淺析地方政府債務(wù)管理存在的問題及解決措施

戴曉璐

摘 要：社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基本建設(shè)項目逐漸增多，導(dǎo)致部分地方政府舉借債務(wù)越來越多。而針對這些債務(wù)的管理又存在很多問題，因此有必要對其進(jìn)行研究。本文主要通過分析地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀，找出在新時代地方政府債務(wù)管理存在的諸多問題，最后提出解決問題的有效措施。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)管理;問題;措施

一、引言

地方政府債務(wù)是地方政府作為債務(wù)人按照協(xié)議或合同的約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金償付義務(wù)。包括直接借入、拖欠工程款形成的直接債務(wù)和提供擔(dān)?；蚓戎刃庞弥С中纬傻膫鶆?wù)。地方政府為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些項目都需要投入大量的建設(shè)資金。盡管財政投入資金逐年增長，但仍滿足不了大規(guī)模建設(shè)所帶來的龐大的資金需求。加上地方政府財力有限，必須依靠借款才能籌措資金。這些以地方政府籌措來的建設(shè)資金就形成了地方政府債務(wù)。此外，現(xiàn)行的考核機(jī)制也是債務(wù)形成的內(nèi)在因素，地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了達(dá)到考核目標(biāo)，盲目投資上項目。這樣導(dǎo)致地方政府具有很強(qiáng)的融資欲望，地方政府債務(wù)就越來越大。

二、地方政府債務(wù)管理存在的問題

1.地方政府債務(wù)規(guī)模較大，消化難度大

按照財政部的統(tǒng)計，地方政府債務(wù)指標(biāo)還處于合理區(qū)間，地方政府債務(wù)規(guī)模在風(fēng)險可控之內(nèi)。然而，由于政府債務(wù)邊界不清或統(tǒng)計口徑不同等問題，部分政府債務(wù)資金仍未納入統(tǒng)計范圍之內(nèi)，還游離在監(jiān)管體系之外。這部分未納入政府債務(wù)管理的隱性債務(wù)存在著巨大的償債風(fēng)險。消化隱性債務(wù)主要是通過實際歸還、債務(wù)展期重組、平臺公司轉(zhuǎn)型三種方式。然而這三種消化方式在實際操作中都存在著相當(dāng)?shù)睦щy。

2.政府債務(wù)來源單一，新增融資資金較困難

政府融資資金來源比較單一，主要是通過銀行借貸、地方政府債券等。國有資本投入的比例非常高，而社會資本投入的比例非常低。主要因為一些項目投資周期較長，投資回報率不確定，在項目前期投入的資金較大，所以社會資本就不敢參與。目前嚴(yán)禁違規(guī)舉債、嚴(yán)禁通過融資平臺公司新舉借政府債務(wù)的政策規(guī)定沒有放松，融資平臺公司為新項目增加債務(wù)成為監(jiān)管的高壓線，合規(guī)的融資方式只有PPP、政府債券以及具有現(xiàn)金流覆蓋本息的市場化融資方式。而政府債券因受發(fā)行分配額度限制，實際到位資金非常有限。

3.債務(wù)管理缺乏有效的償債機(jī)制，償債資金籌集困難

地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大對地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極的作用，同時也對社會產(chǎn)生了不利的影響。政府債務(wù)大都是用于無收益的公益性項目，缺乏經(jīng)濟(jì)的回報率，因此很難償還債務(wù)資金的本息，最終還是由地方財政資金來買單。在政績的考核機(jī)制下，地方政府為了完成考核政績，不顧地方實際財力大量盲目的上項目，負(fù)債資金逐漸增大，無法形成穩(wěn)定的償債還款來源，且政府融資平臺公司自身造血功能嚴(yán)重不足，債務(wù)結(jié)構(gòu)不盡合理，資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力很弱，有些只能通過舉借新債來償還舊債。而且有些債務(wù)利率較高，融資成本較大，隨著到期債務(wù)的償還，缺乏有效的償債機(jī)制，使得地方政府只能利用財政收入來償還債務(wù)，造成地方財政巨大的壓力。由于財政收入有限，這就導(dǎo)致地方政府的償債資金依賴于土地出讓金收入等非預(yù)算資金收入。隨著國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，必然影響土地出讓金收入，加大了政府債務(wù)風(fēng)險系數(shù)。

4.債務(wù)舉借不規(guī)范，違法違規(guī)新增政府債務(wù)現(xiàn)象存在

地方政府舉債形式多種多樣，舉債行為不夠公開透明。除了發(fā)行地方政府債券以外，通過其他方式舉借的債務(wù)缺乏法規(guī)政策支持。地方政府融資主體比較單一，大都是通過有政府背景的企業(yè)為政府部門進(jìn)行融資，由于融資平臺公司形式多樣化，在舉債的過程中財務(wù)風(fēng)險意識淡薄，缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理。2015年新預(yù)算法對政府舉借債務(wù)做了明確的規(guī)定，政府舉借債務(wù)只能通過發(fā)行政府債券的方式，不得采取其他籌措，除法律另有規(guī)定以外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。在當(dāng)前政府投資項目預(yù)算資金不足、新增債券額度遠(yuǎn)不能滿足需求而項目又亟待推進(jìn)的情況下，不少地方政府為了保證項目建設(shè)資金，違法違規(guī)舉借新增債務(wù)的現(xiàn)象就出現(xiàn)了，如借PPP模式變相融資、政府違規(guī)擔(dān)保等。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的措施

