優(yōu)化土地供給 力破民企發(fā)展瓶頸

詹和平

寧波是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大市，2019年前三季度，民間投資占全市固定資產(chǎn)投資的比重達(dá)到59.6%。民營(yíng)企業(yè)投資穩(wěn)則民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)則經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。然而，受可開(kāi)發(fā)土地日益緊張、土地節(jié)約集約利用水平不高等因素影響，用地難已成為制約民營(yíng)中小企業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，尤其是部分有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)前景的存量中小企業(yè)擴(kuò)大投資、轉(zhuǎn)型升級(jí)、做大做強(qiáng)的發(fā)展熱情受到限制。

民營(yíng)中小企業(yè)用地保障與困難并存

近年來(lái)，寧波市委、市政府采取一系列舉措保障民營(yíng)中小企業(yè)用地。自2012年開(kāi)始，全市在新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)總量中安排5%專項(xiàng)用于小微企業(yè)發(fā)展。從2019年開(kāi)始，全市安排約3%的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)用于小微企業(yè)園滾動(dòng)發(fā)展；同時(shí)推進(jìn)彈性供應(yīng)制度，新增20年期和30年期兩種出讓年期，大幅度降低中小企業(yè)初始用地成本。但是，當(dāng)前全市民營(yíng)中小企業(yè)用地難問(wèn)題仍十分突出。

從客觀條件看，用地需求多，可開(kāi)發(fā)土地少。一方面，2018年寧波土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)20.1%，逼近浙江省政府下達(dá)的到2020年土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度20.7%的控制紅線。另一方面，全市擁有工業(yè)宗地的主體為3.3萬(wàn)家，面積為57.2萬(wàn)畝，但全市擁有近13萬(wàn)家工業(yè)主體。這意味著全市近10萬(wàn)家工業(yè)主體實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)只能依靠租賃土地或廠房。

從利用效率看，低效閑置土地仍大量存在。工業(yè)土地由于出讓年期與企業(yè)實(shí)際生命周期不符，缺乏過(guò)程控制和退出手段。這造成低效土地大量閑置。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全市占地3畝以上的規(guī)下工業(yè)企業(yè)為1.2萬(wàn)家，總占地13.4萬(wàn)畝，畝均稅收5.05萬(wàn)元，占用了全市34%的工業(yè)用地卻只貢獻(xiàn)了5.5%的稅收。

從改造提升看，老舊工業(yè)區(qū)二次開(kāi)發(fā)困難多。近年來(lái)，市、區(qū)縣（市）兩級(jí)政府都出臺(tái)過(guò)相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)存量廠房在法律法規(guī)許可范圍內(nèi)提升容積率，即對(duì)現(xiàn)有廠房進(jìn)行加蓋。但因各部門(mén)都有上位法約束，導(dǎo)致政策落地效果不甚理想。如有街道反映，區(qū)域內(nèi)有大量企業(yè)希望對(duì)存量廠房進(jìn)行改造提升、提高容積率，但由于存量廠房是按照之前的人防、消防、防震等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建造，進(jìn)行改造時(shí)除加蓋樓層要符合新規(guī)外，原樓層也要按照新規(guī)進(jìn)行改造甚至推倒重建，否則就難以通過(guò)審批。廠房加蓋猶如玻璃門(mén)，看得見(jiàn)，但進(jìn)不去。

從主觀因素看，重大輕小、重引進(jìn)輕存量現(xiàn)象一直存在。多年來(lái)，受GDP考核指標(biāo)等因素影響，政府更愿意將用地指標(biāo)分配給規(guī)模大、投資多的大項(xiàng)目大企業(yè)，特別是新引進(jìn)的大項(xiàng)目大企業(yè)，而對(duì)于存量中小企業(yè)的發(fā)展壯大和用地需求相對(duì)重視不足。

盤(pán)存量、優(yōu)增量化解民營(yíng)中小企業(yè)用地難

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在國(guó)家實(shí)施更加嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和新增建設(shè)用地“減量化”的大趨勢(shì)下，加快盤(pán)活存量土地、提升土地節(jié)約集約利用水平，將是未來(lái)寧波供應(yīng)建設(shè)用地包括民營(yíng)中小企業(yè)用地的主要努力方向，必須從規(guī)模擴(kuò)張為主向盤(pán)活存量與做優(yōu)增量并舉轉(zhuǎn)變。

