監(jiān)護法制化視域下農村留守兒童的權益保護

【摘 要】 我國留守兒童的監(jiān)護狀態(tài)主要呈現(xiàn)為隔代監(jiān)護、委托監(jiān)護、單親父母無力監(jiān)護及無人監(jiān)護四種，其中隔代監(jiān)護占比超過九成。在當下監(jiān)護法制化視域下，農村的留守兒童監(jiān)護仍存在較為嚴重的監(jiān)護觀念落后問題，且當下我國法律規(guī)定的親權監(jiān)護并不完善，監(jiān)護權撤銷制度構建不系統(tǒng)，導致農村留守兒童的權益受到極大威脅。對此，應在國家層面確立未成年人監(jiān)護權公法化原則、完善親權監(jiān)護制度、健全國家監(jiān)護，以最大程度保障留守兒童的合法權益。

【關鍵詞】 監(jiān)護權 留守兒童 公法化 國家監(jiān)護

Abstract： The guardianship of left-behind children in China is mainly divided into the following four categories： inter-generation guardianship， entrusted guardianship， single parents' inability to guardianship and unsupervised guardianship， among which the inter-generation guardianship accounts for more than 90%.In the current legal perspective of guardianship， the guardianship of left-behind children in rural areas still has a serious backward concept of guardianship. Moreover， the parental guardianship stipulated by Chinese laws is not perfect， and the system of revoking guardianship is not systematic， leading to the great threat to the rights and interests of left-behind children in rural areas.In order to protect the legal rights of left-behind children， we should establish the principle of public guardianship of minors， improve the parental guardianship system and improve the state guardianship.

Key words： Guardianship; Left-behind children; Public law is changed; State monitoring

不久前，新城控股前董事長王振華涉嫌猥褻兒童及杭州淳安9歲女孩被租客帶走事件引發(fā)社會廣泛關注。猥褻兒童案嫌疑人已被公安機關依法批準逮捕，最終受到應有的懲罰;而杭州女童則無辜遇害，該事件也因租客的雙雙自殺成為未解之謎。已釀成的惡果無法挽回，透過案件（事件）本身，反映出當前“留守兒童”問題存在有效監(jiān)護缺失、自身和監(jiān)護人安全防范意識薄弱、合法權益無法得到合理保障等風險。留守兒童問題是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中備受關注的社會問題，保障留守兒童的合法權益是父母、家庭、全社會共同的責任，實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障，在留守兒童合法權益屢遭侵害的背景下，完善現(xiàn)有的監(jiān)護制度勢在必行。

一、我國留守兒童監(jiān)護現(xiàn)狀

據(jù)民政部2018年第四季度例行新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月底，全國共有農村留守兒童697萬人，與2016年首次農村留守兒童摸底排查的數(shù)據(jù)902萬人相比，下降22.7%。全國農村留守兒童總體數(shù)量的下降無疑是一個可喜的形勢，說明了國家作出的扶貧攻堅、新型城鎮(zhèn)化建設等重大決策取得了顯著成效，但不可忽略的是，留守兒童并不是農村獨有的現(xiàn)象。近年來城鎮(zhèn)化水平快速提高、城鎮(zhèn)戶籍人口不斷增加，加之國務院出臺一系列政策，大多數(shù)城市降低了落戶門檻，越來越多的流動人口通過落戶的方式獲得當?shù)貞艏⒑⒆討艨谶w移，使其孩子免于成為“隨遷子女”或“農村留守兒童”，這與近年來農村留守兒童數(shù)量的下降不無關系。事實上，隨著父母離鄉(xiāng)異地務工、經(jīng)商人數(shù)的增多，兒童留守在家而無人照管的人數(shù)也在不斷增長，調查顯示：我國有1.2億流動人口常年在外務工經(jīng)商，產生了近2000萬留守兒童，其中14歲以下占86.5%。他們失去父母庇護，身心、學習、成長都面臨著失管、失教和失衡，由此引發(fā)了諸多社會問題，同時，也引起了社會各界對這個群體的關注。

