淺析全面預(yù)算在水務(wù)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用

王迪平

摘 要 隨著市場競爭加劇和環(huán)保壓力增加，水務(wù)PPP項(xiàng)目盈利空間被不斷壓縮，政府及社會(huì)資本方對項(xiàng)目成本和收益的重視程度也相應(yīng)提高。目前業(yè)內(nèi)對水務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期條件下的全面預(yù)算研究還較少，本文從社會(huì)資本方角度探討加強(qiáng)全面預(yù)算管理的重要性，引導(dǎo)企業(yè)聚焦戰(zhàn)略、專注執(zhí)行、完成目標(biāo)。本文以A企業(yè)為例，闡述開展全面預(yù)算的意義和作用，論述管理體系、編制程序和工作方法，同時(shí)在實(shí)踐中整合優(yōu)化全面預(yù)算和目標(biāo)成本管理，保障戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以期本文能夠?yàn)橥愋晚?xiàng)目提供可資借鑒的參考。

關(guān)鍵詞 全面預(yù)算 水務(wù)PPP 應(yīng)用模式

近年來PPP模式在水處理領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用，加快了市政改建步伐，提高了環(huán)境整治效果。但隨著“水十條”等綱領(lǐng)性環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)，對水處理企業(yè)的出水標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)保達(dá)標(biāo)管控越來越嚴(yán)格，環(huán)保督查及處罰力度持續(xù)加大，PPP項(xiàng)目運(yùn)營成本持續(xù)上升。因此，為完成投資目標(biāo)，提升管理水平，保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在水務(wù)PPP項(xiàng)目做好全面預(yù)算管控工作就顯得尤為重要。通過采用全生命周期下的全面預(yù)算管理，從戰(zhàn)略發(fā)展的高度，聚焦企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，對內(nèi)部資源進(jìn)行全局配置，推進(jìn)科學(xué)的管理體系建設(shè)，起到強(qiáng)化內(nèi)部控制、落實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略、提升經(jīng)營效益的效果，將為水務(wù)PPP項(xiàng)目的穩(wěn)健發(fā)展提供強(qiáng)大助力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共效益最大化。

一、水務(wù)PPP項(xiàng)目的全面預(yù)算

（一）水務(wù)PPP項(xiàng)目基本概況

1.水務(wù)PPP項(xiàng)目簡介。PPP是指政府和社會(huì)的資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)。水務(wù)PPP項(xiàng)目通常包括水環(huán)境綜合治理、排水管網(wǎng)、污水處理、中水回用等多項(xiàng)內(nèi)容，以PPP協(xié)議約定雙方的權(quán)利義務(wù)。

2.水務(wù)PPP項(xiàng)目全生命周期。PPP全生命周期是指從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目終止移交的完整周期，包括決策、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交。水務(wù)PPP項(xiàng)目全生命周期成本包括項(xiàng)目全生命周期過程中所發(fā)生的全部成本費(fèi)用折現(xiàn)值總和。根據(jù)PPP項(xiàng)目投資高、期限長、回收慢的特點(diǎn)，必須通過合理、有效的管理手段和技術(shù)措施對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行管控，在確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行達(dá)標(biāo)的前提下，深化全面預(yù)算，引領(lǐng)管理轉(zhuǎn)型，完善管控體系，優(yōu)化全生命周期成本，提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。

（二）水務(wù)PPP項(xiàng)目的全面預(yù)算

全面預(yù)算管理是指企業(yè)以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過對未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測和籌劃，科學(xué)、合理配置企業(yè)各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，并對執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價(jià)和反饋，指導(dǎo)經(jīng)營活動(dòng)的改善和調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的管理活動(dòng)。

全面預(yù)算具有員工全參與、業(yè)務(wù)全覆蓋、管理全跟蹤的特點(diǎn)，制定過程中要遵循戰(zhàn)略導(dǎo)向、過程控制、融合性、平衡性、權(quán)變性原則。通過預(yù)算的編制、執(zhí)行與分析、考核與評價(jià)，形成一個(gè)事前、事中、事后的全過程控制系統(tǒng)。

