巴西非繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展及對中國的啟示

齊傳鈞

(中國社會科學院 a.社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院；b.世界社保研究中心，北京 100732)

提要：近20年非繳費型養(yǎng)老金的地位和影響力不斷增強，引起了很多發(fā)展中國家的高度重視，巴西非繳費型養(yǎng)老金因為建立時間較早且覆蓋面寬廣而備受關注。巴西的實踐經(jīng)驗告訴我們，非繳費型養(yǎng)老金不僅擴大了養(yǎng)老金覆蓋面，而且在解決老年貧困問題的時候提升了老年人的經(jīng)濟地位，同時也開啟了財政補貼再平衡進程。更重要的是，這些事實給中國“城鄉(xiāng)居保”未來發(fā)展和完善提供了有益的思考和啟示。

非繳費型養(yǎng)老金(國際上被廣泛稱為“社會養(yǎng)老金”)并非新生事物，最早可以追溯到19 世紀晚期和20 世紀早期，幾乎與傳統(tǒng)繳費型養(yǎng)老金計劃同時出現(xiàn)。但長期以來，除了北歐國家和英聯(lián)邦國家外，在其他大多數(shù)特別是發(fā)展中國家都沒有建立起大規(guī)模的非繳費型養(yǎng)老金制度，其重要性并沒有得到充分重視。直至21世紀初，非繳費型養(yǎng)老金才引起了很多發(fā)展中國家的高度重視[1]。相比之下，巴西早在1963年就在農(nóng)村建立起第一個非繳費型養(yǎng)老金計劃，自然成為探索發(fā)展中國家非繳費型養(yǎng)老金的典型范例。為了更好地了解巴西非繳費型養(yǎng)老金的發(fā)展歷程和現(xiàn)實情況，本文首先對巴西養(yǎng)老金制度體系做了系統(tǒng)梳理；然后，在此基礎上探討巴西非繳費型養(yǎng)老金的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，并總結其所取得的主要成就；最后提出對建設和完善中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的一些啟示。

一、巴西養(yǎng)老金制度體系概況

像很多其他國家一樣，巴西養(yǎng)老金體系主體由三部分構成。第一部分是公共的、強制性的、現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度，被稱為“普通社會保障制度”(regime geral da previdencia social，RGPS)，為私營部門雇傭工人、自雇專業(yè)人士和民選公務員提供DB型養(yǎng)老金，相當于私營部門養(yǎng)老金制度(也包括本文重點探討的、主要針對非正規(guī)就業(yè)群體的非繳費型養(yǎng)老金計劃，見下文)，由“國家社會保障局”管理。該制度的融資來源主要包括由雇主和雇員共同承擔的繳費、銷售稅收入和聯(lián)邦財政轉(zhuǎn)移支付(用于彌補收支赤字)。一般來說，參保人達到退休年齡，即男性達到65歲、女性達到60歲且繳費不少于15年就可以全額領取退休金。但是，如果參保人繳費年限達到一定標準(男性35年；女性30年)，那么即使不到退休年齡，也可以提前退休而領取全額養(yǎng)老金，因此實際退休年齡要比法定退休年齡低得多，而且沒有限制獲得遺屬養(yǎng)老金的家庭成員年齡，實際上家庭可以全部繼承參保人的養(yǎng)老金。因此，這一制度是非常慷慨的，但只限于有能力加入該制度的正規(guī)就業(yè)群體。

