近代早期倫敦市政當局的濟貧實踐探析

曹敏

摘 要：近代早期，倫敦迅猛發(fā)展的同時，貧困問題日益嚴重。16世紀前期，世俗政府取代教會承擔起社會救濟的職責(zé)。倫敦市政當局在地方濟貧中率先征收濟貧稅、組建慈善救濟院。其濟貧實踐更新了傳統(tǒng)的救濟模式，有益經(jīng)驗被國家采納，國家據(jù)此制定相關(guān)濟貧法令，推行至全國。近代早期倫敦當局主導(dǎo)下的濟貧，事實上已經(jīng)包含現(xiàn)代意義上社會保障制度的理念雛形，也為英國現(xiàn)代福利國家的形成奠定最早的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：近代早期;倫敦市政當局;濟貧實踐

16世紀，英國進入社會轉(zhuǎn)型時期，倫敦作為英國政治經(jīng)濟文化中心，貧困問題卻十分突出。中世紀形成的以教會為主導(dǎo)的濟貧運行機制已無法滿足現(xiàn)實需求，社會動蕩不安。為維護社會秩序，倫敦市政當局亟需構(gòu)建合理有效的濟貧制度。濟貧問題作為英國社會經(jīng)濟史的重要組成部分，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)對此作了大量研究。但聚焦到倫敦一地的個案研究相對較少，關(guān)于倫敦濟貧的內(nèi)容大多是在英國濟貧研究中被零星提及。筆者更關(guān)注這一時期倫敦窮人的情況，由此出發(fā)，探究近代早期倫敦市政當局的濟貧實踐及其影響，從而更好地了解英國濟貧制度形成、發(fā)展和完善的過程。

一、近代早期倫敦面臨的濟貧危機

近代早期，在重商主義的指導(dǎo)下，伴隨著新航路的開辟、對外貿(mào)易的蓬勃開展，倫敦憑借其天然的地理優(yōu)勢，成為國內(nèi)外轉(zhuǎn)口貿(mào)易的中轉(zhuǎn)站，城市高速發(fā)展，商業(yè)、金融業(yè)活躍，匯集了國家的財富，成為國家政治經(jīng)濟文化的中心。

但同時，倫敦也是英國貧困問題最為嚴重的地方，窮人數(shù)量龐大且處境十分悲慘。在國家人口呈現(xiàn)激增之勢時，倫敦人口增勢更加迅猛。在16世紀初，它的規(guī)模便是英國最大地方城市的4倍，到世紀末，幾乎達到地方最大城市的10倍。來自地方的移民占據(jù)倫敦人口的很大比例。他們大多是圈地運動后失去土地公共權(quán)利的農(nóng)民，以及1504年《取締家臣法》后貴族家中被遣散的封建家臣。他們?yōu)榱酥\生背井離鄉(xiāng)，前往城市成為一無所有的雇傭勞動者。倫敦作為英國最大的城市，工資水平較地方上高，有更多的就業(yè)機會，成為被迫離開故土之人的首選。但在倫敦，他們?nèi)匀槐回毟F籠罩，只能在溫飽線上掙扎。

首先，城市建設(shè)的速度沒有跟上城市人口增長的速度。城市住房密集擁擠，窮人們只能居住在分隔成小間的房子里。城市環(huán)境污濁臟亂，街道又窄又臟，街道兩旁的露天排水溝污泥深到六尺，從溝內(nèi)和城市屠宰場散發(fā)難以忍受的惡臭，成堆的糞便阻塞交通。城里經(jīng)常流行著傳染病。經(jīng)濟更加困難的窮人只能住到城外，那里居住條件更加糟糕。

其次，英國物價飛速上漲。圈地運動后許多農(nóng)田改為牧場，不再生產(chǎn)糧食，與之相對應(yīng)，這一時期英國人口迅速增長，糧食需求大大增加，加上貫穿一個多世紀的歐洲價格革命所加劇的通貨膨脹，使得在英國這些必需消費品的價格居高不下。盡管政府為穩(wěn)定民心，曾出臺法令進行調(diào)整，但也無法抑制其上漲的趨勢。盡管在城市做工的窮人的工資也在上漲，但上漲幅度遠遠不及市場上商品價格的漲幅，這意味著工資的實際購買力是在不斷下降。窮人生活境況更加窘迫，部分依賴人口的家庭也因此致貧。

