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    談PPP項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)注意的幾個問題

    2020-07-29 12:30:21楊永春
    財(cái)會學(xué)習(xí) 2020年21期
    關(guān)鍵詞:PPP項(xiàng)目改善審計(jì)

    楊永春

    摘要:在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域等方面采取公私合營模式,即采用PPP經(jīng)營模式,能夠滿足我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資量大的特點(diǎn),更好進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是在推行PPP模式的過程中,由于PPP建設(shè)項(xiàng)目與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目具有明顯不同,因此在PPP項(xiàng)目的審計(jì)中,應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)重新制定審計(jì)流程,對其中的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行跟蹤分析,做好各環(huán)節(jié)的審計(jì)處理工作。

    關(guān)鍵詞:PPP項(xiàng)目;審計(jì);改善

    引言

    開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工作服務(wù)時,為了能夠有效緩解債務(wù)風(fēng)險,增強(qiáng)公共建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量以及效率,我國推行了PPP項(xiàng)目,幫助地方政府提升管理質(zhì)量,有效應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行問題帶來的壓力。PPP項(xiàng)目本身的建設(shè)周期較長,而且在建設(shè)中遇到的問題呈現(xiàn)出多樣化、資金需求較大的特點(diǎn),為了滿足政府服務(wù)要求,項(xiàng)目建設(shè)需要以滿足地方社會要求為主,且應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目的審計(jì)工作,保證PPP項(xiàng)目的審計(jì)工作能夠順利進(jìn)行。

    一、PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

    目前PPP項(xiàng)目的開展依舊在不斷摸索之中,與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目比起來,PPP項(xiàng)目具有更多的特點(diǎn)。

    首先,PPP項(xiàng)目的參與主體比傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目多,傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目,主要是由承包商負(fù)責(zé),而國家在政府層面上參與審計(jì)等工作,在項(xiàng)目建設(shè)中,政府以及承包商之間的關(guān)系明確,并不存在較多的利益糾纏等問題,而PPP項(xiàng)目的建設(shè)中,政府需要進(jìn)行主動參與,同時也會注入社會資本,而且政府與社會資本等也會建立聯(lián)合的項(xiàng)目公司,在PPP項(xiàng)目中,金融機(jī)構(gòu)以及建筑經(jīng)營企業(yè)等也會進(jìn)行參與,因此PPP項(xiàng)目建設(shè)中的參與主體明顯增加,而參與主體之間又有著緊密的聯(lián)系,但是不同利益關(guān)聯(lián)方本身的利益需求具有差異性,這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中存在較多的利益訴求問題,而如何協(xié)調(diào)好不同利益方的需求,是PPP項(xiàng)目需要解決的問題。

    其次,PPP項(xiàng)目的管理層級與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目也有較大不同,傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的管理中,承包商負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè),而項(xiàng)目的管理以及所有權(quán)等都屬于政府所有。但是在PPP項(xiàng)目的整個周期中,政府與社會資本共同建立項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)以及建設(shè)還有后期的運(yùn)營維護(hù),項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目周期中,需要與承包商、金融機(jī)構(gòu)等共同合作,對PPP項(xiàng)目中的分項(xiàng)工作進(jìn)行推進(jìn),PPP項(xiàng)目的所有權(quán)以及運(yùn)營權(quán)根據(jù)合同規(guī)定進(jìn)行分配處理。尤其是在新的規(guī)定下,政府在PPP項(xiàng)目的經(jīng)營周期中,管理職能大幅度弱化,這對鼓勵社會資本主動參與PPP項(xiàng)目提供了動力,可以借助社會資本的高效率推動公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

    最后,PPP項(xiàng)目周期中的工作流程,在PPP項(xiàng)目周期中,項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資以及建設(shè)維護(hù)等各個環(huán)節(jié)需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,不同于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中各環(huán)節(jié)存在的分割情況,PPP項(xiàng)目中的不同環(huán)節(jié)在項(xiàng)目伊始,就需要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮,以項(xiàng)目公司為基礎(chǔ),對設(shè)計(jì)建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,能夠保證PPP項(xiàng)目工作流程更加科學(xué)化,這有益于實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)的工作目標(biāo)。