第二部分是“政府工作人員養(yǎng)老金制度”(regímenes propios de previsión social，RPPS)，即公共部門養(yǎng)老金制度。雖然領取待遇的資格標準對所有政府工作人員都是相同的，但全國卻有2 400多個公共部門養(yǎng)老金計劃，分別由聯(lián)邦政府、州和市政當局等相關機構負責管理，因此融資規(guī)則有所不同(由國家社會保障局秘書處聯(lián)合協(xié)調(diào))。一般來說，政府雇員需要按照工資的一定比例進行繳費，但不同的計劃繳費率不同。2003年，巴西政府對政府工作人員養(yǎng)老金制度進行了全面的參數(shù)改革(年齡限制、工資參考期和最高替代率等)，旨在推動公私兩個部門養(yǎng)老金規(guī)則的統(tǒng)一，消除公共部門雇員過高的待遇差距。2012年，巴西政府又朝著該制度的可持續(xù)性邁出了重要一步，建立了“公務員補充基金”，在規(guī)范2003年養(yǎng)老金改革基礎上，將公共和私營部門的養(yǎng)老金計劃整合在一起。根據(jù)這項改革，新入職的政府雇員不再享有與其最后工資相等的養(yǎng)老金，而是享受與普通社會保障制度相同的福利上限。如果政府雇員想要獲得更高福利，則必須向公務員補充基金繳費，而雇主(政府機構)提供相當于雇員收入8.5%的繳費，同時還收緊了遺屬養(yǎng)老金的資格條件。雖然20年內(nèi)這些改革措施會增加財政負擔，但從長遠來看對巴西的財政影響卻是非常積極的。

第三部分是由大量職業(yè)養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃構成的“補充養(yǎng)老金制度”(regime de previdência complementar，RPC)。無論是職業(yè)養(yǎng)老金計劃還是個人養(yǎng)老金計劃都是自愿提供的，封閉式養(yǎng)老基金和保險公司都可以作為計劃的管理人。雖然大多數(shù)拉美國家私人養(yǎng)老金行業(yè)是在1981年智利養(yǎng)老金改革后發(fā)展起來的，但巴西補充養(yǎng)老金制度的第一個法規(guī)是在1977年頒布的，因此早于其他拉美國家。歷史上，補充養(yǎng)老金制度覆蓋的企業(yè)主要是國有大型跨國公司(通過封閉式養(yǎng)老基金這種形式建立起補充養(yǎng)老金計劃)。但自2001年起，巴西當局陸續(xù)頒布新法規(guī)，以提升市場的活力，并吸納國際標準和最佳做法而不斷創(chuàng)新，一些中小企業(yè)、工會、專業(yè)協(xié)會和公務員也被覆蓋進來。

在進入21世紀后，巴西人口一直保持了較快增長，從2010年的1.907億增長到2016年的2.058億。更重要的是，隨著中產(chǎn)階級規(guī)模擴大和壽命延長，人口的增長速度將超過此前的估計。預測顯示，到2042年，巴西人口將達到2.284億的峰值；到2060年，將最終穩(wěn)定在2.18億左右。另外，巴西也是一個人口相對年輕的國家，其中29歲以下人口占到總?cè)丝诘?6%。但是，隨著大量女性進入職場，并選擇更晚生育，導致出生率也下降了很多。20世紀70年代，每名婦女平均有4個或更多的子女，而如今綜合生育率只有1.72；據(jù)估計，2034年這一比率將降至1.5，并在2060年保持這一水平。此外，巴西人的預期壽命也有所增長，男性目前為70.2歲，女性為77.5歲；而到2041年，男性和女性的平均壽命都將超過80歲①。因此，從長遠來看，巴西也將不可避免地遇到老齡化問題，進而對現(xiàn)有養(yǎng)老金體系構成巨大威脅。20世紀90年代末，巴西政府已經(jīng)預期到了未來制度財務不平衡將給政府預算帶來巨大壓力，因此，巴西的三支柱養(yǎng)老金模式一直處于改革之中。目前，雖然通過改革，在一定程度上抑制了部分福利待遇的過分且不合理增長，但卻沒有解決政府財政負擔過重問題，所以巴西未來的改革還將繼續(xù)。

二、巴西非繳費型養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

巴西目前主要有兩個非繳費型養(yǎng)老金計劃在開放運行，一個是覆蓋農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人的“農(nóng)村養(yǎng)老金”(prêvidencia rural，PR)計劃；另一個是針對城市非正規(guī)就業(yè)群體的“連續(xù)現(xiàn)金待遇”(beneficio de presta?o continuada，BPC)計劃。

