美國教育決策機制: 主體構(gòu)成、作用原則與關鍵模型

魏麗娜 沈錦璐

摘 ? 要：教育決策是教育行政部門、機構(gòu)或個人為了實現(xiàn)特定的教育目標而進行的行為設計和決策過程。文章從主體構(gòu)成、作用原則和關鍵模式出發(fā)，對美國教育決策機制進行了結(jié)構(gòu)化分析。在借鑒美國教育決策成功經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合中國獨特的政策體系和政策環(huán)境，提出完善教育決策機制的幾點建議：一是構(gòu)建剛性與彈性相結(jié)合的教育決策模型;二是建立多元利益相關者參與的教育決策機制;三是增強教育咨詢和教育決策過程的透明度。

關鍵詞：教育決策 主體構(gòu)成 決策模型 經(jīng)驗啟示

教育決策是社會和文化公共政策的組成部分，其本質(zhì)是不同社會主體對其教育利益的表達與整合的過程。教育決策的確定通常面臨多重困境，理論上教育決策是理性選擇下的最佳方案，而實際上教育政策涉及諸多政治問題，如民意、利益集團、大眾傳播、政黨等[1]。教育政策在決策和執(zhí)行過程中往往很難達成共識，而適合的教育決策模式是教育政策取得良好成效的關鍵。本文深入剖析美國教育決策機制的構(gòu)成，旨在為我國的教育決策提供一些啟示。

一、美國教育決策體制的主體構(gòu)成

三權(quán)分立是美國政治體系和公共權(quán)力建立的基本原則。所謂三權(quán)分立，即以優(yōu)化國家權(quán)力構(gòu)架和資源配置為目的，主張立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)由不同的機關掌控。美國的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由國會、內(nèi)閣和法院掌控，三種權(quán)力相互監(jiān)督和制衡，共同對美國公共政策的制定起作用。一般而言，美國教育決策主體由官方和非官方兩類教育決策者構(gòu)成[2]。官方的教育決策機構(gòu)主要包括國家立法機關、行政機關和司法機關。非官方的教育決策機構(gòu)主要包括政黨、利益集團、智庫、大眾媒體和公民（見表1）。

（一）官方教育決策主體

立法機關、行政機關和司法機關是美國官方的教育決策主體，三類決策主體依托不同的決策載體，掌控不同的決策權(quán)力。其一，國家或地方政府理事會是美國最重要的教育決策立法機構(gòu)，其主要負責制定以及選擇教育政策，發(fā)揮決策制定者的作用。同時，國會利用自身的立法職能，推動教育政策變成教育法律結(jié)果，其教育決策具備強制性和權(quán)威性[3]。其二，美國總統(tǒng)是美國教育決策體制中最大的行政權(quán)力決策主體[4]，其主要推動教育政策的立法和實施。美國總統(tǒng)通過三種形式的教育行政權(quán)力發(fā)揮作用。首先是立法舉措。美國總統(tǒng)每年發(fā)布的國情咨文、預算和經(jīng)濟信息都涉及重要的教育決策信息，它們作為教育立法中的重要信息推動國會主要議程的確立。其次是立法否決權(quán)。美國在進行教育立法時，不僅需要國會表示通過，而且需要總統(tǒng)簽署表示同意，而總統(tǒng)也可以行使其立法否決權(quán)。最后是委托立法。對于特定的教育決策，國會將委托總統(tǒng)依法對相關教育問題進行立法，由總統(tǒng)直接行使教育立法權(quán)，以教育政策的形式直接頒布和執(zhí)行，無需經(jīng)過國會立法程序。其三，法院是美國最重要的教育決策司法機構(gòu)，法院往往全程參與教育決策，并且能對某些有爭議的政策做出最終決定[5]。美國法院有權(quán)對決策主體和內(nèi)容進行司法審查，法院嚴格規(guī)定了政府需要遵守的法律和不能逾越的行為，在很多重大問題的裁決上，法院裁決比其他立法裁決更具權(quán)威性。

（二）非官方教育決策主體

政黨、利益集團、智庫、大眾媒體和公民是美國非官方的教育決策主體，他們通過多元的參與途徑表達自己的教育訴求。利益集團是一些擁有共同利益和政治需求的聯(lián)盟或團體，利益集團的規(guī)模、財力、資源、凝聚力、社會地位等是影響其發(fā)揮作用的關鍵因素。政黨是擁有共同政治訴求的政治聯(lián)盟，和普通利益集團相比，政黨擁有更加強大的政治影響力，在教育決策中發(fā)揮著更大的作用。智庫是美國教育決策中非常特殊且重要的主體，通過從事教育理論研究、教育應用研究和教育實踐研究對教育決策產(chǎn)生影響。大眾媒體是美國最為特殊的決策主體，具備較為完善的運作體系，成為監(jiān)督和平衡立法、行政和司法的第四種力量。大眾傳媒通過制造、傳播和解釋政策問題，吸引公眾對這些政策問題進行關注和討論，最終促使政府做出決策。此外，公民仍舊是美國最重要的利益表達主體，他們以個人或團體形式表達自己的想法和建議，爭取實現(xiàn)自身利益訴求。