    二、PPP模式下建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)注意的問題

    PPP項(xiàng)目的參與主體增加,而且管理層級等方面出現(xiàn)變化,對于國家的審計(jì)工作帶來了較大影響。

    (一)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)定位的變化

    之前的傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中,國家對于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),需要以政府視角,代表公眾對項(xiàng)目的情況進(jìn)行審計(jì),就其中的經(jīng)濟(jì)活動做好監(jiān)督工作,關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)中的資金使用以及工程質(zhì)量等方面的問題,而在PPP模式下,建設(shè)項(xiàng)目的投資主體不僅僅是政府部門,還有社會資本進(jìn)行參與,在這種情況下,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)以及投融資過程,全部通過政府以及社會資本合作的項(xiàng)目公司進(jìn)行主導(dǎo),社會資本也是投資人的一種,因此對于PPP項(xiàng)目的審計(jì)工作,不能同傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目一樣,僅從投資主體方面進(jìn)行審計(jì),還需要在審計(jì)中考慮到引入社會資本帶來的影響,而且PPP項(xiàng)目的參與方較多,如何在審計(jì)中滿足不同方面的利益,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧,保證社會效益的同時,又能夠維護(hù)社會資本的合理收益,是PPP項(xiàng)目中需進(jìn)行考慮的重點(diǎn)。PPP項(xiàng)目的建設(shè),主要是為了滿足社會公眾的需求,在多方參與的情況下,社會公眾對于PPP項(xiàng)目的參與度相對較低,因此對PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的時候更需要兼顧社會公眾利益,避免因?yàn)槎喾絽⑴c帶來的對社會公眾利益的忽視。

    (二)審計(jì)內(nèi)容方面的變化

    在PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)之前,政府參與并主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目,主要對項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì),在事后對整體的工程造價情況進(jìn)行追尋,著重于核減額等方面的審計(jì)工作,但是在市場不斷發(fā)展的情況下,PPP項(xiàng)目由于工作形式的轉(zhuǎn)變,特別是在私有化類的項(xiàng)目中,由于社會資本的參與,PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)工作由政府以及社會資本工程成立項(xiàng)目公司進(jìn)行負(fù)責(zé),從前期設(shè)計(jì)一直到后期的施工運(yùn)營都是以項(xiàng)目與公司作為核心,因此在PPP項(xiàng)目中的審計(jì)工作,需要對工作重心進(jìn)行重新轉(zhuǎn)移,合理地對建設(shè)成本進(jìn)行辨別,不能夠再采取之前較為粗放式的審計(jì),應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目中的細(xì)節(jié)部分做好審計(jì)流程建設(shè)工作,保證能夠?qū)?xiàng)目的整體內(nèi)容做到有效審計(jì)。

    (三)審計(jì)模式發(fā)生變化

    政府負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目,主要采取事后審計(jì)的方式,這種方式能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對于建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量等方面的審計(jì),保證建設(shè)項(xiàng)目能夠達(dá)到社會服務(wù)的需求。因?yàn)閭鹘y(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的主要目的,是為了實(shí)現(xiàn)社會服務(wù),因此對于效益方面重視力度較弱,采取事后審計(jì)的方式,雖然不能夠?qū)ㄔO(shè)過程中的經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行調(diào)整,卻能夠?qū)ㄔO(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量方面提供保障,而且采取事后審計(jì)的方式,能夠降低政府工作壓力。但是在PPP項(xiàng)目中,由于社會資本的介入,對于盈利方面有了相應(yīng)需求,在項(xiàng)目建設(shè)中除了保證社會服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之外,對于經(jīng)濟(jì)效益方面也應(yīng)當(dāng)提供保障,除了項(xiàng)目周期中面臨的政策變化風(fēng)險之外,項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)以及執(zhí)行等階段,政府也應(yīng)當(dāng)為社會資本提供支持,并為項(xiàng)目負(fù)責(zé),保證項(xiàng)目的能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)調(diào)整,如果依舊采取事后審計(jì)的方式,由于PPP項(xiàng)目的周期跨度較長,有可能無法保證及時調(diào)整工作方式,降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。因此在PPP項(xiàng)目中,審計(jì)工作時間點(diǎn)應(yīng)當(dāng)前移,從項(xiàng)目決策審批階段開始,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督流程的確認(rèn)工作,在項(xiàng)目識別階段,對于決策以及招投標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,而在建設(shè)過程中,充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的優(yōu)勢,借助社會資本的力量,審計(jì)工作主要對項(xiàng)目的質(zhì)量以及造價合理性進(jìn)行關(guān)注,在項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)階段,審計(jì)工作主要對收費(fèi)的合理性等方面進(jìn)行監(jiān)督,并做好績效審計(jì)工作。