(一)農(nóng)村地區(qū)的非繳費型養(yǎng)老金計劃

巴西于1963年第一個引入非繳費型養(yǎng)老金計劃，不僅遠遠早于大多數(shù)發(fā)展中國家，而且率先從農(nóng)村地區(qū)開始實施，這與當時特定歷史背景密不可分。在巴西，從殖民時期到19世紀，真正的社會援助和對窮人的關懷基本上被認為是基督教的慈善事業(yè)。在1888年廢除了強迫勞動的奴隸制后，巴西才開始向以工資為基礎的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，但這一時期政府對窮人的救濟政策不僅缺乏主動性，而且也沒有連貫性。

1934年，當時的巴西憲法才對社會保障權益做出了規(guī)定，但是這種社會保障權益主要是針對城市正規(guī)部門就業(yè)者，屬于一種社會保險的形式，所以內(nèi)容多基于就業(yè)安排的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和工傷保險等項目，自然將農(nóng)民和非正規(guī)部門就業(yè)人員排斥在外，這與當時實施的進口替代戰(zhàn)略是一致的，即有助于將社會資源從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向工業(yè)部門，同時有利于獲得中產(chǎn)階級和正規(guī)部門工人的大力支持。直到1938年，巴西才開始重視非繳費型社會援助政策，成立了“全國社會服務委員會”，旨在通過慈善組織為最貧困的人群提供補貼。此后相當長一段時間內(nèi)，非繳費型社會援助政策還主要是局限于兒童救助和福利等領域，并未向老年人提供退休收入。

20世紀50和60年代，巴西農(nóng)民社會運動興起，土地改革呼聲高漲，社會矛盾一觸即發(fā)。為此，當時若昂·古拉特(Joǎo Goulart)的左翼政府做出反應，于1963年融資來自1%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售稅，建立了“農(nóng)業(yè)工人退休和救助基金”，旨在為農(nóng)業(yè)工人提供有限的社會保險，但由于融資來源渠道狹窄且有限，所以1964年古拉特政府在軍事政變中被推翻之后，該制度便日漸沒落，僅限于對農(nóng)業(yè)工人提供醫(yī)療保險。但是，隨后的右翼軍政府逐漸認識到這一項目的經(jīng)濟和社會意義，便于1971年又重新改造并發(fā)展了該項目，向年齡在65歲及以上農(nóng)業(yè)工人(僅限于家庭的戶主)提供非繳費型養(yǎng)老金，待遇相當于最低工資的一半。雖然這相當于把農(nóng)業(yè)工人排斥到繳費型養(yǎng)老金之外，但他們從此可以在老年時獲得最低收入保障；由于同時還包括遺屬養(yǎng)老金，相當于為農(nóng)村婦女提供了為數(shù)不多的福利。這一制度因此也成為1988年新《憲法》通過后建立的農(nóng)村養(yǎng)老制度的基礎。