二、美國教育決策過程的作用原則

教育決策不但需要多元的利益主體參與，還要保證教育決策過程的科學性和規(guī)范性。目前，美國已經(jīng)設立了系統(tǒng)的決策策略來保障教育決策質(zhì)量。整體來說，美國的教育決策過程強調(diào)決策主體和流程的合理性、注重決策過程多元性、關注決策質(zhì)量的事前預防。

（一）兼具合理性和合法性的教育決策準則

合理性和合法性是美國教育決策過程堅守的基本原則[6]，兩者皆是針對決策流程和決策主體提出的。合理性準則主張決策主體自下而上進行決策，弱化上層咨詢者和執(zhí)行者的核心地位，注重教育利益作為共同利益的正當性。合理性原則將教育政策議案看作一個利益博弈過程，要求決策制定者重視咨詢者和執(zhí)行者對問題的察覺、界定和描述，強調(diào)公眾議程的重要性，主張群體參與決策。從決策主體角度出發(fā)，他們在制定決策的過程中關心的是，能否在教育政策中表達他們的利益，以及教育決策是否具備合理性。與合理性這一準則不同的是，合法性原則主張自上而下的教育決策，強調(diào)當前制度的合法性，以國家利益作為價值取向的正當性，以及政府作為決策者的主體地位。合法性原則將教育決策過程看作一個制度化過程，強調(diào)決策立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)對問題的察覺、界定和描述，強調(diào)政府議程和政府立法的重要性，不鼓勵政府及其領導人憑經(jīng)驗判斷和直觀判斷進行獨立決策。

（二）多元利益主體共同參與的教育決策過程

美國的教育決策過程遵循開放性原則，鼓勵公眾參與到?jīng)Q策過程中，每項決策制定也都保證利益相關者在場。如果教育決策過程中有利益相關者缺席，那么教育決策就無法展現(xiàn)公正性。要想展現(xiàn)出公正性，就必須保證公眾充分參與到教育決策過程中。為達到這一目的，美國制定了決策聽證機制、決策辯論機制等適應多元利益相關者參與的教育決策機制，以確保教育政策被各種利益主體認可。決策辯論使得不同利益相關者能夠針對不同意見進行公開交鋒和磨合，最終達到不同利益的表達與整合。而在決策聽證中，公民作為決策的直接參與者，擁有陳述意見、建議和爭辯的權(quán)力。毋庸置疑，讓更多利益相關者參與，使得美國教育政策更容易被各種利益主體認可，也更容易被執(zhí)行實施。

（三）規(guī)避決策風險的教育政策實驗機制

在制定公共政策時，教育活動內(nèi)外環(huán)境的多種不確定性將造成教育決策過程的不確定性，因此，美國的教育決策機制強調(diào)決策結(jié)果的預期分析和風險規(guī)避。盡管教育決策過程具有合理性和合法性，但是教育決策的結(jié)果總是具有不確定性，教育決策者難以對其結(jié)果做出準確的分析和預見，也無法保證所制定的教育政策起到實效。因此，自1930年以來，政策實驗這一手段便被美國廣泛采用[7]。美國政策制定者認為，政策實驗是檢驗特定政策行為是否會導致特定政策結(jié)果的最佳方式，利用教育政策實驗這一方式，可以建立起教育決策的糾錯機制和風險防范制度。美國在實行一項教育決策之前往往會選擇試點深入實驗，在通過一定周期的政策試行和糾正后，才會對特定教育政策進行廣泛實施。通過近百年的發(fā)展，教育實驗已經(jīng)成為美國合理配置資源、規(guī)避決策失誤、優(yōu)化決策方向的最佳模式。

三、美國教育決策體制的關鍵模型

教育決策是在科學思維的指導下，系統(tǒng)解決各種教育決策問題的過程。美國政府在長期實踐中構(gòu)建了多元化的教育決策模型，本文主要梳理了三種主流的教育決策模型。

（一）精英教育決策模型

作為一種政策分析模型，精英決策模型（見圖1）是基于經(jīng)濟學、政治學等多種學科建立起來的。該模型認為：在教育決策里，主導者是精英群體，統(tǒng)治精英的偏好和價值觀會通過政策決策展現(xiàn)出來[8]。教育精英決策模型作為分析教育政策的理論模型，主要以學科理論為主，精英理論為輔。該模型認為一項教育政策的制定，必定會牽涉諸多領域的利益，教育領域只是利益鏈條的一環(huán)，要保證教育政策充分發(fā)揮作用且滿足多類訴求，則必須推動不同領域的精英有效交流與合作。