第三，貧困移民們?yōu)榱耸艿焦蛡騺淼匠鞘?，但城市的就業(yè)機會本身是有限的。尤其因為城市經(jīng)濟的不穩(wěn)定性，在經(jīng)濟低迷、物價飛漲時，富人們也需要削減開支、解除或減少和窮人間的雇傭關(guān)系，這意味著大量工人失業(yè)，即在舊有的貧困人群中又增加新的貧困者——失業(yè)者。

此外，饑荒、瘟疫等天災(zāi)人禍也成為制造貧困的幫兇。15世紀末至17世紀初，英國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害和歉收仍然頻繁，平均每四年發(fā)生一次。眾多窮人聚集在一起，住房、衛(wèi)生條件極差，瘟疫便開始蔓延。

倫敦城市的下層民眾在無法通過被雇傭等途徑獲得收入時，加入乞丐、流民的大軍，是貧困加劇的必然結(jié)果。在16世紀以前，乞丐和流民只是偶爾的麻煩，但現(xiàn)在他們成為慢性的長期災(zāi)禍。當最基本的溫飽需求都無法滿足，他們便成為社會的破壞分子，偷盜、搶劫成為維持生存的必要手段，這時嚴格的律法都不管用。流民不會因為被鞭打或是害怕被絞死而改變，因為他們寧愿冒著被抓住的危險，也不愿被餓死。貧困問題及其引發(fā)的無序和犯罪問題，使得英國社會處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。區(qū)域性的騷亂和大規(guī)模的起義此起彼伏，雖然最后一一被世俗政府鎮(zhèn)壓，但政府自此認識到貧困問題的嚴重性。貧困問題成為倫敦城市、整個國家都亟待解決的社會問題。

在中世紀的英國，教會是濟貧活動的主要承擔者。基督教宣揚的“善功得救”思想為濟貧活動提供了內(nèi)在的精神動力。在神恩濟貧觀的影響下，每個基督徒都應(yīng)當通過施舍等慈善行為來使自身靈魂得到救贖。他們自發(fā)救助處境窘迫的窮人，或是向教會捐獻財物，由教會統(tǒng)一組織濟貧活動，這在一定程度上緩解社會的貧困問題。因為中世紀的貧困問題相對簡單，教會實力雄厚，教會作為慈善救濟的主體基本可以滿足社會的濟貧需求。

中世紀晚期，因為羅馬教會自身的腐敗，胡亂征稅、兜售贖罪券、強占土地等，引發(fā)教眾對教會的不滿。英格蘭人務(wù)實的性格，以及民族國家意識的增強，人們有強烈擺脫羅馬教皇控制的意愿。16世紀30-40年代，亨利八世出于鞏固世俗王權(quán)和斂財?shù)哪康?，推行宗教改革。?536到1539年，800多間修道院被解散。從1545到1549年，500家醫(yī)院和數(shù)目不詳?shù)臐氃汉妥诮坦珪魂P(guān)閉。英國的宗教改革大大削弱教會慈善救濟的功能。

16世紀，英國不僅僅是倫敦，面臨著嚴重的貧困問題。在教會慈善救濟功能被大大削弱、貧困問題日益復(fù)雜嚴重、社會秩序緊張混亂的情況下，原先以教會為主導(dǎo)的傳統(tǒng)的濟貧模式已不能滿足現(xiàn)實的社會需要。世俗政府為維護社會治安承擔起社會救濟的職責(zé)，最終取代式微的教會占據(jù)主導(dǎo)地位。

二、倫敦市政當局的濟貧實踐

宗教改革后，英國政府為維護社會治安承擔起社會救濟的主要職責(zé)，原來的教會堂區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎有姓挝?，堂區(qū)官員也是濟貧管理人員，教區(qū)執(zhí)事輔助治安法官，代表國家執(zhí)行濟貧法，負責(zé)本堂區(qū)的濟貧事務(wù)。為最大限度利用濟貧資源，政府對窮人做出篩選，區(qū)分出“值得救助的窮人”（the deserving poor）和“不值得救助的窮人”（the undeserving poor）。制定政策的人認為，除了那些殘疾人、病人、兒童和老人，任何身體健全的窮人只要他想工作就都可以工作。這些沒有工作的人顯然是在逃避，或者更糟。他們拒絕工作表明他們是懶惰的、無能的，而且可能不懷好意。根據(jù)當時流行的說法，他們在全國四處游蕩、搶劫、襲擊，受害對象一般都是誠實的、受人尊敬的、有名望的人。因此政府和社會對身體健壯的乞丐實施懲罰。英國政府在區(qū)別救濟原則的指導(dǎo)下，頒布一系列濟貧法令。倫敦市政在遵循濟貧法令的基礎(chǔ)上，開征濟貧稅?？顫?，組建慈善救濟院，走在國家濟貧的前面。

