檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的制度分析及其完善

顧向一 顏星雨 毛咪咪

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境被破壞問題越來越嚴(yán)重，人們在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也開始不斷尋求解決環(huán)境污染的司法途徑，傳統(tǒng)的訴訟模式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前環(huán)境污染救濟(jì)的需要，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。從2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》到2017年《中華人民共和國行政訴訟法》的修訂，國家通過“政策—試點(diǎn)—立法”的路徑逐步推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的法治化。其中，前置程序作為環(huán)境公益訴訟的“急先鋒”，有助于促進(jìn)糾紛的實(shí)質(zhì)解決和實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)功能。但從江蘇省環(huán)境公益訴訟的相關(guān)案例觀之，前置程序的功能沒有得到充分發(fā)揮。本文立足于實(shí)證材料，考察前置程序的實(shí)際運(yùn)作效果，并厘清存在的若干問題，嘗試提出完善前置程序的相關(guān)建議。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的必要性分析

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是為了督促行政機(jī)關(guān)履行應(yīng)盡職責(zé)，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，而并非為了訴訟而訴訟。如果僅僅通過前置程序就可以使得環(huán)境問題得以解決，就沒有必要再進(jìn)入訴訟程序。因此，通過前置程序，既可以使檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自己的功能，又可以激發(fā)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，節(jié)約司法資源，高效解決我國的環(huán)境污染問題。

（一）有利于高效解決社會(huì)矛盾，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。由于環(huán)境污染的難以修復(fù)性和救濟(jì)的緊迫性，需要高效率地解決環(huán)境污染糾紛，盡快督促行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)保護(hù)環(huán)境。前置程序作為檢察機(jī)關(guān)向法院提起環(huán)境行政公益訴訟之前的一個(gè)程序，可以通過檢察建議的方式要求行政機(jī)關(guān)糾正違法的行政行為或者變不作為為積極的作為，不需要經(jīng)過繁瑣的訴訟程序就可以解決問題，大大提高了檢察機(jī)關(guān)的工作效率，有利于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，緩解因環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì)矛盾。①王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1 期。

（二）降低訴訟成本，節(jié)約社會(huì)資源

進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法院等有關(guān)各方的介入。一旦啟動(dòng)訴訟，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需要花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力收集對自己有利的證據(jù)，進(jìn)行舉證、質(zhì)證。法院也要花費(fèi)大量時(shí)間和精力對案件進(jìn)行審理和裁判，大大增加解決環(huán)境問題的司法成本。這些訴訟成本將會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)成本，最終體現(xiàn)為增加財(cái)政開支，從而擴(kuò)大了國家機(jī)關(guān)參與國民收入再分配的比例，由此相應(yīng)減少了社會(huì)公益配置的比例。②傅國云：《行政公訴的法理與制度建構(gòu)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3 期。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟前，應(yīng)該先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不改變錯(cuò)誤行政行為或者仍然不作為時(shí)，再提起環(huán)境行政公益訴訟。這樣就可以避免盲目進(jìn)入司法程序，能夠降低成本、節(jié)約社會(huì)資源。

（三）充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和能動(dòng)性

現(xiàn)代社會(huì)對行政機(jī)關(guān)的要求越來越高，行政行為具有復(fù)雜性和廣泛性，涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、食品、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，包羅萬象。由此，行政機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)該具備專業(yè)性和科學(xué)性，還需要根據(jù)不同的情況發(fā)揮裁量權(quán)。侵害環(huán)境公共利益的案件往往比較復(fù)雜，需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)人士進(jìn)行判斷和分析，從而作出最科學(xué)的決策。在環(huán)境行政公益訴訟前置程序中，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，實(shí)際上是在行使監(jiān)督權(quán)；行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議，充分發(fā)揮自己的主動(dòng)性和能動(dòng)性，能夠較大程度地行使裁量權(quán)，科學(xué)地解決環(huán)境污染糾紛，充分維護(hù)環(huán)境公共利益。

（四）促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)充分行使檢察權(quán)

檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督是由其憲法地位和基本原則所規(guī)制和派生的。從全面監(jiān)督的角度看，行政檢察監(jiān)督包括訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督三個(gè)方面。③毛斌：《論行政公益訴訟前置程序》，《中國檢察官》2016年第12 期。隨著社會(huì)的發(fā)展和法治建設(shè)的不斷完善，對檢察監(jiān)督的要求越來越高，其方式也越來越多。檢察建議就是一種新的檢察監(jiān)督的方式。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟前，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，是檢察監(jiān)督的一種創(chuàng)新形式，有利于檢察機(jī)關(guān)充分行使檢察權(quán)，履行自身職責(zé)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的實(shí)效性考察

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟前置程序的案件辦理情況及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

2015年7月，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度開始在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行，為了更好地觀察前置程序的實(shí)施情況，本文按照時(shí)間的順序?qū)Σ杉臄?shù)據(jù)④彭波：《試點(diǎn)半年，最高檢首曬成績單——公益訴訟：好做法，擬立法》，《人民日報(bào)》2016年1月7日第1 版；劉子陽：《試點(diǎn)一年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟30 件，發(fā)現(xiàn)案件線索1942 件》，《檢察日報(bào)》2016年7月19日第7 版；彭波：《試點(diǎn)一年半，檢察機(jī)關(guān)辦理案件4378 件，提起訴訟495 件——公益訴訟促依法行政》，《人民日報(bào)》2017年1月5日第1 版。進(jìn)行比較分析，可以清楚地觀察在不同時(shí)間段檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件的情況。前三組數(shù)據(jù)以半年為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)樵谠圏c(diǎn)剛開始的一年半里，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的情況不是很穩(wěn)定，需要以半年為單位進(jìn)行分析。2016年12月以后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度已趨于穩(wěn)定，因此第四組數(shù)據(jù)以一年時(shí)間為截點(diǎn)。以下三組表格，就是從試點(diǎn)開始時(shí)到2017年12月底，檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟的情況。

表1 檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟情況統(tǒng)計(jì)

表2 檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟情況統(tǒng)計(jì)

表3 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序情況統(tǒng)計(jì)

（二）檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟前置程序的比較分析

環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟，從上面的數(shù)據(jù)可以看出，在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中，行政公益訴訟和民事公益訴訟存在著較大的區(qū)別。

1.環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟前置程序辦理數(shù)量不同

從表1的數(shù)據(jù)可以看出，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前置程序的數(shù)量明顯 高于民事公益訴訟前置程序數(shù)。通過圖1、圖2、圖3、圖4 可以直觀地看出，在不同的時(shí)間段，檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟前置程序的案件數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境民事公益訴訟的前置程序數(shù)。而且，隨著時(shí)間的不斷推移，檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟前置程序的案件所占的比例一直在提高，呈穩(wěn)步上升趨勢。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的一個(gè)最直接的原因，就是檢察機(jī)關(guān)在部署公益訴訟試點(diǎn)工作中明確將工作的重點(diǎn)放在行政公益訴訟上。之所以確定這樣的工作重點(diǎn)，主要是立足于檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督主要是對公權(quán)力的監(jiān)督，行政公益訴訟及其訴前程序更加契合法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位。①胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5 期。

2.環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟前置程序?qū)ο蟛煌?/p>

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟所針對的對象是不一樣的。現(xiàn)行《民事訴訟法》第55 條以及2015年12月16日發(fā)布《實(shí)施辦法》中都明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前置程序針對的對象是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。首先，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一概念比較籠統(tǒng)，到底是哪些機(jī)關(guān)，法律并沒有給出明確具體的規(guī)定。由此，檢察機(jī)關(guān)并不是很清楚應(yīng)該督促哪些“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”提起環(huán)境民事公益訴訟。其次，對于“有關(guān)組織”，《環(huán)境保護(hù)法》第58 條作出了明確的規(guī)定：“依法在設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上，且無違法記錄的非營利性社會(huì)組織，有資格提起公益訴訟?！睂?shí)踐中，由于各個(gè)方面的原因，目前社會(huì)上的很多環(huán)保組織是不符合《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于“有關(guān)組織”的規(guī)定，相當(dāng)一部分的環(huán)保組織不具有環(huán)境民事公益訴訟的主體資格。再看檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟針對的對象。由前文可知，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序針對的對象是不履行法定保護(hù)環(huán)境之職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，這類行政機(jī)關(guān)的數(shù)量相對于上述“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”就顯得很多。凡是有違法行使職權(quán)造成環(huán)境污染或者面對破壞環(huán)境的行為仍然選擇不作為的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟前，都應(yīng)該對其發(fā)出檢察建議。因此，在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)辦理前置程序的案件數(shù)就高。

