美國(guó)國(guó)有企業(yè)新規(guī)分析及中國(guó)應(yīng)對(duì)措施

王先鋒 王海峰

摘 要：美國(guó)一方面宣告中國(guó)國(guó)有企業(yè)豁免地位失效，同時(shí)又進(jìn)一步強(qiáng)化中國(guó)國(guó)有企業(yè) “公共機(jī)構(gòu)”屬性，反補(bǔ)貼調(diào)查背后直指中國(guó)法律及政策對(duì)國(guó)有企業(yè)的定位，并在美國(guó)參與的區(qū)域及雙邊自由貿(mào)易協(xié)定中加重國(guó)有企業(yè)法律義務(wù)。美國(guó)國(guó)有企業(yè)新規(guī)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)帶有強(qiáng)烈的矛盾性，而且對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的法律身份成見(jiàn)頗深，一直用美國(guó)政府公司的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)國(guó)有企業(yè)。客觀看，美國(guó)國(guó)有企業(yè)新規(guī)會(huì)進(jìn)一步固化，中國(guó)要在戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層面做好應(yīng)對(duì)，盡力利用現(xiàn)有規(guī)則和創(chuàng)制新規(guī)則來(lái)維護(hù)中國(guó)國(guó)有企業(yè)合理權(quán)益。

關(guān)鍵詞：美國(guó);國(guó)有企業(yè);規(guī)則;豁免權(quán);WTO

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）在2017年7月和2018年12月兩次發(fā)布的《中國(guó)加入WTO承諾履行情況報(bào)告》中均多次提到，與中國(guó)國(guó)有企業(yè)相關(guān)的貿(mào)易糾紛的數(shù)量及程度正在不斷增加。由此看，國(guó)有企業(yè)作為一種企業(yè)組織形式，盡管并非中國(guó)獨(dú)有的，但一直是中美貿(mào)易中糾紛最大的問(wèn)題。因此，研究和分析美國(guó)關(guān)于國(guó)有企業(yè)的最新規(guī)則，并分析其規(guī)則意旨，對(duì)于我國(guó)有針對(duì)地提出規(guī)避措施具有現(xiàn)實(shí)的意義。

一、美國(guó)關(guān)于國(guó)有企業(yè)地位的最新規(guī)則

（一）國(guó)家豁免方面：國(guó)有企業(yè)的豁免待遇已然失效

美國(guó)2018年修訂的《外國(guó)主權(quán)豁免法》是世界上第一部關(guān)于規(guī)定外國(guó)國(guó)家享有豁免權(quán)的成文法，該法明確規(guī)定了外國(guó)國(guó)家享有豁免權(quán)的范圍以及相關(guān)例外情形。在豁免權(quán)主體范圍方面，依據(jù)該法第1603條之規(guī)定，享有豁免權(quán)的主體包括外國(guó)國(guó)家、政府部門以及國(guó)家和政府部門的代理機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)（兩者統(tǒng)一稱“代理機(jī)構(gòu)”）。外國(guó)國(guó)家、政府部門享有豁免權(quán)是沒(méi)有爭(zhēng)議的，但代理機(jī)構(gòu)享有豁免權(quán)必須同時(shí)具備以下條件：其一，該機(jī)構(gòu)應(yīng)是獨(dú)立的法人實(shí)體;其二，該機(jī)構(gòu)必須是外國(guó)國(guó)家政府部門或政治部門的分支機(jī)構(gòu)，或是其大部分股權(quán)或利益歸屬于外國(guó)政府或政府分支機(jī)構(gòu);第三，該機(jī)構(gòu)不是按照第三國(guó)法律建立的實(shí)體組織。如果單從該條件看，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的子公司（依照中國(guó)法或美國(guó)法成立的）是在豁免范圍內(nèi)。但是美國(guó)聯(lián)邦最高法院在都樂(lè)食品（Dole Food）案中對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)子公司享有豁免權(quán)做了進(jìn)一步限制，否定了《外國(guó)主權(quán)豁免法》的規(guī)定，即政府機(jī)構(gòu)直接出資的國(guó)有控股公司的子公司在美才能享有豁免權(quán)。在豁免權(quán)權(quán)限范圍方面，《外國(guó)主權(quán)豁免法》將其分為管轄豁免和執(zhí)行豁免。從法律上看，管轄豁免是“真豁免”，而執(zhí)行豁免則是結(jié)果豁免，權(quán)限范圍要小于管轄豁免。