隨著教會的衰微和救助范圍的擴大，宗教組織和私人捐款已經(jīng)難以滿足救助的需求，倫敦市政當局開始強制征收濟貧稅。一開始，關(guān)于濟貧物資的來源問題，倫敦市政當局想要依靠市民自愿性質(zhì)的捐贈。1533年，倫敦市政當局委任市議員每周派人向教區(qū)居民征集給窮人的物資，然后在教會門前發(fā)放給窮人，1536年議會頒布的濟貧法令亦有相關(guān)要求。但倫敦市政當局這一舉措收效甚微，市民自愿捐獻的財物數(shù)量太少，得到的錢款連一個救濟院的基本生活需要都不能滿足。為了解決濟貧的資金問題，倫敦市政率先征收濟貧稅。1547年，市議會決定停止周日募捐，而是向市民征收半什伍一稅，即每人要交納評估財產(chǎn)1/30的稅務(wù)，以此為值得救助的窮人提供救濟資金。

倫敦政府官員向市民征收濟貧稅后，分配收集到的資金用于處理濟貧事務(wù)。這些工作主要由當?shù)氐闹伟卜ü龠M行管理，教區(qū)執(zhí)事征集稅收，監(jiān)察員負責(zé)具體分配。當教區(qū)的窮人想要申請救濟時，他要叩開離他最近的教區(qū)的委員會大門，經(jīng)歷教區(qū)委員從上到下的審視。因為教區(qū)濟貧官員征收濟貧稅以后，便會意識到濟貧開銷是一項高額開支，因此他們在分配濟貧資金時也就更加謹慎，必須確保前來求助的窮人是值得救濟的對象，保證濟貧資金得到合理運用。大約1580年，在倫敦每個受贈的窮人平均每周可以領(lǐng)到大約6便士的錢。

在征收濟貧稅的同時，倫敦市政當局組建慈善救濟院，救濟懲戒并舉。宗教改革解散了大量的修道院，有關(guān)慈善濟貧機構(gòu)的恢復(fù)和重建是倫敦市政當局面臨的迫切問題。倫敦市政當局多次向國王請愿，終于和國王達成默契，成功在1546-1553年間設(shè)立五家慈善救濟院，救濟不同類型的窮人?！皞惗厥虚L和參事的請愿書說服了愛德華六世，將圣巴多羅繆慈善救濟院、基督慈善救濟院、圣托馬斯慈善救濟院和圣瑪麗伯利恒慈善救濟院出售給倫敦市政當局。此外，愛德華六世還把不適合皇家居住的布萊德威爾宮轉(zhuǎn)讓給倫敦城，希望它能被用來幫助窮人。由此建立五家慈善救濟院的合作體系，用來處理倫敦城的社會問題?！边@五家慈善救濟院有較為明確的專業(yè)分工，改變中世紀教會救濟窮人時醫(yī)療和救助普遍不分的情況。圣巴多羅繆慈善救濟院為窮人治病，圣托馬斯慈善救濟院除了治療功能，還收留生活不能自理的老人和殘疾人?；酱壬凭葷赫疹櫅]有生活來源的貧困孩童，特別是孤兒和棄兒，完成孩童的撫養(yǎng)、教育、職業(yè)訓(xùn)練培養(yǎng)。伯利恒慈善救濟院收容精神病患者。布萊德威爾慈善救濟院主要收容并懲治流浪、游手好閑的行為不端者。布萊德威爾對這些人既要救濟供養(yǎng)，也要懲罰改造?！安既R德威爾慈善救濟院的實際目標有三個：首先，給予窮人一項有用的技能;其次，要讓他們用實際勞動償還給他們的救濟;最后，讓走進救濟院的經(jīng)歷相當不愉快，這樣以后就沒有人再愿意向它求助?！痹诤髞淼陌l(fā)展中，它的懲罰規(guī)訓(xùn)意味更強烈，通過鞭笞和繁重的體力勞動等方式糾正流浪漢懶惰的行徑。因此，布萊德威爾慈善救濟院或類似這樣的機構(gòu)，后來被稱為感化院。這五家慈善救濟院，有針對地滿足不同類型窮人的需要。