1988年新《憲法》明確規(guī)定，人人享有社會保障權利，并按照傳統(tǒng)福利觀點界定了社會保險和社會救助的邊界，即通過繳費的社會保險向有能力工作的人提供福利，而通過無須繳費的社會救濟向無能力工作的人提供保障。也就是說，包括農(nóng)業(yè)工人，也包括城市非正規(guī)部門就業(yè)人員等所有公民都應該得到社會保障權利。在此基礎上，巴西實現(xiàn)養(yǎng)老金的全覆蓋，導致1991年實施了一系列的改革，建立了新型的“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃。該計劃將男性取得養(yǎng)老金的資格條件降低為60歲，女性為55歲，同時不再局限于戶主，故那些并非戶主但符合條件的女性老年人也可以享有這個養(yǎng)老金。此外，還大幅度提高了待遇標準，從原先只有最低工資的一半提高到最低工資的全額。另外，立法要求取得非繳費養(yǎng)老金的人必須出具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他謀生手段(包括自耕農(nóng)、漁業(yè)、礦業(yè)且土地有限)的證明，即長期從事農(nóng)村非正規(guī)勞動(大于15年)，且沒有參加社會保險(無繳費紀錄)②，同時也不是雇主。顯而易見，取得這個養(yǎng)老金待遇的資格條件不再是收入或者經(jīng)濟活動能力調(diào)查，而是經(jīng)濟活動領域和職業(yè)身份證明。需要強調(diào)的是，參保者只有繳納10年的社會保險費用才有資格享受這一福利。但為了使這些非正規(guī)就業(yè)者有能力和動力繳費(即農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售稅)，這一規(guī)定被推遲至2005年開始實施。但此后在實踐中，從未實施過這一繳費規(guī)定，因此“農(nóng)村養(yǎng)老金”本質(zhì)上就是非繳費型養(yǎng)老金。

(二)城市地區(qū)的非繳費型養(yǎng)老金計劃

在城市地區(qū)，由于政府和工會擔心非繳費型養(yǎng)老金對正規(guī)部門繳費型養(yǎng)老保險制度的沖擊，非繳費型養(yǎng)老金發(fā)展顯得極為滯后③。直到1974年，才引入社會救助養(yǎng)老金，即“終身每月收入”計劃(Renda Mensal Vitalicia，RMV)，受益人群為城市老年人和喪失謀生能力的殘疾人，而待遇標準相當于最低工資的一半；而且規(guī)定取得該養(yǎng)老金的人必須要達到70歲以上并至少有12個月的社會保險繳費記錄。1988年新《憲法》頒布之后，1996年又建立一種新型的社會救助養(yǎng)老金，即“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃，同時“終身每月收入”計劃不再向新的受益人開放。根據(jù)規(guī)定，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃只對家庭人均收入不足最低工資1/4的殘疾人和70歲以上老年人支付相當于最低工資的養(yǎng)老金(2003年受益年齡降低到65歲)。每兩年要對受益人的資格條件進行一次評估，其中包括經(jīng)濟狀況調(diào)查。顯然，城市居民取得非繳費型養(yǎng)老金的條件比農(nóng)村居民更為嚴格。

與其他聯(lián)邦項目相比，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃待遇標準非常高，這一點從該項目的預算規(guī)模上能夠看得出來。2008年，巴西重要的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃(CCT)，即“家庭補助金”計劃的支出大約為 75億美元，但惠及人數(shù)卻高達約4 000萬；而“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃支出了近140億雷亞爾，卻只有近300萬人受益[2]。與其他政府轉(zhuǎn)移支付相比，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃的受益人顯然要少得多，而且與農(nóng)村地區(qū)相比，該制度在城市地區(qū)發(fā)展得也并不好。例如2000年12月，有460萬受益人收到“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃提供的待遇，而領取RMV養(yǎng)老金和“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃的受益人分別為30萬和40萬。據(jù)估計，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃的財政負擔(包括給殘疾人提供的津貼)占GDP的1%，“終身每月收入”計劃和“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃的財政負擔僅為GDP的0.2%。如果剔除對殘疾人支付的津貼，上述3項非繳費型養(yǎng)老金的全部成本約合巴西GDP的1%[3]。