《外國(guó)主權(quán)豁免法》還規(guī)定不能豁免的例外情形，主要包括放棄豁免、商業(yè)行為例外、侵權(quán)行為例外、海上留置權(quán)例外等。爭(zhēng)議最大也是討論最多的是商業(yè)行為例外，按照該法1605條a款之規(guī)定，外國(guó)代理機(jī)構(gòu)在美國(guó)直接從事商業(yè)活動(dòng)或是在境外針對(duì)美國(guó)從事的商業(yè)活動(dòng)所引發(fā)的訴訟，外國(guó)代理機(jī)構(gòu)不得享有豁免權(quán)。對(duì)于商業(yè)活動(dòng)的認(rèn)定上，該法第1605條d款規(guī)定，商業(yè)活動(dòng)是商業(yè)行為或特定的商業(yè)交易行為，對(duì)商業(yè)活動(dòng)的認(rèn)定要依據(jù)其交易過(guò)程來(lái)舉證，而不能基于其目的來(lái)認(rèn)定。在舉證規(guī)則上，被告只需證明其在享有豁免權(quán)范圍之內(nèi)即可，例外情形的舉證是原告的義務(wù)，即舉證責(zé)任倒置。盡管在舉證責(zé)任分配上，被告的義務(wù)較輕，但原告證明其是商業(yè)行為這一舉證并不難，只需要符合商業(yè)或交易活動(dòng)的外在形式就可以證明是商業(yè)活動(dòng)。據(jù)此，我國(guó)國(guó)有企業(yè)子公司在美國(guó)從事的交易行為絕大多數(shù)是屬于商業(yè)活動(dòng)，是屬于其商業(yè)例外情形，故無(wú)法享有豁免權(quán)待遇。

（二）反補(bǔ)貼措施方面：強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)股權(quán)性質(zhì)的原罪

近些年來(lái)，美國(guó)頻繁針對(duì)中國(guó)商品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。按照美國(guó)商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，2012-2018年美國(guó)針對(duì)來(lái)自于中國(guó)的商品，發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查并實(shí)施了反補(bǔ)貼措施的案件共計(jì)52件，占到了美國(guó)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查案件總數(shù)的48%，無(wú)疑這一比例足夠巨大。在反補(bǔ)貼調(diào)查中，與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的問(wèn)題就是中國(guó)國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有商業(yè)銀行）是否能夠成為WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》（SCM協(xié)議）中的“公共機(jī)構(gòu)”，是否具備補(bǔ)貼提供者身份。

關(guān)于什么是“公共機(jī)構(gòu)”，在“中國(guó)訴美國(guó)雙反措施案”（DS379）中，專家組與上訴機(jī)構(gòu)的裁決是不同的，分別確立了兩套不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在該案中，中國(guó)政府認(rèn)為，SCM協(xié)議中確立的公共機(jī)構(gòu)與政府具有相似的特性，此處的公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該是被政府授權(quán)的實(shí)體組織，而中國(guó)國(guó)有企業(yè)（包括商業(yè)銀行）并不是政府授權(quán)的實(shí)體;美國(guó)則認(rèn)為，SCM協(xié)議中的公共機(jī)構(gòu)是政府控制的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該以政府是否具備所有權(quán)作為標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)包括商業(yè)銀行享有當(dāng)然的控股權(quán)，由此應(yīng)該認(rèn)定中國(guó)國(guó)有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)。專家組在裁決中支持了美國(guó)政府的意見(jiàn)。上訴機(jī)構(gòu)在最終裁決中否定了專家組的意見(jiàn)，也就是否定了美國(guó)政府的意見(jiàn)。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，SCM協(xié)議中的公共機(jī)構(gòu)判斷標(biāo)準(zhǔn)指的是該機(jī)構(gòu)與政府部門一樣應(yīng)該具備行使公共權(quán)力的事實(shí)，作為補(bǔ)貼的提供者，應(yīng)該擁有發(fā)布命令的權(quán)力。對(duì)公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，不在于其如何實(shí)現(xiàn)政府功能，而是在于其是否按照政府授權(quán)來(lái)行使政府功能。因此，除了法律明文授權(quán)之外，中國(guó)國(guó)有企業(yè)與政府之間的所有權(quán)關(guān)系并不足以證明其能夠按照中國(guó)政府的命令來(lái)行使政府功能。在后來(lái)的“印度訴美國(guó)反補(bǔ)貼措施案”中，上訴機(jī)構(gòu)繼續(xù)重申其觀點(diǎn)，判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)是否是公共機(jī)構(gòu)，其必須要擁有法律明確授予的政府權(quán)力。從這兩個(gè)案例中可以看到，上訴機(jī)構(gòu)并不認(rèn)定中國(guó)、印度的國(guó)有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠鋱?jiān)持的是政府授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而美國(guó)和專家組的觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)、印度的國(guó)有企業(yè)是公共機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持的是政府控制標(biāo)準(zhǔn)。