水務(wù)PPP項(xiàng)目全面預(yù)算是在PPP協(xié)議約定要求條件下，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目必要投資收益率，進(jìn)行預(yù)算管理的方式。它能夠促進(jìn)企業(yè)樹立成本意識(shí)，革新成本管理方法，優(yōu)化資源配置，節(jié)約投資和運(yùn)行成本，提升企業(yè)經(jīng)營管理效率，保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期收益率，已經(jīng)成為水務(wù)PPP項(xiàng)目發(fā)展的必然選擇。

二、全面預(yù)算在項(xiàng)目管理中存在的問題

（一）管理缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向

由于PPP模式在我國起步時(shí)間較晚，多數(shù)水務(wù)企業(yè)仍沿用以往的預(yù)算管理模式，重視生產(chǎn)成本，忽視對投資、建設(shè)等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一管控。通常更注重財(cái)務(wù)指標(biāo)，對其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的指標(biāo)缺乏全面、充分的考慮，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)與企業(yè)自身業(yè)務(wù)脫節(jié)，使得預(yù)算管理流于形式，未能充分發(fā)揮其管理效能。

（二）管控體制不健全

很多企業(yè)預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，忽視制度的建設(shè)，缺乏完備的預(yù)算管控體系，考核及評價(jià)機(jī)制的可執(zhí)行性較低，制約了管控質(zhì)量的提升。投資、工程、運(yùn)營等部門各自為戰(zhàn)，缺乏有效合力，甚至認(rèn)為預(yù)算管理是對自身行為的限制，容量產(chǎn)生消極抵觸情緒。

三、水務(wù)PPP項(xiàng)目全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建

企業(yè)應(yīng)從體系、制度、信息、考核四個(gè)維度，構(gòu)建適合PPP項(xiàng)目的全面預(yù)算管理體系，使全面預(yù)算管理工作貫穿整個(gè)項(xiàng)目全生命周期，通過全員、全過程、全方位共同參與，做到專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、信息化，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力。本文將以A公司B項(xiàng)目為例，介紹全面預(yù)算在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中的應(yīng)用情況。B項(xiàng)目總投資20億元，包括河道、水環(huán)境治理、管網(wǎng)、污水處理廠等項(xiàng)目，建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年，已于2018年投入運(yùn)營。

（一）建立管理體系

通常由預(yù)算決策機(jī)構(gòu)、預(yù)算工作機(jī)構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)三個(gè)層面構(gòu)成，形成三級管理體系，實(shí)行分級歸口預(yù)算控制。A公司的預(yù)算決策機(jī)構(gòu)包括股東會(huì)、董事會(huì)、預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)審批全面預(yù)算相關(guān)事宜;工作機(jī)構(gòu)是預(yù)算管理辦公室，負(fù)責(zé)預(yù)算編制、審核、考評等工作;執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公司各職能部門和所屬單位，負(fù)責(zé)管理各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的預(yù)算。通過整合公司資源，理順條塊工作，將管控責(zé)任及指標(biāo)下達(dá)到相關(guān)部門，形成管理閉環(huán)。

（二）完善制度體系

制定全面預(yù)算管理制度，涵蓋“投建營”一體化全過程，可以從制度層面保證全面預(yù)算工作順利推行，固化工作成果。A公司結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，制定了預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、定額標(biāo)準(zhǔn)、績效考核等一系列制度，形成企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)100余項(xiàng)、國家標(biāo)準(zhǔn)4項(xiàng)，通過ISO等三體系認(rèn)證，達(dá)到了業(yè)內(nèi)先進(jìn)的管理水平。

（三）建立信息平臺(tái)