表1 巴西非繳費型養(yǎng)老金制度的主要特征

三、巴西非繳費型養(yǎng)老金的主要成就

(一)非繳費型養(yǎng)老金擴大了待遇覆蓋面

長期以來，巴西養(yǎng)老金體系的主體是繳費型制度，與正規(guī)就業(yè)緊密結合且高度相關，但經(jīng)濟正規(guī)化水平較低卻長期難以提高，因此對就業(yè)人口的覆蓋非常有限。通過表2不難發(fā)現(xiàn)，無論是對經(jīng)濟活動人口還是就業(yè)人口，覆蓋的比例基本都穩(wěn)定在50%左右。如果一直維持這種狀況，理論上講，老年人的覆蓋率也會大致是這個水平，即將近一半的老年人無法得到有保障的晚年收入。但我們看到，從20世紀70年代開始，也正是巴西非繳費型養(yǎng)老金計劃加快發(fā)展的起點，65歲及以上人口的受益比例卻在不斷攀升，很快覆蓋率就穩(wěn)定在85%以上。可見，非繳費型養(yǎng)老金在擴大覆蓋面上做出了巨大貢獻。以2008年為例，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃和“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃為巴西1 090萬的65歲及以上老人提供了養(yǎng)老金。換句話說，如果沒有這兩個非繳費型養(yǎng)老金計劃，那么2008年巴西養(yǎng)老金制度對65歲及以上人口的覆蓋率將只有65.9%[4]，而不是86.15%。

表2 巴西養(yǎng)老金制度的覆蓋與非繳費型養(yǎng)老金的貢獻 %

(二)非繳費型養(yǎng)老金提高了老年人經(jīng)濟地位

通過兩項較為慷慨的非繳費型養(yǎng)老金計劃，巴西使貧困家庭的老年人可以獲得一份比較可觀的晚年收入，從而提升了老年人的家庭地位。同時，受益的老年人也可能將全部或部分收入用于其他家庭成員的消費上，甚至可能改善家庭內(nèi)未成年人的營養(yǎng)狀況和受教育狀況，從而在防止極端貧困的同時，甚至可能打破家庭貧困的代際循環(huán)。當然，非繳費型養(yǎng)老金計劃也有另外一個影響，即受益的老年人獨居的可能性會增加。研究表明，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃確實給家庭構成帶來了變化，即該計劃受益人更有可能獨自生活或只與配偶生活，因為他們有更大的經(jīng)濟獨立性。此外，這些非繳費型養(yǎng)老金計劃也在一定程度上降低了所在家庭成員的勞動參與率[2]。

(三)非繳費型養(yǎng)老金開啟了財政補貼再平衡進程

隨著更多社會救助項目的引入，導致公共補貼從社會保險轉(zhuǎn)向受歡迎的再平衡，即在為少數(shù)人保留特權的同時擴大了財政補貼的普及面，這無疑是巴西社會保障發(fā)展歷程的一次重大轉(zhuǎn)折；當然這一轉(zhuǎn)折歷程還沒有完全結束。但不可忽視的是，非繳費型養(yǎng)老金制度地位的提升，表明巴西社會政策的基本原則發(fā)生了非常重大的變化，即以公民和社會權利為基礎，更大范圍地體現(xiàn)出了國家責任。長期以來，很多發(fā)展中國家的社會保障制度幾乎完全以俾斯麥式的繳費原則為基礎，而國家在社會援助方面的責任只限于對私營和慈善機構提供服務的剩余部分提供補充支持；而巴西新《憲法》明確承認老年人和殘疾人享有最低保障收入的權利，社會保障包括基于公民原則的社會援助組成部分，以及基于繳費原則的社會保險。這種不斷強化的非繳費型養(yǎng)老金制度，再加上其他社會救濟政策，意味著財政補貼再平衡進程的開啟。

(四)非繳費型養(yǎng)老金提供了較高的待遇水平

巴西非繳費型養(yǎng)老金如同慷慨的繳費型養(yǎng)老金一樣，受益人待遇水平一直比較高。巴西繳費型養(yǎng)老金的平均替代率幾乎達到70%，明顯高于歐盟國家不足60%的平均水平(一些歐盟國家退休者收入還包括來自補充和強制積累性的計劃待遇)。同樣，巴西將最低養(yǎng)老金固定在最低工資水平上，而最低工資設定為收入中位數(shù)的70%，這在國際比較中是非常高的(經(jīng)合組織建議最低工資為收入中位數(shù)的45%，而經(jīng)合組織國家實際水平為48%)[5]。所以，巴西養(yǎng)老金體系中的非繳費養(yǎng)老金待遇水平也是比較慷慨的。這種慷慨程度還體現(xiàn)在與其他拉美國家的比較上，即無論是“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃，還是“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃的待遇水平都超過絕大多數(shù)拉美國家的非繳費型養(yǎng)老金待遇水平(如表3所示)。