然而，上訴機(jī)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不能影響美國(guó)政府觀點(diǎn)，也無(wú)法影響美國(guó)依據(jù)其國(guó)內(nèi)法行使對(duì)中國(guó)商品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的權(quán)限，美國(guó)繼續(xù)按照政府控制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定中國(guó)國(guó)有企業(yè)（包括商業(yè)銀行）是屬于公共機(jī)構(gòu)，是補(bǔ)貼的提供者。而且，美國(guó)還認(rèn)為中國(guó)的《反壟斷法》因?yàn)楦骷?jí)發(fā)展與改革機(jī)構(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)管理部門深度參與了國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃制定而致使該法無(wú)法正常實(shí)施，成為國(guó)有企業(yè)并購(gòu)的支持方式，且這種并購(gòu)不是來(lái)自于股東的商業(yè)決定，而是政府權(quán)力干預(yù)的結(jié)果。

（三）區(qū)域或雙邊貿(mào)易協(xié)定方面：加重國(guó)有企業(yè)法律義務(wù)

2012年美國(guó)出臺(tái)的雙邊投資協(xié)定（BIT）中就有對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)則條款，這個(gè)范圍對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)則包括三個(gè)方面：政府權(quán)力控制、政府參與幅度、國(guó)內(nèi)技術(shù)要求。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，最重要的就是政府權(quán)力控制，當(dāng)企業(yè)的股權(quán)或生產(chǎn)過(guò)程由政府控制，即可認(rèn)定該企業(yè)是國(guó)有企業(yè)。其實(shí)這個(gè)規(guī)則早在1994年北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）中就有明確的規(guī)定，不過(guò)當(dāng)時(shí)規(guī)定的比較模糊，將反競(jìng)爭(zhēng)行為與國(guó)有企業(yè)規(guī)則糅合在一起。然而近些年來(lái)，美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)日漸敏感，TPP中奧巴馬政府就試圖將扭曲市場(chǎng)環(huán)境作為國(guó)有企業(yè)規(guī)則的核心內(nèi)容。盡管美國(guó)已經(jīng)退出了TPP，但2018年簽署的美墨加協(xié)定（USMCA）將國(guó)有企業(yè)規(guī)則作為單獨(dú)一章予以規(guī)定，對(duì)國(guó)有企業(yè)的政府控制、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等均有明確規(guī)定。特別是對(duì)政府控制有明確規(guī)范：其一，政府直接或間接持有企業(yè)50%以上的股份就可以認(rèn)定是國(guó)有企業(yè);其二，政府控制了企業(yè)表決權(quán)50%的企業(yè)也可以認(rèn)定是國(guó)有企業(yè);其三，政府通過(guò)直接或間接所有權(quán)控制的企業(yè)是國(guó)有企業(yè);其四，政府能夠任免企業(yè)董事會(huì)成員或其他高級(jí)管理人員的企業(yè)是國(guó)有企業(yè)。