3.環(huán)境行政公益訴訟和民事公益訴訟前置程序的效果不同

根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟前，應(yīng)先督促有關(guān)機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟或者建議轄區(qū)內(nèi)符合條件的社會(huì)組織提起民事公益訴訟。如果有關(guān)機(jī)關(guān)和符合條件的社會(huì)組織不提起訴訟或者沒有符合提起民事公益訴訟條件的主體時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境民事公益訴訟前置程序的內(nèi)容是督促或者檢察建議書，這些都不具有強(qiáng)制性。相關(guān)的行政機(jī)關(guān)和環(huán)保組織可以選擇提起環(huán)境民事公益訴訟，但是如果選擇無視環(huán)境污染，不提起公益訴訟，也不會(huì)造成自身的損害。再加上一些行政機(jī)關(guān)要處理的行政事務(wù)較多，行政資源有限，往往沒有多余的精力再投入到環(huán)境民事公益訴訟中，所以往往選擇放棄提起環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)會(huì)。一些符合起訴的環(huán)保組織往往都會(huì)存在費(fèi)用不足的問題。面對檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，這些環(huán)保組織往往有心無力，難以提起環(huán)境民事公益訴訟。所以，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行督促和發(fā)出檢察建議書后，往往不能取得很好的效果，需要后續(xù)去提起環(huán)境民事公益訴訟。換言之，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)辦理前置程序的效果并不明顯，起到的監(jiān)督效果不大。根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟前置程序，應(yīng)該先提出檢察建議，依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)就以此行政機(jī)關(guān)為被告提起環(huán)境行政公益訴訟。相對于環(huán)境民事公益訴訟的前置程序，行政公益訴訟的前置程序具有了強(qiáng)制性。如果行政機(jī)關(guān)不依法作為或者改變原來違法的行政行為，則將面臨被訴的風(fēng)險(xiǎn)。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往不愿意擔(dān)當(dāng)被告。如果檢察機(jī)關(guān)上訴到法院，行政機(jī)關(guān)不僅要花費(fèi)精力來出庭應(yīng)訴，舉證質(zhì)證，而且訴訟結(jié)果也不一定對行政機(jī)關(guān)有利。因此，面對檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，行政機(jī)關(guān)往往予以積極回應(yīng)。

綜上所述，由于環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟前置程序在針對的對象和效果等方面存在差別，在實(shí)踐操作中，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的數(shù)量就比環(huán)境民事公益訴訟的數(shù)量多得多。為了充分發(fā)揮前置程序在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，在以后的司法實(shí)踐中，可以借鑒環(huán)境行政公益訴訟前置程序的有效經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的功能分析

1.有利于環(huán)境案件妥善解決

通過表2 可以看出，檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件，主要的方式是通過前置程序。截止2016年6月底，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益案件線索數(shù)1160 件，辦理前置程序案件數(shù)771 件，占發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)的66.4%，而最后檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件有13 件，占發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)的1.1%，占辦理前置程序案件數(shù)的1.6%。再觀察2016年12月底的數(shù)據(jù)，大致可以看出相似的規(guī)律。通過表2和表3 可以看出，前置程序是檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益案件的主要結(jié)案形式。截止2016年6月底，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益案件線索數(shù)1160 件，通過前置程序使行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或履行職責(zé)案件數(shù)為685，占發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)59%，最后提起環(huán)境行政公益訴訟的案件數(shù)為13，占發(fā)現(xiàn)案件線索數(shù)1.1%。再觀察2016年12月底的數(shù)據(jù)，可以得出相同規(guī)律。將以上兩組數(shù)據(jù)放在一起分析，可以看出前置程序在檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益案件中發(fā)揮著重要的作用，前置程序在司法實(shí)踐中取得了重大的成果。前置程序的實(shí)際效果，不僅可以從數(shù)據(jù)分析中得出，在具體的個(gè)案中，也能得到彰顯。如云南省宣威市人民檢察院發(fā)出檢察建議后，該市市政府連夜作出關(guān)停保護(hù)區(qū)內(nèi)所有非法采砂場的決定；①劉子陽：《試點(diǎn)一年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟30 件，發(fā)現(xiàn)案件線索1942 件》，《檢察日報(bào)》2016年7月19日第7 版。湖南省藍(lán)山縣人民檢察院向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議后，解決了當(dāng)?shù)剡t遲得不到解決的污水污染和土壤污染問題。

