市域治理現(xiàn)代化的“寧波經(jīng)驗(yàn)”

李乾

中共寧波市委十三屆七次全會審議通過的《關(guān)于高水平推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對今后一段時期市域治理的總體要求、主要目標(biāo)和工作任務(wù)作出了系統(tǒng)性安排。這些安排一方面著眼于從市域?qū)用尕瀼刂袊厣鐣髁x制度，落實(shí)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，另一方面歸納和總結(jié)了寧波多年來行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將其固化為制度。將工作實(shí)踐制度化，既推動了制度更加成熟更加定型，也體現(xiàn)了全市各方面對相關(guān)工作的高度肯定。因此，從另一個角度來看，《決定》正是通過這些具有地方特色的制度成果，集中展現(xiàn)了寧波在推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化歷程中積累的突出經(jīng)驗(yàn)。

“推動寧波市域治理現(xiàn)代化走在全國全省前列”“成為展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的市域治理示范城市”，《決定》在主要目標(biāo)中擘畫了寧波推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的藍(lán)圖。與之相對應(yīng)的，是“寧波經(jīng)驗(yàn)”所帶給我們的強(qiáng)烈而真切的感受——它們無一不是源于全市上下干在實(shí)處的舉措、走在前列的標(biāo)準(zhǔn)、勇立潮頭的擔(dān)當(dāng)，“拉高標(biāo)桿”已然成為其鮮明注腳。本文將循著《決定》的字里行間，回顧市域治理“寧波經(jīng)驗(yàn)”的點(diǎn)點(diǎn)滴滴。

拉高標(biāo)桿健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，更是推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的根本所在。在市域?qū)用娼∪h的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，關(guān)鍵是要確保維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度一貫到底、落細(xì)落實(shí)。因此，從制度設(shè)計(jì)的角度看，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系多為“規(guī)定動作”。體現(xiàn)在《決定》中，該領(lǐng)域重在把握制度落地的契合點(diǎn)與發(fā)力點(diǎn)，健全治理工作的觸角和抓手，為完善基層黨建、人大工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、攻堅(jiān)行動、從嚴(yán)治黨等方面制度貢獻(xiàn)了“寧波經(jīng)驗(yàn)”。

一是進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織戰(zhàn)斗力?！稕Q定》提出要“加強(qiáng)基層黨組織堡壘指數(shù)和黨員鋒領(lǐng)指數(shù)管理”。2013年，寧波出臺實(shí)施“堡壘指數(shù)”和“鋒領(lǐng)指數(shù)”的考核管理制度，將黨組織、黨員的各方面表現(xiàn)進(jìn)行量化具體化，推動考核評價更加客觀公正、科學(xué)合理，有效提升了基層黨組織的工作和戰(zhàn)斗力。二是進(jìn)一步強(qiáng)化人民民主活力?！稕Q定》提出要“完善民情聯(lián)絡(luò)員和政情聯(lián)絡(luò)員‘雙員制接待制度，加強(qiáng)代表督事、代表夜聊等平臺建設(shè)”。2015年，北侖區(qū)率先探索“雙員制”接待制度，讓社情民意坐上了“直通車”，使代表在了解民情、反映民意、集中民智上“活”起來，更好地完善了黨委、政府和人民群眾之間的橋梁紐帶。三是進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)戰(zhàn)凝聚力?！稕Q定》提出要“完善發(fā)揮‘寧波幫和幫寧波人士、港澳臺海外寧波鄉(xiāng)賢作用的長效機(jī)制”。40年來，寧波積極探索創(chuàng)新與“寧波幫”和幫寧波人士、海外鄉(xiāng)賢等群體的交流合作機(jī)制，也以此為依托打造出了精準(zhǔn)聯(lián)誼、特色聯(lián)誼的寧波統(tǒng)戰(zhàn)工作品牌。四是進(jìn)一步強(qiáng)化攻堅(jiān)驅(qū)動力。《決定》對健全“六爭攻堅(jiān)”行動機(jī)制作了專門部署。2018年，市委提出推進(jìn)“六爭攻堅(jiān)”行動，作為貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和踐行“八八戰(zhàn)略”的重要載體，已成為寧波推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的有效實(shí)踐，并形成了一批突破體制機(jī)制掣肘的有效制度。五是進(jìn)一步強(qiáng)化治黨約束力。《決定》提出要“嚴(yán)格執(zhí)行‘三書三查兩報(bào)告制度和‘三交底廉政談話制度”。這些制度著眼于把住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、緊扣工作實(shí)效，提高了警示警醒、傳遞壓力的針對性，有力地壓緊壓實(shí)了管黨治黨責(zé)任。