1.控制債務(wù)規(guī)模，加大債務(wù)消化力度

首先，合理確定地方政府債務(wù)總限額。將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。其中，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，通過對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€，促進(jìn)債務(wù)置換，提前、逐筆落實到期債務(wù)償還資金落實情況。根據(jù)債務(wù)類型、抵押物情況分類處置，積極與債權(quán)人協(xié)調(diào)爭取支持，以債務(wù)置換或重組的形式緩解償債壓力。促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，按照“資產(chǎn)覆蓋債務(wù)、收益覆蓋利息”的要求，將具備一定條件的現(xiàn)有融資平臺公司轉(zhuǎn)型為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險的國有企業(yè)。按照成熟一家、轉(zhuǎn)型一家的原則，在財政性資金安排消債困難的情況下，通過融資平臺轉(zhuǎn)型方式消化隱性債務(wù)，緩解消債壓力。

2.優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)社會資本

積極發(fā)揮轉(zhuǎn)型的國有投融資平臺公司主力軍作用，通過整合和注入資產(chǎn)，挖掘經(jīng)營性項目潛力，坐實做足經(jīng)營現(xiàn)金流，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對接，創(chuàng)新融資品種。要充分利用發(fā)行地方政府債券的有利政策，首先置換或償還期限短、融資成本高的債務(wù)，達(dá)到優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本的目的。加大國有投融資平臺公司以市場化承接方式進(jìn)行項目的開發(fā)建設(shè)，并以合規(guī)的融資方式爭取經(jīng)營性融資。積極采用政府和社會資本合作（PPP）模式，盤活存量債務(wù)項目，壓縮債務(wù)規(guī)模，避免債務(wù)違約，化解政府性債務(wù)危機(jī)。政府和社會資本合作（PPP）模式能吸引社會資本投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府舉債壓力。PPP模式能夠激發(fā)市場活力，更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化公共服務(wù)供給，實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多方共贏。減少政府干預(yù)資源配置，發(fā)揮市場在資源配置中的作用。政府轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡摺⒈O(jiān)管者，騰出更多的精力加強(qiáng)監(jiān)督、優(yōu)化服務(wù)。

3.建立科學(xué)有效的償債機(jī)制，優(yōu)化政府債務(wù)資金合理配置

在舉借債務(wù)時對于償債責(zé)任、償債資金來源及償還方式等都要作出明確規(guī)定，債務(wù)主體要按照“誰舉借、誰使用、誰償還”的原則，在使用政府性債務(wù)資金項目實施期和還款期，應(yīng)當(dāng)按計劃籌集償債資金，確保到期債務(wù)的按期償還。債務(wù)主體應(yīng)當(dāng)將償債資金列入財務(wù)收支計劃，專賬核算、專款核算、?？顚Ｓ谩Ｕ枰闪ｉT用于償還債務(wù)的準(zhǔn)備金，設(shè)立單獨(dú)的賬號管理，萬一遇到無法償還的情況，就可以啟動準(zhǔn)備金。要充分挖掘政府各種有效資源籌集償債資金，如處置閑置行政事業(yè)資產(chǎn)以及土地等資產(chǎn)，其變現(xiàn)收入納入償債準(zhǔn)備金。

建立風(fēng)險預(yù)警，評估債務(wù)風(fēng)險狀況。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險單位，要積極采取措施，加大償債力度，逐步降低風(fēng)險。將風(fēng)險防范落實到個人，從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)管，實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險防范的長效化。制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。在地方政府債務(wù)管理上既要重視債務(wù)資金從“哪里來”，又要重視債務(wù)資金到“哪里去”，聚焦債務(wù)資金支出。財政部門必須會同有關(guān)項目主管部門，跟蹤債務(wù)資金去向，是否按照債務(wù)資金用途用于指定的政府公益性項目建設(shè)，有否挪作他用。同時，建立債務(wù)資金使用績效管理制度，監(jiān)督、評價債務(wù)資金是否合規(guī)、高效使用，考核指標(biāo)力求科學(xué)、完整，能準(zhǔn)確反映債務(wù)資金在使用過程中出現(xiàn)的高效、低效、無效和長期沉淀等各種情況，從而通過嚴(yán)格監(jiān)管，促使政府債務(wù)資金使用效率最大化。

4.完善地方政府債務(wù)考核機(jī)制，規(guī)范舉債行為

對地方政府債務(wù)融資行為進(jìn)行約束限制，防止盲目、不負(fù)責(zé)任的負(fù)債。加強(qiáng)地方政府性債務(wù)審計，將債務(wù)增長率、償債比例、擔(dān)保債務(wù)比率、財政收入增長率等指標(biāo)納入考核機(jī)制，防止地方債務(wù)規(guī)模過度擴(kuò)張。硬化預(yù)算約束，理清和分類現(xiàn)有債務(wù)，明確債務(wù)責(zé)任，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)，規(guī)避上一任舉債、下一任還債的債務(wù)風(fēng)險。建立和完善責(zé)任倒追機(jī)制，對于政府違規(guī)擔(dān)保、變相融資、過度融資等違規(guī)舉債行為倒追主要人員責(zé)任。進(jìn)一步規(guī)范舉債行為，地方政府舉債一律采取在國家批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此之外不得采取任何方式舉債。嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四、結(jié)語

地方政府債務(wù)問題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的安全和社會的穩(wěn)定，也是國家治理過程中不可忽視的重要環(huán)節(jié)，所以重視地方政府債務(wù)管理問題，促進(jìn)地方政府債務(wù)機(jī)制的完善顯得尤為重要。所以要大力加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的有效管理和控制，及時糾正存在的問題，并采取相應(yīng)合理的措施防范債務(wù)風(fēng)險，充分發(fā)揮地方債務(wù)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用。

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（責(zé)任編輯：王文龍）