我國留守兒童的監(jiān)護狀態(tài)主要呈現(xiàn)為以下四種：一是隔代監(jiān)護，即由孩子的祖父母或外祖父母撫養(yǎng)、監(jiān)管;二是委托監(jiān)護，即父母委托親戚朋友予以照顧;三是單親父母無力監(jiān)護，即父或母一方外出務工，留守在家的父或母因重病、重殘等原因喪失監(jiān)護能力而無力履行監(jiān)護職責;四是無人監(jiān)護，即父母雙方外出務工，留守兒童處于無人監(jiān)護的狀態(tài)。其中，以隔代監(jiān)護狀態(tài)最為普遍，以2017年全國留守兒童數(shù)量大省湖北省為例，隔代監(jiān)護約占全省留守兒童的93.8%，而其他監(jiān)護方式分別約占全省留守兒童的2.2%、2.5%和1.5%。而2018年全國農村留守兒童和困境兒童信息系統(tǒng)錄入的數(shù)據(jù)顯示，全國留守兒童隔代監(jiān)護的比例約為81%，兄弟姐妹監(jiān)護占比約為0.08%，其他近親屬監(jiān)護占比約為1.07%，委托父母的朋友、村委會、學校或其他機構監(jiān)護的占比約為17.85%。從數(shù)據(jù)上看，近年來國家及社會在承擔留守兒童監(jiān)護義務上的比重有所上升，但隔代監(jiān)護仍是留守兒童監(jiān)護的主要方式的現(xiàn)狀并沒有轉變。

在隔代監(jiān)護下，留守兒童的生存呈現(xiàn)出幾種不同的樣態(tài)。部分祖父母、外祖父母監(jiān)護人履行監(jiān)護職責時基本只能做到為被監(jiān)護人提供最基本的衣食住行保障，這些人群往往年老體弱、文化低、見識少、負擔重，除為孩子提供吃穿，其他如學習生活方面基本無能力兼顧;部分祖父母、外祖父母監(jiān)護人太過于寵溺被監(jiān)護人，導致被監(jiān)護人養(yǎng)成嬌慣、任性、以自我為中心等惡習，難以接納他人;還有少部分隔代監(jiān)護人基本無監(jiān)護和管教能力，對孩子只能放任不管，導致孩子過早就出現(xiàn)越軌行為，甚至違法犯罪。其他監(jiān)護狀態(tài)下成長的未成年人也均會出現(xiàn)不同程度的問題，導致自身人格發(fā)展不健全。

留守兒童的受教育權也難以得到充分保障。數(shù)據(jù)顯示：從年齡結構看，2018年0-5周歲的農村留守兒童占總數(shù)的21.7%，6-13周歲的占67.4%，14-16周歲的占10.9%，14周歲以下兒童占比達到89.1%。從入學情況看，2018年全國農村留守兒童中未入園的占7.1%，幼兒園在讀的占18.4%，小學在讀的占51.9%，初中在讀的占19.5%，高中及中職等占3.1%;與2016年數(shù)據(jù)相比，0-5歲入學前留守兒童占比從33.1%下降至25.5%，義務教育階段農村留守兒童比例從65.3%上升至71.4%。盡管在國家普及九年義務教育制度下大多數(shù)留守兒童都能受到公平的教育，但留守兒童中失學、輟學等現(xiàn)象仍不容小覷，由于沒有父母的陪伴和引導，留守兒童常感到自卑甚至厭學，遭受校園欺凌的概率大大增加，還易受到校園幫派思想和社會不良青年的侵害，導致無法正常或良好地完成學業(yè)，順利完成九年義務教育的留守兒童中也有很大比例直接走向社會，進城務工甚至成為社會閑散人員，逐漸沾染各種惡習。

二、留守兒童監(jiān)護權益保護困境

未成年人具有極強的可塑性，其人格品質的形成高度依賴其成長中所處的生存環(huán)境。筆者認為造成上文所述不良后果的首要因素即為留守兒童所受有效監(jiān)護的缺失：除了表象上的家庭結構不完整，還有家長長期以來偏頗的監(jiān)護理念及社會、國家監(jiān)護缺位等更深層次原因。