前置程序之所以在檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益案件中發(fā)揮如此積極的效果，主要有以下方面的原因：第一，歸功于政策的支持。目前，黨中央對公益訴訟制度非常重視，對此，習(xí)近平總書記還對此作出了專門說明，公益訴訟制度是黨中央的一項(xiàng)重大決策，受到了各方的關(guān)注和重視。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序制度，更是公益訴訟的重點(diǎn)。第二，辦理前置程序的主體是檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有特殊的地位。有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)較之于不特定的個(gè)人或團(tuán)體，在優(yōu)化司法資源配置、保證訴訟公平效率等方面具有優(yōu)勢，其作為公益代表者的權(quán)威性、專業(yè)性、履行職務(wù)的便利性等特點(diǎn)使得行政機(jī)關(guān)不敢等閑視之。②馬懷德：《行政公益訴訟制度，從理論走向現(xiàn)實(shí)》，《檢察日報(bào)》2015年7月3日第7 版。第三，行政機(jī)關(guān)的積極作為。在黨中央政策的宣傳下，行政機(jī)關(guān)的積極性被調(diào)動(dòng)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議后，開始積極履行自身職責(zé)。在政策的支持下，原來因外在的原因無法履行職責(zé)的困難也被排除，開始主動(dòng)利用這次的機(jī)會(huì)，積極作為。

2.提升環(huán)境公益訴訟門檻

從上面的數(shù)據(jù)分析可以看出，在檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件中，最后提起環(huán)境行政公益訴訟的案件并不多，但是經(jīng)過前置程序的案件卻有很多，前置程序案件數(shù)和最后提起訴訟的案件數(shù)相差實(shí)在是太大。由此，有些人可能會(huì)存在這樣的疑問：為什么檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件會(huì)這么少？這其中會(huì)不會(huì)存在檢察機(jī)關(guān)“照顧”行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，使環(huán)境公益訴訟案件變少？其實(shí)，這種現(xiàn)象是可以理解的。

首先，提起訴訟的案件數(shù)和前置程序案件數(shù)之比并不存在多少意義。只是由于最后檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件數(shù)量不多，就說檢察機(jī)關(guān)包庇行政機(jī)關(guān)沒有科學(xué)性。造成這個(gè)結(jié)果，從客觀上來說有多個(gè)原因：第一，沒有到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限。第二，雖然行政機(jī)關(guān)在法定的回復(fù)期限內(nèi)未做回復(fù)或者回復(fù)的內(nèi)容沒有達(dá)到檢察機(jī)關(guān)的要求，但是還沒到檢察機(jī)關(guān)的辦案期限。第三，行政機(jī)關(guān)雖然沒有在規(guī)定的答復(fù)期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)，但是在檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備提起環(huán)境行政公益訴訟的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了糾錯(cuò)，改變了之前違法的行政行為。這時(shí)候如果檢察機(jī)關(guān)再提起訴訟，已經(jīng)沒有必要。第四，公益環(huán)境利益受侵害的狀態(tài)已經(jīng)通過其他原因被消除，其他原因可能是破壞環(huán)境的主體主動(dòng)進(jìn)行了自我糾正，也可能是相關(guān)行政機(jī)關(guān)的上級予以干預(yù)。

