn)定性。雖然其在特定的歷史時期發(fā)揮過重要作用，但是后來問題和弊病不斷顯現(xiàn)。例如，小生產(chǎn)與大市場對接的矛盾日益暴露，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定性差和標(biāo)準(zhǔn)化程度低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低和抗風(fēng)險能力弱等。20多年來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)組織不斷出現(xiàn)，但與歐洲合作化運(yùn)動相比，我國農(nóng)民專業(yè)合作社大多是地方行政推動的產(chǎn)物，這些合作組織自我發(fā)育程度較低，更未形成有效的聯(lián)合社形式。農(nóng)業(yè)支撐體系和基層經(jīng)營組織的不健全，無疑制約了我國糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力的提高。

我國主要通過各級政府傳導(dǎo)農(nóng)業(yè)政策，缺乏集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、金融支持為一體的專業(yè)組織體系，其實際效果明顯不如日本、韓國。以韓國為例，其農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱農(nóng)協(xié)）作為農(nóng)業(yè)支撐體系，在生產(chǎn)指導(dǎo)、組織合作、金融支持、市場銷售、權(quán)利維護(hù)等方面發(fā)揮了巨大作用。農(nóng)協(xié)既是韓國農(nóng)業(yè)政策制定的主要推手，更是政策實施的獨(dú)立法人和專業(yè)機(jī)構(gòu)，這決定了韓國農(nóng)協(xié)不僅要貫徹落實國家農(nóng)業(yè)政策，而且要獨(dú)立承擔(dān)、有效實施農(nóng)業(yè)政策的法人責(zé)任，并接受一系列監(jiān)督、評估、獎懲等制度性安排。韓國農(nóng)協(xié)在國家、省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，形成了系統(tǒng)性運(yùn)作和專業(yè)化模式，這與我國現(xiàn)有的制度安排和運(yùn)作模式有很大區(qū)別。我國缺乏類似日本、韓國的農(nóng)協(xié)組織，這容易導(dǎo)致四個方面的問題：一是難以高質(zhì)量地推進(jìn)農(nóng)民組織化建設(shè)，二是難以全面地、有效地指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，三是難以有效地聚集農(nóng)業(yè)人財物資源，四是難以從整體上解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的矛盾。我國缺乏一個自上而下并獨(dú)立運(yùn)行的農(nóng)業(yè)支撐體系，無法形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和有機(jī)的專業(yè)化運(yùn)作，這是制約我國糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力提高的深層次體制問題。

四、主要結(jié)論和對策建議

在新的歷史時期，我國糧食安全具有新內(nèi)涵、新要求，國際糧食市場變化不僅在糧食供求關(guān)系緊張時，而且在糧食供求關(guān)系寬松時，對我國糧食安全均可能產(chǎn)生負(fù)面影響，這要求我們更新糧食安全觀，準(zhǔn)確把握國際動向并積極采取應(yīng)對措施。

1.主要結(jié)論

對我國糧食安全產(chǎn)生影響的因素很多，本文討論側(cè)重于以下幾點。

第一，新時代世界形勢及其變化帶來挑戰(zhàn)。國際形勢和糧食市場變化的復(fù)雜性、多變性和突發(fā)性，對我國糧食安全提出了新問題和新挑戰(zhàn)。我們需要認(rèn)真研究和面對這種挑戰(zhàn)，做出有針對性、前瞻性和儲備性的戰(zhàn)略決策并采取具體的應(yīng)對措施，確保國家糧食安全的長治久安。

第二，構(gòu)建新時代糧食安全新內(nèi)涵。按照習(xí)近平總書記有關(guān)糧食安全的講話精神，結(jié)合世界形勢和市場變化的特點，審視全球糧食供求關(guān)系緊張與寬松的交替變化情況可能對我國糧食安全產(chǎn)生的不利影響，完善傳統(tǒng)的糧食安全內(nèi)涵，為我國糧食安全提供理念更新和思想指導(dǎo)。

第三，新時代糧食安全需要具備四種能力。出于確保糧食安全的長遠(yuǎn)考慮，我國需要具備糧食生產(chǎn)能力、倉儲運(yùn)輸能力、糧食競爭能力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力。我國已經(jīng)具備了較強(qiáng)的糧食生產(chǎn)能力和倉儲運(yùn)輸能力，解決了現(xiàn)階段中國人的吃飯問題。但是從世界形勢和市場變化考慮，需要提高糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力。

第四，加強(qiáng)對世界形勢和糧食市場的研判。針對世界形勢復(fù)雜多變的特點，我國亟須構(gòu)建科學(xué)、有效、靈敏的分析預(yù)測機(jī)制，加強(qiáng)對全球糧食供求、貿(mào)易政策和多種相關(guān)因素的監(jiān)測分析，加強(qiáng)對國內(nèi)糧食安全薄弱環(huán)節(jié)的調(diào)查研究，為重大決策和政策調(diào)整提供科學(xué)理論與現(xiàn)實素材的支撐。