盡管上述協(xié)定并不涉及到我國(guó)，但中國(guó)是美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴，且USMCA規(guī)定任何締約方再締結(jié)雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定，國(guó)有企業(yè)規(guī)則將自動(dòng)生效。換言之，正在談判的中加FTA，國(guó)有企業(yè)規(guī)則內(nèi)容就是來(lái)源于美國(guó)的國(guó)有企業(yè)規(guī)則。USMCA還對(duì)SCM協(xié)議中的非商業(yè)援助條款，進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，直接加大了國(guó)有企業(yè)的義務(wù)。具體有：其一，直接擴(kuò)充了SCM協(xié)議中非商業(yè)援助條款的內(nèi)涵，包括政府潛在的資金或債務(wù)轉(zhuǎn)移;無(wú)法通過(guò)普通企業(yè)獲得商品或服務(wù);購(gòu)買商品的條件比普通購(gòu)買更為有利，這三類是SCM協(xié)議中的內(nèi)容，此外還增加了三條：對(duì)信用狀況不佳的國(guó)有企業(yè)提供貸款支持;對(duì)破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)提供重組計(jì)劃;將持有國(guó)有企業(yè)的大量債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。一旦有上述6條情形之一，即可認(rèn)定是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的非商業(yè)援助，此類補(bǔ)貼是被禁止的。其二，用美國(guó)政府控制標(biāo)準(zhǔn)取代了上訴機(jī)構(gòu)確立的政府權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)。其三，將政府的財(cái)政資助直接界定為利益授予。顯然，SCM協(xié)議中的禁止性補(bǔ)貼是針對(duì)任何企業(yè)，而USMCA的國(guó)有企業(yè)規(guī)則條款更為苛刻，將任何的非商業(yè)性援助一律視為禁止性補(bǔ)貼。

二、對(duì)美國(guó)國(guó)有企業(yè)新規(guī)的審視和分析

（一）美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定存在較大的矛盾性

盡管美國(guó)政府聲稱，美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定是按照股權(quán)或控制權(quán)來(lái)認(rèn)定的，只要是政府控股或行使實(shí)際控制權(quán)的企業(yè)就是國(guó)有企業(yè)。實(shí)際上美國(guó)的界定并非都是按照此標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的。具體而言：第一，美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾。國(guó)有企業(yè)享有的豁免權(quán)是國(guó)家或政府可以享有豁免權(quán)，即國(guó)有企業(yè)的行為是屬于國(guó)家行為或政府行為。按照《外國(guó)主權(quán)豁免法》的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)要想獲得豁免，除了其主體要滿足美國(guó)確立的政府控制標(biāo)準(zhǔn)之外，還要求其從事的行為并不是商業(yè)活動(dòng)。而在反補(bǔ)貼措施，利益授予自然是國(guó)家或政府，如此公共機(jī)構(gòu)的判斷標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家豁免的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一致的。但從實(shí)際看，將國(guó)有企業(yè)視為公共機(jī)構(gòu)，就是認(rèn)定國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)都是商業(yè)活動(dòng)，而沒(méi)有將國(guó)有企業(yè)執(zhí)行政府產(chǎn)業(yè)計(jì)劃的非商業(yè)活動(dòng)納入其中，一旦在實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查之際，直接按照這個(gè)目的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，不僅無(wú)法獲得豁免，反而有貿(mào)易救濟(jì)濫用的可能。第二，將反補(bǔ)貼規(guī)則與非商業(yè)性援助兩者完全等同。WTO的SCM協(xié)議旨在減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，避免補(bǔ)貼帶來(lái)的低價(jià)傾銷會(huì)傷害他國(guó)的市場(chǎng);而非商業(yè)性援助規(guī)則的目的在于國(guó)家要排除國(guó)有企業(yè)受到的特殊優(yōu)待，在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中與其他商業(yè)主體一樣接受市場(chǎng)考驗(yàn)，目的就是為所有市場(chǎng)參與者營(yíng)造一個(gè)同等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。美國(guó)在締結(jié)雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中故意混淆這兩類規(guī)則的目的，堅(jiān)持用政府控制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定國(guó)有企業(yè)（包括商業(yè)銀行）屬于公共機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是將股權(quán)原罪具象化，并強(qiáng)迫其他貿(mào)易伙伴接受其觀點(diǎn)。