其次，最大程度地減少環(huán)境行政公益訴訟，是設(shè)置前置程序的目的之所在。從時(shí)間角度來看，前置程序在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前；從法律邏輯的角度來看，前置程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提。由此，檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境行政公益訴訟案件，可以不需要經(jīng)過訴訟，但是必須要有前置程序，前置程序的存在目的就是減少訴訟。從本質(zhì)上來說，前置程序是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的一種機(jī)制。設(shè)置前置程序，就是希望行政機(jī)關(guān)在這一機(jī)制中積極主動(dòng)地糾正原來錯(cuò)誤的行政行為，使得原來受損害的環(huán)境公共利益得以維護(hù)。如果行政機(jī)關(guān)在每一個(gè)前置程序中都能認(rèn)識(shí)到自己之前的錯(cuò)誤并履行自己應(yīng)盡之責(zé)。那么，環(huán)境行政公益訴訟就沒有提起的必要。我們不應(yīng)該去糾結(jié)前置程序案件數(shù)和最后提起訴訟的案件數(shù)相差為何如此之大，而應(yīng)該把重點(diǎn)放在辦案期限屆滿后行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者履行職責(zé)的案件占多大比例。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序制度的完善

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前設(shè)置前置程序，不僅給了行政機(jī)關(guān)一段緩沖期，讓行政機(jī)關(guān)有時(shí)間糾正之前的違法行為，還可以節(jié)約司法資源，使得環(huán)境行政公益訴訟案件得以盡快解決，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。但是，從目前的法律來看，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的立法還不完善，只是粗略地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前應(yīng)該向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其履行應(yīng)盡之責(zé)。因此，有必要對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序進(jìn)行完善，以更好地達(dá)到保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境的目的。

（一）明確行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判定標(biāo)準(zhǔn)

目前，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序取得了顯著的效果。截止2017年年底，檢察機(jī)關(guān)辦理的3900 件環(huán)境行政公益訴訟前置程序案件中，除了一些未到回復(fù)期限的案件外，行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)糾正違法行為的有3256 件，占比83.5%。①王媛：《2017年檢察機(jī)關(guān)公益訴訟各地成績單》，http://www.sohu.com/a/219094351_349370.htm，2018年1月12日訪問。但是當(dāng)前有關(guān)環(huán)境公益訴訟的法律中，并沒有立法明確給出行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的判定標(biāo)準(zhǔn)，而這樣一個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)不僅和前置程序中行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)有關(guān)，還關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)是否要提起環(huán)境行政公益訴訟。

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)遇到一個(gè)具體的環(huán)境行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后應(yīng)從“相對人的違法行為是否已經(jīng)停止”“行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)窮盡法律手段”“行政機(jī)關(guān)有無法定理由拒絕履行法定職責(zé)的情況”等三個(gè)角度統(tǒng)籌考量。②馮慶俊、路漫：《如何在訴前程序中判斷行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)》，《江蘇法制報(bào)》2017年1月7日第1 版。這三個(gè)角度雖然具體而明確，且在實(shí)踐中具有可操作性，但是在環(huán)境行政公益訴訟中會(huì)出現(xiàn)不同的狀況，以上三個(gè)角度不能全面地概括出行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行職責(zé)的判定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“法無授權(quán)不可為，法有授權(quán)必須為”的公法原則，行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確化、具體化，并且將是否履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)明確具體，能夠通過明確、客觀的方式，有效起到“曬司法尺度”的作用，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴提供清晰的判斷基準(zhǔn)，也避免同類案件、差別判決所引起的社會(huì)爭議和矛盾。③沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第5 期。

行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)該提起環(huán)境行政公益訴訟，需要一個(gè)總體的判定標(biāo)準(zhǔn)，即如果行政機(jī)關(guān)通過積極地作為或者改變之前的違法行為及時(shí)制止了環(huán)境公共利益損害的發(fā)生或繼續(xù)發(fā)生，使得公共環(huán)境利益不再處于受到侵害的狀態(tài)或者處于潛在受到侵害威脅的狀態(tài)。那么，行政機(jī)關(guān)就已經(jīng)依法履行了應(yīng)盡之責(zé)。反之，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)從訴前程序進(jìn)入到訴訟程序，提起環(huán)境行政公益訴訟。在實(shí)踐操作中，可以從“行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限是否超時(shí)”“環(huán)境侵權(quán)行為是否還在繼續(xù)”等方面綜合考量。