為整合全周期各階段的預(yù)算管控，必須要構(gòu)建有效的信息管理系統(tǒng)，充分利用信息化手段，開展數(shù)據(jù)信息的采集與分析工作，全面提升管控質(zhì)量。A公司整合現(xiàn)有資源，搭建預(yù)算信息平臺(tái)，高度集成預(yù)算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)、生產(chǎn)信息平臺(tái)等各模塊數(shù)據(jù)，提高預(yù)算管理和核算的精細(xì)化水平。

（四）強(qiáng)化考核監(jiān)督

將預(yù)算完成情況與責(zé)任制考核掛鉤，制定激勵(lì)與權(quán)責(zé)相互制衡的考核機(jī)制，強(qiáng)化全體員工參與意識(shí)，為全面預(yù)算管理的順利開展提供有力支持。A公司把具體的預(yù)算控制目標(biāo)和各個(gè)執(zhí)行部門的工作內(nèi)容、工作方式結(jié)合起來。將考核結(jié)果和員工收入進(jìn)行關(guān)聯(lián)，通過提升員工成本管理意識(shí)和主觀能動(dòng)性，切實(shí)降低企業(yè)整體成本，提升經(jīng)濟(jì)效益。

四、水務(wù)PPP項(xiàng)目全面預(yù)算管理的實(shí)施

（一）目標(biāo)的確定

1.確定原則。遵循先進(jìn)性、可行性、適應(yīng)性、導(dǎo)向性、系統(tǒng)性原則，做到全面預(yù)算管理橫向到邊、縱向到底，實(shí)現(xiàn)矩陣式結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化管理，全面覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期。一是橫向到邊。針對全周期的決策、融資、建設(shè)、運(yùn)營、移交五個(gè)階段，分別制定具體指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)各階段的內(nèi)在邏輯聯(lián)系和前后銜接。二是縱向到底。結(jié)合PPP項(xiàng)目價(jià)值鏈，通過源頭控制，整合設(shè)計(jì)方、EPC總包、設(shè)備供應(yīng)商各方資源，實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)與具體預(yù)算目標(biāo)相互聯(lián)結(jié)，構(gòu)成完整的縱向目標(biāo)體系。

2.確定目標(biāo)。社會(huì)資本方投資的目標(biāo)是獲得投資收益和合理回報(bào)，這也是全面預(yù)算要實(shí)現(xiàn)的最終管理目標(biāo)。B項(xiàng)目根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展需要，首先設(shè)定整體總目標(biāo)，再根據(jù)公司發(fā)展規(guī)劃制定生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)和財(cái)務(wù)目標(biāo)，對收益率、利潤率、投資規(guī)模等提出指向性要求。

3.確定方法。水務(wù)PPP項(xiàng)目因其自身特點(diǎn)，收入、產(chǎn)量相對固定，適用本量利分析法。B項(xiàng)目以中標(biāo)價(jià)和目標(biāo)投資收益率為測算基礎(chǔ)，計(jì)算出滿足收益率要求的目標(biāo)利潤，再通過建設(shè)方案優(yōu)化、內(nèi)部成本細(xì)化等方式，形成目標(biāo)成本，并轉(zhuǎn)化成各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)。B項(xiàng)目的目標(biāo)利潤等于營業(yè)收入減去投資成本、運(yùn)營成本、融資成本、重置成本、稅費(fèi)和其他成本，目標(biāo)成本等于營業(yè)收入減去目標(biāo)利潤。水處理項(xiàng)目的運(yùn)行成本是影響其發(fā)展和盈利的重要因素，必須從源頭上控制住目標(biāo)成本，進(jìn)而推動(dòng)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

（二）編制方式與流程

采用權(quán)威式與參與式相結(jié)合的混合方式，按照“統(tǒng)一計(jì)劃、上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的程序進(jìn)行編制。B項(xiàng)目由公司預(yù)算管理委員會(huì)提出明確的目標(biāo)要求，預(yù)算管理辦公室制定目標(biāo)計(jì)劃，各執(zhí)行單位根據(jù)計(jì)劃編制預(yù)算，自下而上申報(bào)，通過雙向溝通，最終由預(yù)算管理委員會(huì)統(tǒng)一審查平衡，形成預(yù)算下發(fā)執(zhí)行。根據(jù)PPP全生命周期，B項(xiàng)目分別編制了投資、建設(shè)、融資、運(yùn)營、移交預(yù)算的流程。