表3 拉美地區(qū)非繳費養(yǎng)老金的基本構成情況

(五)非繳費型養(yǎng)老金消除了老年貧困

研究表明，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃在減少貧窮方面是非常有效的。2008年巴西農(nóng)村貧困人口占比為53.5%，而極度貧困人口占比為26.1%。如果沒有農(nóng)村養(yǎng)老金計劃，那么農(nóng)村的貧困率和極度貧困率將分別高達68.1%和 41.3%。也即是說，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計劃使巴西農(nóng)村貧困人口減少了400萬，同時也使410萬人擺脫了極度貧困。“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃對消除貧困也發(fā)揮了很大作用，尤其對縮小貧困差距的影響更為顯著。就成本而言，雖然較高，但也是可以接受的，“農(nóng)村養(yǎng)老金”的支出預算為GDP的1.4%，而“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計劃僅為0.6%，兩項非繳費型養(yǎng)老金計劃的總成本占GDP的2.0%左右。當然，如果加上繳費型養(yǎng)老金計劃，總成本將高達12%，遠高于同樣人口年輕國家的負擔[4]。

四、對中國的啟示

中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(簡稱“城鄉(xiāng)居?！?始于2009年的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)?！?，并于2011年迅速推向城鎮(zhèn)居民，即所謂的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱“城居保”)，最后在2014年合并“新農(nóng)保”和“城居?！倍?。應該說，“城鄉(xiāng)居保”在如此短的時間內(nèi)實現(xiàn)從試點到推廣再到定型，政策落實效率是非常高的。同時，覆蓋面的擴大效果也非常顯著，到2018年年底參保人數(shù)已經(jīng)高達5.24億人，其中領取待遇的老年人為1.59億人④。毫無疑問，“城鄉(xiāng)居?！彼l(fā)揮的作用和做出的貢獻都不容否認。但是，由于建立時間較短，加之社會形勢日新月異，“城鄉(xiāng)居?！敝贫冗€存在著一些需要改進的地方，甚至有些問題已經(jīng)到了不得不面對的時候。顯然，作為發(fā)展中大國，且人均國民收入幾乎和中國幾乎差不多的巴西，可以為中國“城鄉(xiāng)居?！钡陌l(fā)展提供一些有益的思考和啟示。

首先，如何界定中國“城鄉(xiāng)居?！钡男再|(zhì)問題？通過對巴西非繳費型制度的分析發(fā)現(xiàn)，巴西同中國一樣，非繳費型制度都是在發(fā)現(xiàn)繳費型制度無法單獨完成養(yǎng)老金全覆蓋的情況下推出的，而且都是先從農(nóng)村開始，然后擴展到城市，同時也要求過農(nóng)民“繳費”，即巴西要求繳納農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售稅來提供融資，而且繳費期限至少10年。雖然提出過這一條件，但巴西從來就沒落實這一規(guī)定，說明要求低收入者進行繳費是非常困難的。同樣，在中國“城鄉(xiāng)居?！毕?，國家相當于雇主，而個人也要通過“個人賬戶”體現(xiàn)繳費責任，實際上是沿用了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(簡稱“城職保”)的社會統(tǒng)籌和個人賬戶結合(簡稱“統(tǒng)賬結合”)模式。雖然個人繳費要求得到落實，但執(zhí)行情況卻不盡人意。在政府提供了優(yōu)厚的繳費補貼的情況下，2017年平均每人的年繳費只有227.2元，說明大多數(shù)參保人選擇的是非常低的繳費檔次(繳費檔次上限至少可以達到2 000元)[1]。可見，讓農(nóng)民等低收入者為養(yǎng)老金權益“付費”在現(xiàn)實中依然面臨著巨大困難，而中國也正在面臨同樣的情況。究其原因，就在于如何正確認識非繳費型制度的本質(zhì)，即“城鄉(xiāng)居保”制度是一種“福利” 而不是“保險”。如果認識不清，仍然堅持個人繳費作為領取基礎養(yǎng)老金的前提條件，必然會有一部分人因為從來沒有繳費或其繳費年限不足15年，最終導致養(yǎng)老金全覆蓋目標的落空。