（二）設(shè)置前置程序的合理期限

檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟前，應(yīng)該向違法的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。如果行政機(jī)關(guān)能夠在收到檢察建議后認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤并且立即作出正確的行政行為，就意味著已經(jīng)完成了對之前違法行為的糾正，防止侵害公共環(huán)境利益的結(jié)果發(fā)生或者阻止生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化。然而，如果行政機(jī)關(guān)遲遲不對檢察建議作出回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)也不能無限等待，所以對行政機(jī)關(guān)的回復(fù)時(shí)間設(shè)置一個(gè)期限是很有必要的，能夠避免行政機(jī)關(guān)的無故拖延。如果設(shè)置的期間過長，導(dǎo)致進(jìn)入訴訟的時(shí)間就被延后，案件久拖不決，影響了辦案效率，不利于社會(huì)公平。但是如果設(shè)置的期間過短，行政機(jī)關(guān)還沒來得及糾正自己的錯(cuò)誤行為就已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序當(dāng)了“被告”，顯然這不利于社會(huì)的公平正義。

2015年12月，最高人民檢察院頒布的《實(shí)施辦法》中第40 條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限為一個(gè)月，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在收到檢察建議后的一個(gè)月內(nèi)依法辦理相關(guān)事務(wù)。2018年2月，最高人民檢察院、最高人民法院出臺(tái)的《解釋》對行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限重新作出了規(guī)定，該《解釋》第21 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在收到檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，回復(fù)期限縮小到十五天。其中，《實(shí)施辦法》將前置程序的期限規(guī)定為一個(gè)月，但是在實(shí)踐操作中，一個(gè)月的回復(fù)期限不是很合理。實(shí)踐中，行政行為往往存在很多方式，內(nèi)容也比較多變，其產(chǎn)生原因受到很多因素的制約，行政行為的結(jié)果具有隱蔽性，因此，行政機(jī)關(guān)往往要通過復(fù)雜的程序進(jìn)行調(diào)查取證。《實(shí)施辦法》規(guī)定的一個(gè)月期限會(huì)使行政機(jī)關(guān)在前置程序中陷入困境。而2018年2月新出臺(tái)的《解釋》中的規(guī)定，則相對來說合理了很多。該《解釋》將原本一個(gè)月的回復(fù)期限延長至兩個(gè)月，給行政機(jī)關(guān)糾正之前違法的行政行為預(yù)留了合理的時(shí)間，同時(shí)還設(shè)置了例外情況，這有助于在緊急情況下維護(hù)國家的公共環(huán)境利益?！督忉尅返囊?guī)定較《實(shí)施辦法》更具有科學(xué)性和可操作性，同時(shí)還具備了變通性。

對于環(huán)境行政公益訴訟案件來說，由于環(huán)境污染的特殊性，往往需要專業(yè)的人員進(jìn)行長時(shí)間的調(diào)查取證。行政機(jī)關(guān)處理這類案件的檢察建議，需要更長的時(shí)間進(jìn)行回復(fù)。因此，環(huán)境行政公益訴訟前置程序中，可以設(shè)置比一般行政公益訴訟前置程序更長的回復(fù)期間，回復(fù)期間可以為七十五天。此外，七十五日是法定期間，一旦有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)明確表示拒絕履行檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，則檢察機(jī)關(guān)可以不受該回復(fù)期間的約束，立即向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。同時(shí)，在規(guī)定了七十五日的法定期間后，還可以規(guī)定，面對重大疑難案件，行政機(jī)關(guān)無法在法定期間內(nèi)予以回復(fù)，只要履行了相關(guān)手續(xù)，行政機(jī)關(guān)可以申請延長期限，但只能延長一次。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的豁免

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序存在著諸多優(yōu)勢，在司法實(shí)踐中取得了巨大的成效。但是凡事無絕對，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序也存在例外的情況。在這一例外中，檢察機(jī)關(guān)不需要履行前置程序，就可以直接向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。實(shí)踐中，有時(shí)可能會(huì)存在特殊情況，如果檢察機(jī)關(guān)不立即提起環(huán)境行政公益訴訟，將會(huì)對生態(tài)壞境造成難以彌補(bǔ)的損害，為了更好地保護(hù)環(huán)境維護(hù)公共利益，需要在環(huán)境行政公益訴訟前置程序中考慮豁免的情形。前置程序是要花很多時(shí)間和精力去完成的，在緊急情況下還要適用前置程序不僅浪費(fèi)社會(huì)資源，還不利于案件的解決。