（三）編制方法

采用項(xiàng)目預(yù)算法和增量預(yù)算法相結(jié)合的方式進(jìn)行預(yù)算編制。一是投資預(yù)算。PPP投資金額大，時(shí)間跨度長，過程復(fù)雜，必須要做好總體投資規(guī)劃。二是建設(shè)預(yù)算。項(xiàng)目建設(shè)期一般為3-5年，可以應(yīng)用項(xiàng)目預(yù)算法，按年度施工計(jì)劃進(jìn)行編制。三是融資預(yù)算。要做好融資管理工作，滿足投資建設(shè)和公司日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金的需求。四是運(yùn)營預(yù)算。B項(xiàng)目單位價(jià)格、單位變動(dòng)成本相對固定，收入、成本總額隨產(chǎn)量變動(dòng)，可以采用增量預(yù)算法，以基期成本費(fèi)用為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)量及有關(guān)成本影響因素的變動(dòng)趨勢編制預(yù)算。五是移交預(yù)算。需要根據(jù)PPP協(xié)議要求，預(yù)測設(shè)備重置維修、項(xiàng)目交接等費(fèi)用，以滿足移交條件。

（四）執(zhí)行和分析

建立完整的執(zhí)行和分析體系，做到前端預(yù)算、中端控制、后端分析、定期考核的全過程管理，將全部預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到責(zé)任部門和責(zé)任人。保證預(yù)算分析的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，為后續(xù)的考核提供完備的數(shù)據(jù)支撐。B項(xiàng)目的執(zhí)行與控制分為三個(gè)層次，一是申請階段，由預(yù)算執(zhí)行主體發(fā)起申請，相關(guān)職能部門按規(guī)定流程在OA系統(tǒng)審批，超預(yù)算部分按規(guī)定程序報(bào)審;二是執(zhí)行階段，由預(yù)算執(zhí)行主體進(jìn)行全程管控;三是分析評估階段，由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)采用趨勢分析、差異分析、多維分析、對標(biāo)分析等多種方式開展工作。

1.投資建設(shè)預(yù)算控制。一是設(shè)計(jì)階段。優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，推行限額設(shè)計(jì)，優(yōu)化工藝設(shè)備，平衡采購品種。設(shè)計(jì)過程中，在保證功能要求的前提下，嚴(yán)格控制投資額，優(yōu)化工藝調(diào)整。在采購過程中，充分考慮設(shè)備性價(jià)比和使用全周期管理維護(hù)成本，用以控制設(shè)備全生命周期綜合使用成本。二是建設(shè)階段。B項(xiàng)目充分發(fā)揮A公司多年積累的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，加強(qiáng)對EPC總承包商的溝通協(xié)調(diào)和成本控制管理，自主采購關(guān)鍵設(shè)備，為后續(xù)的運(yùn)營打下良好基礎(chǔ)。

2.融資預(yù)算控制。經(jīng)過測算，B項(xiàng)目確定了最低綜合資金成本條件下的資金結(jié)構(gòu)，并據(jù)此進(jìn)行預(yù)算控制。一是根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際進(jìn)度、產(chǎn)量預(yù)測，合理制定資金使用計(jì)劃;二是靈活采用基金、債券、銀行貸款、融資租賃等方式，確定資金來源;三是確定資本金與債務(wù)資金、長短期債務(wù)資金比例，以獲得最低綜合資金成本。