拉高標(biāo)桿健全現(xiàn)代法治體系

法治是市域治理現(xiàn)代化的核心和必由之路。法治化的過程也是革故鼎新的過程，堅(jiān)持問題導(dǎo)向已然成為寧波推進(jìn)法治建設(shè)的主線。在工作實(shí)踐中，寧波圍繞補(bǔ)強(qiáng)立法質(zhì)量、執(zhí)法體制、司法權(quán)威、法治氛圍等方面短板，探索形成了一批經(jīng)驗(yàn)。而《決定》也從補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的角度，對上述領(lǐng)域作出針對性的制度安排，并吸收相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果，進(jìn)一步夯實(shí)社會公平正義的制度保障。

一是推動更高質(zhì)量立法。《決定》提出推行重要法規(guī)草案起草“雙組長”制度，同時還提出要健全具有寧波特色的地方性法規(guī)規(guī)章。2018年，市人大首創(chuàng)立法“雙組長”制，有效解決了條例草案中利益關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度較大的“痛點(diǎn)”問題，進(jìn)一步完善了高質(zhì)高效地方立法的工作機(jī)制。在地方特色立法方面，自寧波擁有立法權(quán)以來，市人大常委會積極運(yùn)用地方立法的自主性和創(chuàng)制性，重點(diǎn)解決地方上突出的而國家立法尚未規(guī)定或不宜規(guī)定的問題，實(shí)現(xiàn)了本地現(xiàn)行的絕大多數(shù)法規(guī)整體或部分條款為國內(nèi)首創(chuàng)。二是提高依法行政效能?！稕Q定》提出要“開展重大行政決策執(zhí)行情況第三方評估”。2018年，寧波出臺了《寧波市人民政府重大行政決策執(zhí)行情況第三方評估實(shí)施辦法》，在決策評估方面與江蘇省共同走在全國前列。將該項(xiàng)工作上升為制度，必將有力推動行政監(jiān)督機(jī)制的健全完善。三是加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型?！稕Q定》提出要“推進(jìn)數(shù)字政府、新型智慧城市和‘城市大腦建設(shè)”。2010年，寧波率全國之先系統(tǒng)部署智慧城市建設(shè)，獲多項(xiàng)國家榮譽(yù)。截至目前，寧波在該領(lǐng)域已形成完善的頂層設(shè)計(jì)、組織領(lǐng)導(dǎo)體系、應(yīng)用支撐體系，下好了數(shù)字化發(fā)展的“先手棋”。四是加大法治保障力度?！稕Q定》提出要建設(shè)“移動微法院”全國運(yùn)維中心，健全法律援助積分管理制度等?！耙苿游⒎ㄔ骸边M(jìn)一步拓寬了司法公開的范圍，降低了因信息不對稱、公開不夠、溝通不暢等產(chǎn)生的不信任問題，已于2018年在全國推廣。2019年，寧波著眼于調(diào)動律所和律師開展法律援助工作的積極性、主動性，在全省范圍內(nèi)率先出臺實(shí)施法律援助積分制度，依托全面系統(tǒng)的積分體系，進(jìn)一步強(qiáng)化了對全市法律援助工作的精細(xì)化管理水平。

拉高標(biāo)桿健全市場化資源配置體系

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是市域治理現(xiàn)代化的必然結(jié)果，而推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重是做好市場化資源配置這篇大文章。改革開放以來，寧波始終走在市場化體制改革前列。進(jìn)入新時代，寧波繼續(xù)將破解資源配置的體制性障礙作為關(guān)鍵突破口，以體制機(jī)制新優(yōu)勢引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新局面。在該領(lǐng)域的制度安排中，《決定》著重體現(xiàn)了寧波助推經(jīng)濟(jì)素質(zhì)性、結(jié)構(gòu)性、體制性升級的關(guān)鍵性實(shí)踐成果，這些“寧波經(jīng)驗(yàn)”也將在今后寧波推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮重要作用。