第五，探索構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)支撐體系。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大障礙在于農(nóng)業(yè)組織體系不完整，這也是制約糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力提高的主要因素。從縱向組織看，缺乏專業(yè)化的農(nóng)業(yè)支撐體系，無法吸引和集聚農(nóng)業(yè)人力資源，難以形成專業(yè)化生產(chǎn)和產(chǎn)供銷一體化格局。從微觀組織看，缺乏整體性專業(yè)機(jī)構(gòu)的扶持和指導(dǎo)，造成農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等尚未發(fā)揮更大的作用。

2.對策建議

第一，推動學(xué)術(shù)界對糧食安全的深入討論。國際糧食形勢的變化以及中央的高度重視，均需要學(xué)術(shù)界加強(qiáng)對糧食安全問題的研究。應(yīng)根據(jù)新時代國際形勢和市場變化新特點對糧食安全的影響、新時期我國糧食安全存在的薄弱環(huán)節(jié)，謀劃和制定有針對性的政策措施，以確保我國糧食安全體系的長期穩(wěn)定。

第二，形成新時代我國糧食安全觀的共識。通過學(xué)術(shù)界與管理層的充分討論，從多學(xué)科、多視角進(jìn)行拓展創(chuàng)新，并在國內(nèi)外經(jīng)驗比較的基礎(chǔ)上，總結(jié)和提煉我國糧食安全的新思維新內(nèi)涵，使糧食安全觀更具有時代特征和實際意義，充分發(fā)揮其理論指導(dǎo)的重要作用。

第三，加強(qiáng)對國內(nèi)外糧食市場變化的監(jiān)測預(yù)警。針對國際糧食市場、經(jīng)濟(jì)形勢、金融形勢、自然條件、社會動蕩等變化，匯集國內(nèi)糧食生產(chǎn)、儲存、調(diào)運(yùn)和流通情況，特別是糧食生產(chǎn)成本、貿(mào)易條件變化等因素，構(gòu)建以中國糧食競爭能力為主要目標(biāo)的監(jiān)測預(yù)警體系，把握糧食及其相關(guān)因素的實時動態(tài)和變化趨勢。

第四，構(gòu)建農(nóng)業(yè)支撐性體系和組織架構(gòu)。借鑒日本、韓國等成功經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)的現(xiàn)實情況，建立農(nóng)業(yè)支撐性體系和組織架構(gòu)，形成集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、市場營銷和金融支持為一體的整體優(yōu)勢，突出人財物聚集和資源高效利用的特征，充分發(fā)揮統(tǒng)一性、專業(yè)性、指導(dǎo)性和建設(shè)性的作用。

第五，創(chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和營銷組織?？偨Y(jié)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的正反兩方面經(jīng)驗，分析其背后的制約因素和制度性障礙，遵循國際合作組織發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，借鑒日本、韓國農(nóng)協(xié)組織和歐美國家農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營組織建設(shè)，提高中國糧食競爭能力。

注釋

①歐陽優(yōu)：《扛穩(wěn)糧食安全這個重任》，《經(jīng)濟(jì)日報》2019年3月10日。

②高祖貴：《世界百年未有之大變局的豐富內(nèi)涵》，《學(xué)習(xí)時報》2019年1月21日。

③高鐵生、安毅：《2008年世界糧食危機(jī)的深層原因》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》2009年第8期。

④《受疫情影響，部分國家宣布限制糧食出口，全球或面臨嚴(yán)重糧食危機(jī)！我國會受影響嗎？》，搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/384284553_658625，2020年3月30日。

⑤《多國因疫情限制糧食出口 我們的“米袋子”受影響嗎？》，生活晨報網(wǎng)，http：//www.shcb.net/html/2020-04-02/63913759.html，2020年4月2日。

⑥此處數(shù)據(jù)根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得，參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01.

⑦B11B12翁鳴：《中國糧食市場擠壓效應(yīng)的成因分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第11期。

⑧農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易辦公室、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心：《2008中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易發(fā)展報告》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2008年10月，第28頁。

⑨龐中英：《美國發(fā)起挑戰(zhàn) “發(fā)展中國家地位”何去何從？》，《華夏時報》2019年8月5日。

⑩武拉平：《新時代糧食安全觀的新特點與新思維》，《黑龍江糧食》2019年第12期。

B13《為市場托底 保糧食安全 著力推進(jìn)糧食最低收購價改革——黨的十八大以來糧食最低收購價改革紀(jì)實》，國家發(fā)改委網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201710/t20171022_954701.html，2017年10月22日;《關(guān)于切實做好今年東北地區(qū)玉米收購工作的通知》，國家糧食和物質(zhì)儲備局網(wǎng)站，http：//www.lswz.gov.cn/html/zcfb/2018-06/12/content_216613.shtml，2016年9月21日。

責(zé)任編輯：澍 文

Abstract：Since the 21st century， the world situation and the international market have shown a complex and changeable pattern， which has posed a new challenge to China′s food security. In order to cope with these new changes and challenges， as a large country with a population of 1.4 billion， China urgently needs to supplement and improve the connotation of food security. The new connotation of food security includes not only food production capacity， storage and transportation capacity， but also food competitiveness and agricultural structural adjustment capacity， so as to ensure the sustainability of China′s food security. It is a key strategic task for China′s agricultural development in the future to build the agricultural support system， improve the agricultural management organization， increase the grain competitiveness and the ability of agricultural structure adjustment.

Key words：international market; food security; grain competitiveness; agricultural structure adjustment