一般來說，教育精英決策模型主要包括四個運行步驟：一是認定具體教育問題，二是制定相關方案，三是執(zhí)行決策方案，四是對執(zhí)行情況進行評估和反饋。以智庫、大眾傳媒、政府等組成的國家精英群體，通過參與教育決策的各個環(huán)節(jié)，積極對教育決策提出政策建議，從而使教育政策通過精英群體自上而下地傳到民眾之中。在教育精英決策模型中，精英群體并不是單一的，而是多元化的。他們來自各個領域，深入了解民眾的需要，在民眾中具備一定的威望且得到民眾的支持，他們接受民眾對教育政策的評估和反饋，從而檢驗決策是否滿足公民的需求。

（二）美國智庫教育決策模型

決策私有化運動推動美國越來越多的非政府組織通過政策咨詢服務或技術(shù)援助參與教育政策的制定[10]。智庫教育決策模型即是在吸收精英理論和決策私有化運動下形成的新模型，被稱為立法、行政、司法和媒體之后的“第五種力量”。本質(zhì)上，智庫是政策研究和咨詢機構(gòu)，為決策者提供理論基礎、意識形態(tài)觀點和戰(zhàn)略建議。著名的政治學家托馬斯·戴伊（Thomas Dye）對美國的智庫決策模型進行了深入的調(diào)查和研究。在戴伊看來，智庫是在整個決策過程中發(fā)揮協(xié)調(diào)中心的作用，扮演著“政策制定的協(xié)調(diào)機構(gòu)”和“國家政策制定的決策中心”的角色[11]。智庫主要研究特定的國家政策問題，制定政策建議和行動計劃，推動商業(yè)、金融、大學、公民、知識分子和政府部門的領導人能夠就政策問題達成共識。

總的來說，智庫教育決策模型主要包括四個運行步驟。首先，建立智庫和政策議程。智庫對特定教育問題進行定義和研究，形成對教育問題的定義和解釋，發(fā)布政策“預警”。其次，形成智庫備選決策方案。智庫通過系統(tǒng)的民意調(diào)查和理論研究，針對待解決的教育問題提出政策建議和解決方案，供教育決策者參考。值得一提的是，教育智庫提出的解決方案并不會被立馬采用，而是仍需進行不斷的細化和重組。再次，政策辯論和商討。智庫將形成的政策解決方案發(fā)送給兩院，參議院和眾議院的委員會對提交的方案進行篩選，并就一些重要提案舉行聽證和商討，以征求各行政部門和機構(gòu)的意見。最后，教育政策合法化。被選中的相關法案將由參議院、眾議院共同審議通過，經(jīng)總統(tǒng)簽署后形成教育法律。

（三）利益集團教育決策模型

利益集團、行政分支機構(gòu)和國會是美國教育政策制定中最大的決策利益群體[12]。利益集團教育決策模型的本質(zhì)是利益的表達與整合，其決策模型主要基于兩個理論基礎：一是法團主義理論，該理論強調(diào)協(xié)調(diào)利益集團的各方利益;二是多元主義理論，該理論強調(diào)利益集團間存在利益競爭?；诶婕瘓F的教育決策過程通常會出現(xiàn)多方互動的局面，各利益集團都擁有不同的立場和訴求，為了保障集團利益，他們往往會采取多元化的途徑參與教育決策。在參與教育決策的過程中，利益集團皆是從公民的利益訴求和社會的倫理道德出發(fā)，而較少牽扯經(jīng)濟訴求，這也是教育決策與一般決策之間的不同。

通常來說，利益集團主要采取影響選舉、直接游說、廣泛結(jié)盟等方式對政府決策進行影響[13]。影響選舉是利益集團參與教育決策最特殊的途徑，為達到自己的利益與目的，利益集團往往會與候選人結(jié)成同盟，通過政治捐款、影響選民、拉動票選等方式參與到教育決策過程中。游說是利益集團參與教育決策最主要的方式，他們通過直接游說和間接游說的方式表達自己的教育利益和訴求。直接游說通過直接與決策者交流、持續(xù)與決策者合作、參與聽證會等形式表達利益群體的訴求;間接游說通過公共宣傳、廣泛結(jié)盟、基層游說的方式加強對決策主體和機構(gòu)的影響。為實現(xiàn)同一政策目標和利益訴求，利益集團往往會采取結(jié)盟的方式與其他利益集團合作。廣泛結(jié)盟的方式是促進各利益集團之間的資源互動和信息流動，凝聚多元力量的靈活方式，該方式在重大教育問題的決策過程中被廣泛采用。此外，集會、訴訟、抗議等方式也被廣泛運用在利益集團的教育決策中。盡管各利益集團都會采用以上方式參與教育決策，但由于相關利益集團的性質(zhì)和立場存在差異，在具體路徑選擇和執(zhí)行實施上存在一定的差異性和特殊性。