更加重視中小企業(yè)用地需求，合理布局小微企業(yè)園。提高對(duì)中小企業(yè)用地問(wèn)題的重視程度。要從寧波下一個(gè)萬(wàn)億GDP增量離不開(kāi)量大面廣的中小企業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)的高度，來(lái)認(rèn)識(shí)民營(yíng)中小企業(yè)投資發(fā)展問(wèn)題；要像重視大企業(yè)大項(xiàng)目一樣重視民營(yíng)中小企業(yè)的用地問(wèn)題，維護(hù)中小企業(yè)投資的積極性。特別是要用好用足每年5%的小微企業(yè)專項(xiàng)用地政策，強(qiáng)化市、區(qū)縣（市）兩級(jí)對(duì)專項(xiàng)用地的統(tǒng)籌，避免市—區(qū)縣（市）—鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）層層平均分指標(biāo)現(xiàn)象。合理規(guī)劃布局小微企業(yè)園建設(shè)。加快梳理各區(qū)縣（市）小微企業(yè)園“低散亂”現(xiàn)狀，緊密結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)特色，在“低散亂”集中區(qū)域布局新建一批小微企業(yè)園，明確支撐小微企業(yè)園的產(chǎn)業(yè)特色和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免“小而散”、歸大類。提高小微企業(yè)園建設(shè)管理水平。堅(jiān)持小微企業(yè)園的準(zhǔn)公共屬性和低成本性質(zhì)不變，吸引小微企業(yè)進(jìn)園入駐。但同時(shí)必須強(qiáng)化對(duì)工業(yè)地產(chǎn)房產(chǎn)化的預(yù)警和防范，對(duì)于由社會(huì)資本為主投資建設(shè)的小微企業(yè)園慎用分割轉(zhuǎn)讓，投資主體自持一定比例的生產(chǎn)用房，自持年限與土地使用年限一致，非生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)用房必須由開(kāi)發(fā)商自持。

促進(jìn)低效閑置工業(yè)用地流通，全力盤(pán)活存量用地。探索工業(yè)用地全生命周期管理。督促相關(guān)職能部門(mén)和區(qū)縣（市）盡快完成全市所有工業(yè)宗地情況的精準(zhǔn)調(diào)查，并實(shí)現(xiàn)宗地上圖、入庫(kù)，全面準(zhǔn)確地掌握工業(yè)用地情況。在此基礎(chǔ)上，全市研究出臺(tái)工業(yè)用地全生命周期管理的實(shí)施意見(jiàn)，建立工業(yè)用地“供給—監(jiān)管—退出”全生命周期管理機(jī)制，堅(jiān)決遏制囤地、閑置、改變用途等問(wèn)題，確保工業(yè)用地姓“工”。深入推進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)改革試點(diǎn)。及時(shí)總結(jié)慈溪、余姚等地搭建土地二級(jí)市場(chǎng)供需信息發(fā)布和集聚平臺(tái)的有益做法，結(jié)合全省“最多跑一次”改革要求，進(jìn)一步擬定國(guó)有建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)力事項(xiàng)清單，促進(jìn)全市工業(yè)用地良性流轉(zhuǎn)。利用土地市場(chǎng)網(wǎng)上交易平臺(tái)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，著手構(gòu)建工業(yè)用地市場(chǎng)價(jià)格體系和監(jiān)管機(jī)制，研究建立寧波工業(yè)土地市場(chǎng)指數(shù)體系。探索創(chuàng)新土地儲(chǔ)備機(jī)制。加快完善現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)制，積極探索建立合資入股、共同開(kāi)發(fā)的收儲(chǔ)機(jī)制；創(chuàng)新建立以返還一定比例的建筑面積為前提的收儲(chǔ)機(jī)制和共享土地增值收益的收儲(chǔ)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府及原土地使用權(quán)人的積極性，共同參與到批而未供的土地消化工作中來(lái)，提高工業(yè)用地供地率。

推進(jìn)老舊工業(yè)區(qū)二次開(kāi)發(fā)，提高節(jié)約集約利用水平。盡早實(shí)施村級(jí)老舊工業(yè)區(qū)改造升級(jí)。借鑒深圳、佛山等地經(jīng)驗(yàn)，以村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造為突破口，盡快制訂村級(jí)工業(yè)園區(qū)二次開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃和總體方案，配套出臺(tái)年度工作計(jì)劃，盤(pán)活老舊工業(yè)園區(qū)、釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。探索設(shè)立村級(jí)工業(yè)園區(qū)二次開(kāi)發(fā)專項(xiàng)基金，用于支持村級(jí)老舊工業(yè)區(qū)開(kāi)展綜合整治。認(rèn)真落實(shí)《國(guó)土資源系統(tǒng)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的十條政策措施》，妥善處理歷史遺留問(wèn)題，解除部分用地手續(xù)不完備的中小企業(yè)主在老舊工業(yè)區(qū)改造中的思想顧慮。探索試點(diǎn)工業(yè)區(qū)連片改造。強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，在全市選擇現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、建筑質(zhì)量較差、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較低、用地面積較大的工業(yè)區(qū)集中片區(qū)作為試點(diǎn)片區(qū)，由區(qū)縣（市）政府加強(qiáng)該片區(qū)的統(tǒng)籌研究，綜合運(yùn)用城市更新、土地整備等二次開(kāi)發(fā)模式，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)空間，完善基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)設(shè)施和公共空間，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的先行示范樣本。研究劃定工業(yè)用地控制紅線。借鑒深圳、東莞等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)工業(yè)土地資源，研究制定基本工業(yè)用地保護(hù)條例、工業(yè)區(qū)塊控制線管理辦法等政策文件，劃定工業(yè)用地紅線。因國(guó)家、省重大建設(shè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局需要調(diào)整的，必須同時(shí)做好工業(yè)發(fā)展空間總量平衡的統(tǒng)籌安排。

（作者單位：寧波市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委）