此外，為應(yīng)對可能或已經(jīng)發(fā)生的饑荒，保障窮人的基本生活需要，倫敦政府制定相應(yīng)的糧食措施。亨利八世統(tǒng)治時期，倫敦便要求各行業(yè)和市民按財產(chǎn)比例交錢買糧，將糧食存放在公共糧倉，建立谷物公共儲備。一旦糧食短缺，糧價上漲時，市長命令將糧食投放市場，糧價隨之平穩(wěn)，讓低收入的家庭也能買得起。17世紀初，英國已投身海外殖民的熱潮，作為一種選擇，政府可能會將“那些無家可歸的男孩、女孩以及成年流浪漢、小偷和麻煩制造者運送到美洲殖民地”，以此來緩解城市的貧困問題?！霸?617和1619年，根據(jù)倫敦市長的指令，倫敦教區(qū)向運送者支付了12先令13便士將一百個孩童送到弗吉尼亞州，這是最早的流浪移民。”

通過一系列的立法實踐、確立統(tǒng)一集中管理的救濟機構(gòu)模式，以及一些特殊時期的應(yīng)對舉措，倫敦的濟貧運行體系日益完善，在緩解本市貧困問題、維護社會治安的同時，也為地方、全國的濟貧工作提供參考與借鑒。

三、倫敦市政當局濟貧的社會影響

倫敦市政當局率先征收濟貧稅，可以說是歷史的進步。其一，實現(xiàn)濟貧稅由“募”向“征”的轉(zhuǎn)變。濟貧稅的負擔基本落在富人身上，意味著窮人不再處于依賴富人憐憫、施舍的狀態(tài)，他們有權(quán)利向國家和他更富有的鄰居請求幫助。因為稅收是政府強制性的舉措，將濟貧稅納入法制的軌道后，所有納稅人都必須為此出錢，濟貧成為一項必須履行的法律義務(wù)。通過政府強制手段解決慈善和道德所不能解決的問題，也埋下了未來社會保障的種子。其二，對個人財產(chǎn)進行評估再征收濟貧稅，一方面明確征稅的標準，且這一標準較為合理、公正，另一方面保證濟貧資金及時到位。盡管此時市政當局征收濟貧稅后的錢財數(shù)額依舊不足以支撐政府的濟貧工作，市政當局還需想其他辦法征集資金，如向行會征收錢財，而且市政當局有時也需要將其部分收入用于救濟窮人，但征收濟貧稅的辦法可以為濟貧工作提供穩(wěn)定的資金來源，保證濟貧工作順利持續(xù)，安定城市秩序，增強政府權(quán)威。

倫敦首征濟貧稅，濟貧活動得到財政保障，有效解決濟貧資金來源問題。其他市鎮(zhèn)紛紛效仿倫敦這一舉措。1549年諾里奇，1538年約克，1556年劍橋，1557年伊普斯維奇，這些地方市政府開始強制征收濟貧稅。倫敦市政當局的有益經(jīng)驗被國家吸收采納，國家出臺相應(yīng)的法令政策。1552年時議會可能已經(jīng)做出關(guān)于強制征稅的法案的討論，但沒有通過。因此1552年的濟貧法令只能要求居民為濟貧捐款。1563年的一項法令再次暗示：那些拒絕為窮人做出貢獻的人可能會在法官面前出現(xiàn)。1569年發(fā)生的“北方叛亂”為濟貧稅得以在全國立法提供了契機。1572年的濟貧法令明確在全國范圍內(nèi)強制征收濟貧稅，為救助那些品行端正、值得尊敬和救助的窮人提供資金支持。1576年要求每個城鎮(zhèn)為窮人建立由政府提供原料的勞動救濟制度。1598年的法令要求每個教區(qū)的教區(qū)執(zhí)事和監(jiān)察員向貧困兒童提供受教育或者成為學(xué)徒的機會，并強制向居民征稅以便政府開展?jié)毣顒印５?600年，大多數(shù)較大的城鎮(zhèn)都有了濟貧稅;在1660年之前的40年里，濟貧稅成為一種為人所熟知的稅收。濟貧稅的征收為政府開展?jié)毣顒拥於宋镔|(zhì)基礎(chǔ)。