一是構(gòu)建更高標(biāo)準(zhǔn)的營商環(huán)境。《決定》對優(yōu)化營商環(huán)境的各項(xiàng)制度進(jìn)行了全方位部署，其中多處體現(xiàn)了寧波的實(shí)踐成果。2018年，寧波市委、市政府出臺《關(guān)于打造一流營商環(huán)境的若干意見》，成為當(dāng)時國內(nèi)比較完整對標(biāo)世界銀行評價標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化營商環(huán)境綜合性政策意見，其中創(chuàng)新舉措有49條，占條文內(nèi)容的61%，部分特色亮點(diǎn)舉措也被直接列入《決定》當(dāng)中。比如，關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，《決定》提到的中國（寧波）知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心、知識產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解機(jī)制、知識產(chǎn)權(quán)（專利）侵權(quán)保險制度，均為寧波首創(chuàng)。二是打造更高能級的創(chuàng)新動能?！稕Q定》提出的核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制、健全重大科創(chuàng)平臺建設(shè)管理機(jī)制，也來自寧波的一些亮點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。比如，“‘揭榜招標(biāo)技術(shù)攻關(guān)機(jī)制”形成于在甬舉辦的“中國創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽”，依托該項(xiàng)機(jī)制，企業(yè)與科研團(tuán)隊(duì)可通過答辯、評分等競賽方式完成技術(shù)供需對接，切實(shí)推動了產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合。三是建設(shè)更加完備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體?！稕Q定》提出要創(chuàng)新“246”萬千億級產(chǎn)業(yè)集群培育機(jī)制。2019年，寧波啟動建設(shè)“246”萬千億級產(chǎn)業(yè)集群，系統(tǒng)謀劃了針對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制度體系和政策體系。這些政策和制度體系既強(qiáng)化資源的聚焦性，也注重舉措的創(chuàng)新性。比如，《決定》中提到的“產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展質(zhì)量評價制度”，就是要對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行綜合評價，并以評價結(jié)果為依據(jù)實(shí)施差別化要素配置機(jī)制，同時還設(shè)置了退出和增補(bǔ)機(jī)制，體現(xiàn)了強(qiáng)化“事中、事后”監(jiān)管的現(xiàn)代化治理理念。四是推動形成更加開放的發(fā)展格局?！稕Q定》提出要實(shí)施“225”外貿(mào)雙萬億行動?！?25”外貿(mào)雙萬億行動作為一項(xiàng)統(tǒng)領(lǐng)外貿(mào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略謀劃，與統(tǒng)領(lǐng)制造業(yè)發(fā)展的“246”萬千億級產(chǎn)業(yè)集群培育工程相繼啟動、同向發(fā)力，劍指“先進(jìn)制造業(yè)+國際貿(mào)易”雙翼齊飛的融合發(fā)展格局，創(chuàng)造性地推動了寧波的優(yōu)勢疊加和戰(zhàn)略疊加。“225”外貿(mào)雙萬億行動涵蓋了諸多具有寧波特色的載體和抓手。比如，列入《決定》的“17+1”經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)、中國—中東歐國家博覽會、寧波航運(yùn)交易所等。

拉高標(biāo)桿健全先進(jìn)文化發(fā)展制度體系

發(fā)展社會主義先進(jìn)思想文化，既是市域治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，也為提升市域治理能力提供了深厚支撐。長期以來，寧波牢牢把握社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，立足自身極為豐富又極具個性的地域文化，堅(jiān)持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，扎實(shí)構(gòu)筑起寧波的城市精神內(nèi)核與文明城市品質(zhì)，涵養(yǎng)了堅(jiān)守的定力、奮發(fā)的勇氣、創(chuàng)造的活力，為堅(jiān)定文化自信提供了“寧波經(jīng)驗(yàn)”。

一是高水平推進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)融合互通?！稕Q定》提出要“深化國家文化消費(fèi)試點(diǎn)城市建設(shè)”。2016年，寧波獲批成為全國首批、省內(nèi)唯一的國家文化消費(fèi)試點(diǎn)城市。在成功入列首批試點(diǎn)城市的背后，是寧波對于發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的積極探索，比如打造了實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)“一卡通”的“文化卡”等。近年來，寧波以推進(jìn)國家文化消費(fèi)試點(diǎn)城市建設(shè)為契機(jī)，確立了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)融合互通的推進(jìn)思路，探索形成了一系列促進(jìn)文化消費(fèi)的特色做法。比如，列入《決定》的“一人一藝”全民藝術(shù)普及工程、寧波文創(chuàng)港等。其中，“一人一藝”曾被作為寧波經(jīng)驗(yàn)在全國兩會上驚艷亮相，有力壯大了寧波城市文化影響力。二是創(chuàng)新優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承機(jī)制。《決定》提出要“探索完善非遺項(xiàng)目、非遺傳承人和保護(hù)基地‘三位一體的非遺傳承模式”。2009年，寧波首創(chuàng)“三位一體”非遺保護(hù)模式，有效激發(fā)了傳承人和學(xué)校、企業(yè)、旅行社、行業(yè)協(xié)會等單位的保護(hù)積極性，使一批瀕臨消逝的非遺項(xiàng)目重獲新生，實(shí)現(xiàn)了大部分非遺項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。三是提升文明城市建設(shè)品質(zhì)?！稕Q定》提出要“鞏固文明城市創(chuàng)建長效機(jī)制”。創(chuàng)建全國文明城市是凝聚人心、呼喚愛心的系統(tǒng)性工程。多年來，全市上下堅(jiān)持把社會主義核心價值觀浸潤于社會生活方方面面，探索完善了文明行為積分獎勵、社會服務(wù)“折抵”罰款等文明行為促進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全國文明城市創(chuàng)建“五連冠”，打造出“四知”精神、“愛心寧波”等享譽(yù)全國的城市品牌。