3.運(yùn)營預(yù)算控制。運(yùn)營期是水處理投資項(xiàng)目的資金回收期，節(jié)約運(yùn)營成本是實(shí)現(xiàn)投資收益的重要保障。近年來出水標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級，帶來運(yùn)行成本的大幅提升，也對項(xiàng)目運(yùn)行管理、資源配置都提出了較高要求。B項(xiàng)目采取的措施有：一是嚴(yán)格控制固定成本。對辦公費(fèi)、人工費(fèi)等做到總量控制，量入為出。二是合理分解變動(dòng)成本。制定切實(shí)可行的動(dòng)力、藥劑、污泥費(fèi)等控制指標(biāo)，并分解到班組、個(gè)人，通過定量分析、班組對標(biāo)等方式控制成本。三是綜合控制維修費(fèi)用。定期巡視設(shè)備運(yùn)行狀況，進(jìn)行日常保養(yǎng)和維護(hù)。從可行性、可靠性、性價(jià)比等方面，對設(shè)備大修及改造進(jìn)行綜合評價(jià)，嚴(yán)格執(zhí)行控制和驗(yàn)收、審定程序。四是降本增效。水務(wù)項(xiàng)目在原有技術(shù)條件下，運(yùn)行成本達(dá)到目標(biāo)值后，將難以持續(xù)下降。必須通過優(yōu)化工藝、升級設(shè)備、更換新型藥劑等方式壓降成本。

（五）考核監(jiān)督

要使全面預(yù)算得到有效應(yīng)用，必須要有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木C合考評體系作為保障，在“嚴(yán)格執(zhí)行、硬性兌現(xiàn)”的基本前提下，形成完整的月度總結(jié)、季度分析、年度考評模式，將考評真正落實(shí)到預(yù)算責(zé)任部門和責(zé)任人，對執(zhí)行情況進(jìn)行細(xì)致的追蹤與管理，全面提高預(yù)算管理工作的有效性。根據(jù)PPP協(xié)議，B項(xiàng)目的收入已經(jīng)基本固定，因此將重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)成本、目標(biāo)利潤執(zhí)行情況的考核。

1.界定成本控制責(zé)任。利用完善的成本數(shù)據(jù)庫，對比動(dòng)態(tài)成本、目標(biāo)成本，提煉出符合執(zhí)行部門運(yùn)作情況的考核指標(biāo)，明確規(guī)定預(yù)算責(zé)任部門。通過《目標(biāo)成本控制指導(dǎo)書》將所有指標(biāo)以全面、直觀的方式展現(xiàn)出來。

2.開展責(zé)任制考核。將目標(biāo)成本管理和企業(yè)經(jīng)營責(zé)任制考核、員工績效考核相結(jié)合，把員工的工作行為和預(yù)算管理措施進(jìn)行整合，從績效考核、管理方法兩個(gè)方面，為成本控制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)全面預(yù)算向縱深發(fā)展。

3.強(qiáng)化監(jiān)督效果。在信息化系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息共享，完成預(yù)算上報(bào)、分析、考核、評價(jià)工作，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反饋，高效完成預(yù)算監(jiān)督指導(dǎo)作用。

（六）優(yōu)化完善體系

隨著經(jīng)營條件的變化，定期修正預(yù)算指標(biāo)和考核體系，做到貼近實(shí)際，引導(dǎo)生產(chǎn)。逐步實(shí)現(xiàn)從經(jīng)營性控制向規(guī)劃性控制的轉(zhuǎn)變，完成從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的過渡。切實(shí)做到優(yōu)化企業(yè)資源配置，提升企業(yè)管控能力，完成精益化管理建設(shè)，充分發(fā)揮全面預(yù)算的發(fā)展引領(lǐng)作用。

五、結(jié)語

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，是實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展的重要手段，企業(yè)要把它上升到戰(zhàn)略規(guī)劃層面，持續(xù)完善控制體系，強(qiáng)化實(shí)施效果，探索更為精細(xì)化的工作模式，助推管理提升，創(chuàng)造更大的利潤和價(jià)值，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)效益最大化，使PPP項(xiàng)目得到持續(xù)健康的發(fā)展。

（作者單位為中國葛洲壩集團(tuán)水務(wù)運(yùn)營有限公司北京技術(shù)咨詢服務(wù)分公司）

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