1.監(jiān)護觀念落后

傳統(tǒng)監(jiān)護理念認為，監(jiān)護權屬于私法范疇，以自治理念為核心，公權力不應當進行干預。而在我國悠久的歷史傳統(tǒng)中，地區(qū)之間相對封閉，“雞犬相聞，老死不相往來”。大家族聚族而居，人們對于家庭、家族的觀念很深，親屬之間往往都居住在一起，來往密切，家庭或者家族內部足以完成監(jiān)護職責。因此長期以來，父母秉承著“自己的孩子自己管”固執(zhí)思想，認為兒童問題只是“家事”而非“國事”。但隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，地區(qū)間人口流動性增強，人們之間的關系日漸疏遠，家族不再聚族而居，以家庭為基礎的監(jiān)護制度已難以完全實現(xiàn)其功能。為此，監(jiān)護制度在現(xiàn)代社會已逐漸納入公法范疇，當兒童未得到稱職監(jiān)護時，公權力可以強制介入，但大多數(shù)監(jiān)護人行使監(jiān)護權時對此機制均知之甚少，因此無所顧忌。

2.親權監(jiān)護不完善

親權是父母基于血親或擬制血親而享有的對子女的監(jiān)護權利，處于未成年人子女監(jiān)護的首位。為保證父母合理有效行使監(jiān)護職責，保障未成年子女的合法權益，我國在立法上確立監(jiān)護權撤銷制度已有二十余年，2017年出臺的《民法總則》對該制度予以了明確和細化，確認了父母作為未成年子女首要監(jiān)護人的法律地位，并規(guī)定對于怠于履行監(jiān)護職責或無法履行監(jiān)護職責導致被監(jiān)護人處于危困狀態(tài)的，人民法院有權決定撤銷其監(jiān)護人資格。但關于外出務工父母履行首位監(jiān)護責任的具體途徑、方式以及不履責導致“監(jiān)護失當”的具體標準等目前尚無可操作性規(guī)范，父母首位監(jiān)護責任難以落實。

3.監(jiān)護權撤銷制度不系統(tǒng)

撤銷監(jiān)護權不僅是個司法問題，更是一個復雜的系統(tǒng)工程。一套完整的監(jiān)護權撤銷制度應包含提起主體、適用條件、具體程序、恢復機制、監(jiān)督制度等多個方面。但從我國目前的不合格父母監(jiān)護權撤銷制度來看，尚存在諸多實際操作上亟待解決的問題。首先，撤銷監(jiān)護權的啟動規(guī)則不夠完善。其啟動事由限于監(jiān)護人被動解職單一類型，而被動解職事由劃分標準不明晰。其次，監(jiān)護權撤銷之訴的提起主體，法律規(guī)定包括“居民委員會、村民委員會、學校、醫(yī)療機構、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護組織、依法設立的老年人組織、民政部門等”，其廣泛的賦權在實踐中往往難以落實。在臨時監(jiān)護方面，立法將責任全部交由未成年人救助保護機構也值得商榷，就目前未成年人救助保護機構建設情況而言，其人力、物力資源配備難以應對復雜的父母監(jiān)護權撤銷問題。而監(jiān)護權回歸的制度設計也不盡合理。

三、留守兒童監(jiān)護制度完善路徑

厘清留守兒童監(jiān)護制度存在的現(xiàn)實困境，即找到了對制度進行完善的突破口。質言之，對留守兒童監(jiān)護制度的完善，應當在在前文分析的基礎上，從確立未成年人監(jiān)護權公法化原則、完善親權監(jiān)護、健全國家監(jiān)護制度三個方面對癥下藥，以期最大程度地保障留守兒童合法權益。