拉高標(biāo)桿健全區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展制度體系

強(qiáng)化統(tǒng)籌發(fā)展是推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是提升城市能級的內(nèi)在要求。在縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市群漸成國家區(qū)域治理重點(diǎn)的歷史發(fā)展新階段，寧波順勢而為、主動應(yīng)對，堅(jiān)決破除傳統(tǒng)路徑依賴，積極參與區(qū)域協(xié)同發(fā)展，著力強(qiáng)化中心城市功能，探索形成了與新型城市化相適應(yīng)的統(tǒng)籌發(fā)展治理經(jīng)驗(yàn)，成為《決定》在該領(lǐng)域制度安排中的特色亮點(diǎn)。

一是高水平參與長三角一體化發(fā)展?！稕Q定》對于寧波參與長三角一體化發(fā)展機(jī)制作了專門安排，系統(tǒng)闡述了規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會治理、平臺載體等方面的協(xié)同對接發(fā)展機(jī)制。按照黨的十九大作出的“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”的部署，寧波與長三角區(qū)域內(nèi)其他城市共同探索促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境一體化的新途徑，并取得了重大進(jìn)展。目前，已在政府層面構(gòu)建決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制，同時健全完善了非政府組織合作機(jī)制、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。二是探索更優(yōu)的市域統(tǒng)籌治理體系。《決定》提出要“完善市級統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)機(jī)制”。2018年，寧波出臺《關(guān)于優(yōu)化城市發(fā)展相關(guān)管理體制強(qiáng)化市級統(tǒng)籌的若干意見（試行）》，正式啟動實(shí)施強(qiáng)化市級統(tǒng)籌這一重大決策部署，一些探索完善城市發(fā)展管理體制的突出成果已被納入《決定》中。比如，寧波前灣新區(qū)、南灣新區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)等重大片區(qū)指揮部運(yùn)行機(jī)制，重要功能區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施由市級統(tǒng)籌開發(fā)運(yùn)營制度，集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系等。三是持續(xù)優(yōu)化民生發(fā)展制度。《決定》提出要“完善81890、‘民生e點(diǎn)通等民生服務(wù)平臺運(yùn)行機(jī)制”“深化政保合作‘寧波模式”“深化實(shí)施‘甬上樂業(yè)計(jì)劃”，等等?？梢郧逦乜吹?，寧波探索的這些舉措多是從細(xì)節(jié)著眼、小處著手，但民生無小事，小事皆關(guān)鍵。以提升獲得感為抓手滿足人民群眾美好生活需要，體現(xiàn)了黨委、政府以人民為中心的發(fā)展思想。

拉高標(biāo)桿健全社會治理體系

社會治理是市域治理的重要方面，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定、安全有序。在市域治理體系中，社會治理重在直面基層一線，大量任務(wù)在基層，責(zé)任主體在基層，基礎(chǔ)性工作也在基層。因此，基層實(shí)踐既是對上級政策和部署的豐富完善，也是對現(xiàn)有制度體系的重要補(bǔ)充。《決定》在該領(lǐng)域的制度安排上，方方面面都體現(xiàn)了寧波的實(shí)踐探索。

一方面以制度建設(shè)為抓手提升政府治理水平。《決定》提出了健全市域社會治理領(lǐng)導(dǎo)體制和基層管理體制的相關(guān)安排，對應(yīng)于工作實(shí)踐，是寧波各級黨委政府著眼于加強(qiáng)和改善領(lǐng)導(dǎo)、全面落實(shí)主體責(zé)任，對體制機(jī)制作出的探索和完善。其中，《決定》提到的“村級小微權(quán)力清單制度”，正是來自寧?？h2014年在全國率先推出的“農(nóng)村小微權(quán)力清單制度”。該制度受到了中央高度關(guān)注，曾被2018年中央一號文件吸收而在全國推廣。另一方面強(qiáng)化政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在精細(xì)化專業(yè)化的社會治理機(jī)制上，寧波秉持“全民共建共享”為核心的社會治理新理念，注重推動政府治理、社會協(xié)同和公眾參與緊密結(jié)合?！稕Q定》提到的“健全政府向社會組織購買服務(wù)制度”“增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會自律功能”“健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”等制度成果，體現(xiàn)了依靠人民群眾完善社會治理的良好格局。