（二）美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的偏見(jiàn)根深蒂固

中美貿(mào)易摩擦的不斷加劇，在很大程度上與美國(guó)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)固執(zhí)性的偏見(jiàn)有關(guān)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的身份過(guò)度敏感。具體而言：第一，美國(guó)與中國(guó)在國(guó)有企業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)上存在巨大差異。國(guó)有企業(yè)并非中國(guó)獨(dú)有，美國(guó)同樣有國(guó)有企業(yè)，從而使得美國(guó)用其自身的國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式來(lái)審視中國(guó)國(guó)有企業(yè)，這就無(wú)法理解中國(guó)國(guó)有企業(yè)運(yùn)作的機(jī)制和內(nèi)涵。在美國(guó)的法律中，國(guó)有企業(yè)被稱之為政府公司，美國(guó)《政府公司控制法》只是列舉了28個(gè)企業(yè)屬于政府公司（有些公司已經(jīng)解散），然而政府公司的標(biāo)準(zhǔn)是什么，法律規(guī)定并不明確?？梢?jiàn)，美國(guó)的國(guó)有企業(yè)較少，且大多數(shù)屬于自然壟斷行業(yè)，而中國(guó)國(guó)有企業(yè)分布于各行業(yè)。此外，在數(shù)量和規(guī)模上的巨大差異，加深了美國(guó)政府的偏見(jiàn)。經(jīng)合組織（OECD）2020年初發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)規(guī)模和行業(yè)分布報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，截至到2019年底，美國(guó)的政府公司僅有16家，雇傭員工53萬(wàn)人，市值總規(guī)模220億美元;而中國(guó)中央政府所屬的國(guó)有企業(yè)5.12萬(wàn)家，雇員2300萬(wàn)人，市值總規(guī)模35萬(wàn)億美元。中國(guó)國(guó)有企業(yè)特別是央企的龐大規(guī)模，使得美國(guó)很難理解中國(guó)國(guó)有企業(yè)運(yùn)作機(jī)制。第二，美國(guó)確立的國(guó)有企業(yè)規(guī)則在很大程度上已經(jīng)淪為貿(mào)易保護(hù)主義的工具。美國(guó)在多邊或雙邊貿(mào)易協(xié)定中采取專章的方式對(duì)國(guó)有企業(yè)做了諸多的限制，并將這些條款自動(dòng)適應(yīng)于締約方與第三國(guó)簽訂的協(xié)議中，這種霸權(quán)主義行徑已經(jīng)超出了自由貿(mào)易的范疇，違背了自由貿(mào)易價(jià)值觀。在部分協(xié)定中，美國(guó)確立的國(guó)有企業(yè)規(guī)則對(duì)中國(guó)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，如USMCA，使得加拿大和墨西哥不得不按照美國(guó)的國(guó)有企業(yè)規(guī)則來(lái)處理與中國(guó)的貿(mào)易關(guān)系。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

（一）戰(zhàn)略層面

第一，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制缺陷是造成美國(guó)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)抱有偏見(jiàn)的原因之一。事實(shí)上，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)很大一部分是從原來(lái)的行政部門轉(zhuǎn)制而來(lái)的，濃厚的政府機(jī)關(guān)思維以及深厚的政府背景使得其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)，比民營(yíng)企業(yè)享有更多的市場(chǎng)份額和權(quán)利，部分企業(yè)在其所屬行業(yè)中確立無(wú)可動(dòng)搖的壟斷地位。而我國(guó)的《反壟斷法》直到2008年才出臺(tái)，因此確立更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是我國(guó)國(guó)有資本管理體制完善的重要方向。黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步指出，未來(lái)要改革國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，清理和廢除阻礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的一些做法，重構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系。這就要求我國(guó)必須加強(qiáng)立法，從法律上確立更加公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，確保政府的中立地位，逐步改變美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的偏見(jiàn)。

第二，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到我國(guó)立法體系的國(guó)際視野不足。一國(guó)的國(guó)內(nèi)立法并不僅僅是國(guó)內(nèi)法，在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，國(guó)內(nèi)立法必須要考慮到國(guó)際規(guī)則及國(guó)際慣例的限制，特別是在中國(guó)已經(jīng)加入WTO18年之后，國(guó)內(nèi)立法需要有更加寬泛的國(guó)際視野。如在“中國(guó)訴美國(guó)雙反案”中，盡管上訴機(jī)構(gòu)支持中國(guó)政府的觀點(diǎn)，但在專家組審理中，我國(guó)《商業(yè)銀行法》、《公司法》中過(guò)多的政策性表述以及與WTO規(guī)則相沖突的地方比比皆是，被美國(guó)政府充分利用成為攻擊中國(guó)國(guó)有企業(yè)的借口。而且，我國(guó)當(dāng)前很多行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及政府各類規(guī)范性文件中，關(guān)于補(bǔ)貼問(wèn)題的很多規(guī)定與SCM協(xié)議沖突較大，這就說(shuō)明立法者缺乏立法的國(guó)際視野。因此，在未來(lái)的立法中，我國(guó)要不斷改善國(guó)有企業(yè)相關(guān)規(guī)則，同時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)要加強(qiáng)立法審查，確保國(guó)有企業(yè)、政府補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)支持政策等立法與國(guó)際規(guī)則一致。