四、啟示

盡管美國教育決策整合多方利益主體的利益訴求，產(chǎn)生相當數(shù)量的高質(zhì)量教育決策，但決不可將其具有本土特色的教育決策問題直接視為我國的教育決策問題，更不能盲目遵循或機械應用美國的教育決策模型。必須認識到，民主集中制是我國政權(quán)組織的根本形式，在市場經(jīng)濟體制確立以后，科學性、專業(yè)性、民主性已成為我國教育決策的重要特征。我國教育決策體制改革需要順勢而為，結(jié)合我國的教育政策的獨特作用與特色實踐，學習與借鑒他國實踐經(jīng)驗，全面提升我國的教育質(zhì)量和優(yōu)化教育決策議程。

（一）構(gòu)建科學性與靈活性相結(jié)合的教育決策模型

不論是精英決策模型、利益集團決策模型還是智庫決策模型，都是美國決策主體理性、有限理性決策行為的具體表現(xiàn)。針對具體的教育政策，這些方法和模型往往是被混合使用的?？梢哉f，教育決策過程本身就是有限理性下的復雜過程[14]。一方面，教育政策的制定強調(diào)決策的信度和效度，有效的數(shù)據(jù)和強大的信息都是支撐其科學性的必要條件。可以說，基于證據(jù)的理性決策是教育決策的基礎。另一方面，教育政策的制定過程有著諸如環(huán)境和實施效果等大量不確定因素，這些因素往往會超出決策主體的認知能力，因而決策者在制定政策時往往會留有余地，保證決策具備一定的彈性和靈活性。不同的教育決策模型具備不同的特性，如何合理使用各教育決策模型，從而優(yōu)化教育決策過程，產(chǎn)生合乎國情和民眾訴求的“有溫度、有高度”的政策，是我國在全面建成小康社會決勝階段制定教育政策時應當考慮的。

（二）建立多元利益者參與的教育決策機制

美國在構(gòu)建咨詢機制的過程中，始終堅持以公民為中心，形成了多元化的教育決策參與機制。多元利益主體參與的教育決策機制，使得美國的教育決策結(jié)果更具客觀性和科學性。某種程度上，我國的教育決策體系較為依賴政府決策而缺乏多元性，教育決策主體以黨委、人大和政府為核心，決策主體成分較為單一，多為“自上而下”的決策，缺乏多元利益者的參與，尤其是我國智庫缺少參與教育決策的常規(guī)化途徑。理論上，政策制定不僅是權(quán)力機關和決策人員回應教育問題的最優(yōu)解，也是決策組織回應多元利益者訴求的最佳方案[15]。教育決策過程中，應該將更多的利益主體納入決策范圍，召開聽證會與專家咨詢會，這對完善我國教育決策體系、發(fā)揮學科之間張力、促進教育決策民主與科學都具有重要意義。

（三）增強教育咨詢和教育決策過程的透明度

民主化是教育決策最關鍵的原則，教育決策民主化的實現(xiàn)僅征求公眾意見是遠遠不夠的，將公眾的教育意圖真正轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃卟攀亲罱K的價值取向。決策以開放性為前提，公眾只有充分參與到?jīng)Q策的每個環(huán)節(jié)，才會明白政策的目的和內(nèi)容，才能更好地配合教育政策的實施。教育決策主體可以通過召開聽證會、媒體公布及社交媒體宣傳等方式增強決策過程的透明度，各利益主體也可以積極通過多種途徑發(fā)表自己的意見和建議，相關決策機構(gòu)也可以根據(jù)公民的反饋舉行研討會等。教育決策的最終目的是出臺名副其實的“民意”政策，教育決策過程必須使公眾廣泛地“走”進來，只有公眾深入地參與教育決策過程，才能有效代表各利益主體的訴求，從而進一步推動大眾對教育決策的認同與支持。

五、小結(jié)

科學規(guī)范的決策制度是保障教育過程質(zhì)量，推動教育決策科學化和民主化的內(nèi)在要求。教育決策模型是公共政策模型在教育決策領域的具體運用，能幫助教育決策主體解釋和分析教育問題、制定教育政策和預測發(fā)展方向。在推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，健全教育決策體系和機制對推動重大教育決策實施具有重要意義。美國多元化、科學化、規(guī)范化的教育決策體系為我國的教育決策構(gòu)建提供了一定參考。值得注意的是，我國與美國的政治體系和權(quán)力體系具有巨大的差異，因此美國的教育決策機制僅是在結(jié)構(gòu)上給我們提供了一個分析視角，我國的教育決策需要根據(jù)自身特色與國情制定個性化方案。

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編輯 王亭亭 ? 校對 朱婷婷