在我國目前的立法中，也存在前置程序豁免的情形。前置程序的豁免往往都很嚴(yán)格，我國《公司法》就有關(guān)于股東派生訴訟前置程序的豁免。股東派生訴訟前置程序的豁免需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件：在緊急情況下和不立即提起訴訟將會(huì)給公司造成難以彌補(bǔ)的損失。這兩個(gè)條件，缺一不可。由此，我們可以看出前置程序豁免的條件非常嚴(yán)苛。這一點(diǎn)在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的豁免中值得借鑒。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的設(shè)置是為了提高訴訟效率，節(jié)約社會(huì)資源。因此，其前置程序的例外情況一定要有嚴(yán)格的限制?？梢詫z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前置程序的豁免條件規(guī)定為：情況十分緊急和如果不提起訴訟將會(huì)給環(huán)境公共利益帶來無法修復(fù)的巨大損失。其中，“情況十分緊急”是指即使檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)也會(huì)予以忽視且侵害污染生態(tài)壞境的行為非常嚴(yán)重，如果再進(jìn)行前置程序，反而喪失了向法院起訴的最佳時(shí)機(jī)?！盁o法修復(fù)的巨大損失”是指某一地域的生態(tài)壞境一旦被破壞，就無法再修復(fù)。

（四）建立檢察建議的說理制度

在環(huán)境行政公益訴訟前置程序中，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議實(shí)質(zhì)上是一種監(jiān)督措施。監(jiān)督措施只有具備法定的效力保障，才能起到預(yù)期的監(jiān)督效果。從我國目前的法律來看，對檢察建議的效力作出規(guī)定的法律法規(guī)較少，是檢察建議的一塊短板，也是檢察建議難以取得較大成效的重要原因之一。環(huán)境行政公益訴訟前置程序中的檢察建議也缺乏效力保障。為了保障檢察建議達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果，需要增強(qiáng)檢察建議的說理。建立檢察建議說理制度，可以從以下兩點(diǎn)出發(fā)。

一方面，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)該具體明確，并且符合法律規(guī)定的程序。一般來說，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出的檢察建議應(yīng)該包括：檢察建議的原因，即行政機(jī)關(guān)的何種行為侵害了公共環(huán)境利益以及給環(huán)境造成了何種污染；行政機(jī)關(guān)此種行為的定性；行政機(jī)關(guān)對此大致應(yīng)該采取何種措施；該建議的法律依據(jù)和事實(shí)理由；回復(fù)的方式和期限。特別是第四點(diǎn)，在闡述事實(shí)理由和法律依據(jù)的時(shí)候，要做到“證據(jù)分析透徹、法理闡述深入、邏輯論證嚴(yán)密、法律適用準(zhǔn)確”①張媛、徐國勝：《再審檢察建議司法公正的“助推器”——江蘇省無錫市檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用再審檢察建議的實(shí)踐》，《人民檢察》2006年第12 期。，從而使檢察建議具有說服力，讓行政機(jī)關(guān)更好地執(zhí)行。同時(shí)，檢察建議的發(fā)出應(yīng)該遵循法定的程序，不得隨意提出。

另一方面，檢察建議應(yīng)該公開透明。在前置程序中，檢察建議的內(nèi)容本身就涉及公共利益，與公民生活息息相關(guān)。因此，檢察建議除了有關(guān)國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的內(nèi)容，其他都應(yīng)該讓公眾知曉，向公眾闡明檢察建議的對象、內(nèi)容和依據(jù)，由社會(huì)各界對檢察建議的合理性進(jìn)行監(jiān)督。如此一來，不僅能督促檢察機(jī)關(guān)提高檢察建議的合理性和合法性，還能在無形中給行政機(jī)關(guān)造成一種壓力，使行政機(jī)關(guān)在社會(huì)各界的督促下依法履行自己的應(yīng)盡之責(zé)。