（二）戰(zhàn)術(shù)層面

第一，做好立場(chǎng)與策略區(qū)分，充分利用好美國(guó)確立的國(guó)有企業(yè)規(guī)則來(lái)維護(hù)中國(guó)國(guó)有企業(yè)利益。首先，美國(guó)的《外國(guó)主權(quán)豁免法》本身就賦予了國(guó)有企業(yè)的抗辯權(quán)，中國(guó)國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)參與主體，理應(yīng)利用這一抗辯權(quán)來(lái)為自己抗辯，盡量獲得最大利益。其次，如果國(guó)有企業(yè)放棄美國(guó)的管轄豁免權(quán)，也無(wú)法保證中國(guó)國(guó)有企業(yè)受到公正的待遇。而且美國(guó)已經(jīng)將國(guó)有企業(yè)規(guī)則深入滲透到各類貿(mào)易協(xié)定中，如果中國(guó)國(guó)有企業(yè)單方放棄管轄豁免權(quán)，就可能會(huì)面臨更大的困境。事實(shí)上，在很多案件中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)援引《外國(guó)主權(quán)豁免法》而抗辯成功，在“美國(guó)訴中國(guó)石膏產(chǎn)品責(zé)任案”以及“美國(guó)訴湖北省政府案”中，中國(guó)建材集團(tuán)和武漢工業(yè)國(guó)有控股集團(tuán)公司均獲得了豁免地位。由此看，美國(guó)針對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的訴訟，特別是將直接被告的控股股東或有關(guān)政府部門列為被告，此時(shí)就應(yīng)該及時(shí)提出管轄豁免，進(jìn)而獲得豁免地位，避免了與案件沒(méi)有直接關(guān)系的控股股東或政府部門陷入到繁瑣的訴訟程序中。美國(guó)是普通法體系，法庭實(shí)施的是抗辯制度，只要能夠合理舉證，中國(guó)國(guó)有企業(yè)并不必然會(huì)陷入不利局面。因此一旦遇到訴訟，中國(guó)國(guó)有企業(yè)要積極應(yīng)訴，充分利用美國(guó)法律為積極抗辯。

第二，維護(hù)全球多邊貿(mào)易體制，積極參與全球經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的制定。在對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定上，美國(guó)政府堅(jiān)持的政府控制標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)WTO堅(jiān)持的政府權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)的扭曲。即便是在中國(guó)已經(jīng)勝訴的案件中，如DS437案，2018年3月，上訴機(jī)構(gòu)發(fā)布了執(zhí)行的專家組報(bào)告，認(rèn)為美國(guó)并未履行上訴機(jī)構(gòu)裁決，損害了中國(guó)合理利益。這就意味著只要中國(guó)維護(hù)多邊貿(mào)易體制，就能夠通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)約束美國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義。美國(guó)自從特朗普上臺(tái)后，就堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)是WTO多邊貿(mào)易體制的受益者，而美國(guó)是受害者，強(qiáng)烈要求退出WTO，堅(jiān)持以美國(guó)為主導(dǎo)來(lái)締結(jié)“更加公平”的雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定，這就充分暴露了美國(guó)有意重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的野心。如今，WTO多邊貿(mào)易談判已經(jīng)陷入僵局，中國(guó)應(yīng)該與美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體做好溝通，積極推進(jìn)WTO改革，進(jìn)一步完善WTO主導(dǎo)的多邊貿(mào)易體制。最近達(dá)成的USMCA、歐日EPA等多邊貿(mào)易協(xié)定，就美國(guó)倡導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)達(dá)成一致，對(duì)中國(guó)而言是極為不利的。為了更好地維護(hù)中國(guó)國(guó)有企業(yè)利益，我國(guó)除了繼續(xù)推進(jìn)WTO改革之外，還應(yīng)該積極推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，與沿線國(guó)家和地區(qū)新簽、升級(jí)雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定，并加速推進(jìn)RCEP、亞太經(jīng)貿(mào)協(xié)定、中日韓FTA、中歐經(jīng)貿(mào)協(xié)定、中加經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判，通過(guò)談判來(lái)闡釋中國(guó)的主張，進(jìn)而在全球經(jīng)貿(mào)新規(guī)則特別是國(guó)有企業(yè)規(guī)則中取得一定的主導(dǎo)權(quán)。

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