其次，如何確定“城鄉(xiāng)居?！钡拇鰳藴蕟栴}？巴西向農(nóng)村老年人提供每月300美元的養(yǎng)老金，顯然是遠遠高于中國的，這在拉美國家也是位居前列的，而且這一待遇標準沒有地域上的差別。反觀中國，現(xiàn)有的待遇水平不僅低下，而且何為“?；尽比狈σ罁?jù)和量化，每年的調(diào)待也只能是人為的酌情調(diào)節(jié)。同時，盡管全國平均待遇水平很低，但各地之間卻差異巨大，在“個人賬戶”尚未支付的當期，這種差距是否體現(xiàn)了各地之間的生活成本，能否以及在多大程度上體現(xiàn)中央政府的責任和權威，以及未來是否會成為社會不滿情緒的一個來源，這些都是需要我們加以關注的問題，比如相鄰省份的兩個村子，不同戶籍老年人得到的待遇相差有可能是數(shù)倍之多。再者，雖然巴西非繳費型養(yǎng)老金待遇水平較高，但并沒有對繳費型制度構成明顯的負激勵效應(因為預期到可以獲得“免費”的非繳費型養(yǎng)老金而不參加或退出繳費型養(yǎng)老金計劃)，說明只要制度設計得當，適當提高非繳費型養(yǎng)老金待遇標準也并不會對繳費型計劃構成太大威脅。

最后，如何看待“城鄉(xiāng)居?！钡木珳史鲐毠δ?？我們知道，精準扶貧是全面建成小康社會的一項偉大工程，涉及人群廣，難度大。其中，如何確定扶貧對象是其中的難點之一。如果瞄準誤差較大，那么不僅會浪費財政資金和其他社會資源，也可能會導致很多困難群體得不到應有的待遇，造成社會的不公。相比之下，非繳費型養(yǎng)老金為我們提供了另外一個精準扶貧思路，即通過對“城鄉(xiāng)居保” 的改革和完善，使其待遇水平進一步提高，資格年齡也相應提高(以此來平衡財政壓力)，讓全國每一位老年人(65歲及以上)的養(yǎng)老金待遇都超過貧困線，進而一舉解決老年貧困問題，從而大大減輕精準扶貧的難度。必須強調(diào)的是，世界大多數(shù)國家的貧困人口中，老年人占了相當大的比例，所以消除老年貧困都是各國減貧政策的重點；而且，由于老年人喪失了勞動能力，對他們提供滿足基本生活的養(yǎng)老金，無論從倫理還是道德上來講，都是應該和必需的[6]。

注 釋

①http://www.abrapp.org.br.

②把農(nóng)村非繳費型養(yǎng)老金融合到整個社會保險制度后，社會養(yǎng)老保險(繳費型)的繳費要求也是限定一定的經(jīng)濟活動領域。也就是說，不同經(jīng)濟活動領域和不同的職業(yè)身份決定了職工個人是否必須參加社會養(yǎng)老保險。對于不需要參加社會保險職工的晚年收入保障由非繳費型養(yǎng)老金提供。

③社會保障權益早在1934年就被寫入憲法，但不包含農(nóng)村和非正規(guī)就業(yè)工人的養(yǎng)老保障權益，所以導致當時巴西的社保制度只是正對正規(guī)就業(yè)人員。

④參見：人力資源和社會保障部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html。