    三、PPP模式下建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)優(yōu)化方向

    PPP模式下的建設(shè)項(xiàng)目,本身內(nèi)容復(fù)雜多變,且對于資金量的需求加大,而且建設(shè)時間會因?yàn)楦鞣N因素的影響被大大拉長,因此對PPP模式下的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督工作,需要區(qū)別于傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目,根據(jù)項(xiàng)目所在地的不同,合理展開審計(jì)工作。雖然PPP項(xiàng)目中社會資本進(jìn)行了參與,但是政府作為最終出資人的實(shí)質(zhì)并未受到影響,而且采取PPP模式的主要目的依舊是為了提供社會服務(wù),對公共工程項(xiàng)目的建設(shè)提供更好的保障,因此有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)展開審計(jì)工作,應(yīng)當(dāng)保證社會公眾利益不受影響,根據(jù)目前的審計(jì)情況,做好針對性的調(diào)整工作。

    為了有效提升審計(jì)質(zhì)量,對建設(shè)項(xiàng)目的資金使用效率起到有效的督促作用,在PPP項(xiàng)目中,應(yīng)當(dāng)在關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行切入式跟蹤審計(jì),根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)展開審計(jì)工作,對審計(jì)接入點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)前移,在項(xiàng)目決策階段就進(jìn)行接入,對審計(jì)中的重點(diǎn)進(jìn)行分析,將項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購等環(huán)節(jié)作為重點(diǎn)審計(jì)對象,同時對后期的運(yùn)營移交等環(huán)節(jié)做好審計(jì)監(jiān)控工作,從關(guān)鍵點(diǎn)入手,做好切入式跟蹤審計(jì)工作。

    四、PPP項(xiàng)目過程各環(huán)節(jié)具體審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容

    (一)項(xiàng)目識別及準(zhǔn)備階段

    在PPP項(xiàng)目的識別階段,需要對項(xiàng)目發(fā)起、篩選等過程進(jìn)行評估,在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段,需要對管理結(jié)構(gòu)組件以及編制實(shí)施方案、審核方案等進(jìn)行監(jiān)督,由于項(xiàng)目的識別以及準(zhǔn)備直接關(guān)系到后續(xù)PPP項(xiàng)目能否進(jìn)行推進(jìn),是PPP項(xiàng)目的直接決策環(huán)節(jié),因此對于這兩個階段需要進(jìn)行著重考慮,應(yīng)當(dāng)注意到兩者之間的聯(lián)系,進(jìn)行統(tǒng)一審計(jì),對于這一階段,在審計(jì)監(jiān)督中,應(yīng)當(dāng)首先對項(xiàng)目識別階段的選擇過程進(jìn)行監(jiān)督,即對審批流程的合規(guī)性、環(huán)境評估報告等進(jìn)行檢查,同時對可研報告的情況進(jìn)行分析,檢查可研報告是否真實(shí),在論證是否可行的過程中,需要對財(cái)政承受能力等進(jìn)行考量,保證項(xiàng)目在可承擔(dān)范圍之內(nèi),防止出現(xiàn)項(xiàng)目落地卻無法有效推進(jìn)的現(xiàn)象。在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段,需要對PPP模式下的項(xiàng)目風(fēng)險框架、運(yùn)營方法以及合同體系、采購等進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì),在審計(jì)中,工作人員應(yīng)當(dāng)在政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)的前提下,對風(fēng)險情況進(jìn)行分析,避免出現(xiàn)風(fēng)險過高的情況,同時應(yīng)當(dāng)注意,對于風(fēng)險的承擔(dān)方面,不能夠出現(xiàn)政府或者社會資本獨(dú)立承擔(dān)過高風(fēng)險的情況,以利益共享為前提展開審計(jì)監(jiān)督工作。此外對于PPP項(xiàng)目中的交易結(jié)構(gòu)方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì),對項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制的合理性方面進(jìn)行觀察,避免出現(xiàn)私營部門收益過高的情況,保證其收益回報在合理范圍之內(nèi),防止有政府人員通過私營部門進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移,保障公眾的利益。在合同簽訂環(huán)節(jié),也應(yīng)當(dāng)注重審計(jì)工作的展開,對于合同中的細(xì)節(jié)進(jìn)行逐項(xiàng)審查,防止出現(xiàn)漏洞。

    (二)項(xiàng)目采購階段

    在項(xiàng)目采購階段,政府展開審計(jì)工作,需要對資格預(yù)審、采購編制以及合同簽署等過程做好審計(jì)監(jiān)督工作,整體的工作內(nèi)容,可以借鑒之前項(xiàng)目的招投標(biāo)審計(jì)環(huán)節(jié),對于招標(biāo)文件的完整性以及開標(biāo)情況等做好審計(jì)監(jiān)督工作,保證其整體的嚴(yán)格規(guī)范性,在審計(jì)評標(biāo)中為了保證其公開透明,可以將整個環(huán)節(jié)在專門的信息共享平臺中進(jìn)行公示,主動接受社會公眾的監(jiān)督,同時保證評標(biāo)結(jié)果的公正性。

    (三)項(xiàng)目執(zhí)行以及移交階段

    在項(xiàng)目執(zhí)行階段,需要對項(xiàng)目公司的設(shè)立、融資情況等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,做好績效監(jiān)測方面的工作,同時根據(jù)已知情況,制定定期評估機(jī)制,做好中期評估工作的監(jiān)督管理。在項(xiàng)目建設(shè)中,審計(jì)工作人員應(yīng)當(dāng)對私營部門進(jìn)行一定的放權(quán),主要按照項(xiàng)目公司的規(guī)劃進(jìn)行運(yùn)作,在這其中,審計(jì)工作人員只需要做好質(zhì)量以及進(jìn)度方面的把控,在竣工決算環(huán)節(jié),則需要對其建設(shè)成本進(jìn)行合理確定。在建設(shè)完成之后,審計(jì)工作人員應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目經(jīng)營維護(hù)中的收費(fèi)合理性進(jìn)行關(guān)注,且做好補(bǔ)貼發(fā)放中的審計(jì)管理,避免補(bǔ)貼過度的問題。同時對整體PPP項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)性以及環(huán)境性、社會服務(wù)性等方面進(jìn)行全面審計(jì),評估其綜合效果。

    在項(xiàng)目移交階段,應(yīng)當(dāng)對移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)分割以及績效評價等做好監(jiān)督工作,同時注重對性能測試方面的審計(jì),保證項(xiàng)目能夠達(dá)到預(yù)期要求,在移交節(jié)點(diǎn)部分,要做好價值評估方面的審計(jì)工作。

    結(jié)語

    采取PPP模式建設(shè)公共工程項(xiàng)目,對緩解政府壓力、提升工程效率等方面具有直接的推動作用,但是在這個過程中,審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作的關(guān)鍵所在,保證PPP項(xiàng)目能夠達(dá)到預(yù)期

    要求。

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