1.確立未成年人監(jiān)護權公法化原則

著名學者陳惠馨教授指出：民法所規(guī)定之未成年人之監(jiān)護制度，由于建立在過去傳統(tǒng)社會中家族和親屬關系密切的社會基礎上，因此將監(jiān)護監(jiān)督機關均委由與受監(jiān)護人有密切關系之親屬或者親屬會議來執(zhí)行和監(jiān)督，這樣的制度來保護傳統(tǒng)社會中未受親屬保護之未成年人或許掉綽有余，但現(xiàn)代社會中，人際關系日漸淡薄，親屬間不再如傳統(tǒng)社會般同財共居或密切來往情況下，仍將監(jiān)護制度賦予家族及親屬制度下任其任意自由措施，不以公權力介入監(jiān)督始有問題?！彪S著監(jiān)護制度的現(xiàn)代化改革與發(fā)展，公法化已成為兩大法系現(xiàn)代監(jiān)護制度的共同特點，多數(shù)國家將監(jiān)護職務確立為國家公務。如法國民法典第427條規(guī)定，“監(jiān)護是對兒童的保護，屬于公共性質的責任?！钡聡?lián)邦法院在1960年的判決中也明確表示，“監(jiān)護制度乃系國家執(zhí)行其對國民之公法上之保護任務，監(jiān)護系一公職”。“國家是少年兒童的最高監(jiān)護人”，我國在立法上也應盡早吸收監(jiān)護權公法化的理念。

2.完善親權監(jiān)護制度

現(xiàn)有的監(jiān)護立法在針對外出務工父母履行監(jiān)護職責的方式及履行失當?shù)暮蠊确矫婢鶡o明確規(guī)范，且從近期發(fā)生的猥褻兒童案及女童被租客帶走事件中，相關部門還應當探索建立監(jiān)護權“短暫移轉”情境下的兒童權益保護機制，填補兒童監(jiān)護的“空擋”。具體而言，對于外出務工的父母，立法可對父母與留守子女的聯(lián)系方式、探望周期與時間、學習指導和心理關愛方式等作出制度性安排，并制定詳細的父母履責標準，聘請專業(yè)社會工作者予以指導、監(jiān)督和評估。而在監(jiān)護權“短暫移轉”的情形下，可根據(jù)父母與受移轉的監(jiān)護人的關系親疏遠近建立強制報告制度，如將兒童短暫移轉至至親處監(jiān)護，可免除強制報告制度;將兒童移轉至社會監(jiān)護機構進行監(jiān)護則需要向父母所在地村、居委會、民政部門或監(jiān)護機構主管單位進行報備;而類似杭州女童被陌生租客帶走的情況，則必須強制向當?shù)毓矙C關進行報告，由公安機關對受移轉的監(jiān)護人進行安全審查，并采取適當?shù)谋Ｗo措施。此外，在監(jiān)護權暫時移轉的狀態(tài)下，并不免除兒童父母的監(jiān)護責任，受移轉的監(jiān)護人的監(jiān)護職責可類推適用法律有關兒童親生父母監(jiān)護職責的規(guī)定。

3.健全國家監(jiān)護制度

首先，在監(jiān)護權撤銷程序的啟動方面，為切實體現(xiàn)民法總則有關“兒童最大利益原則”的規(guī)定，應補充監(jiān)護人主動向法院申請撤銷監(jiān)護權的法律闕如，因在現(xiàn)實生活中，不排除監(jiān)護人確實存在履行監(jiān)護職責確有困難的情形。如《意大利民法典》第383條規(guī)定：監(jiān)護人承擔監(jiān)護職責有困難又有適當人選可以替代的，監(jiān)護法官可以隨時解除監(jiān)護人的職責。其次，法律所規(guī)定的監(jiān)護權撤銷之訴的提起主體，應當設置行使訴訟權利的先后位階，以免陷入“九龍治水”的困境。在臨時監(jiān)護中，我國與大多數(shù)域外國家的做法一樣，將處于危險狀態(tài)的未成年人帶離家庭并交由政府為保護未成年人而設立的專門機構進行臨時照料，但我國當前應當加強對未成年人救助保護機構的資金投入，并指派有經(jīng)驗的兒童心理專家對受侵害的未成年人進行及時的心理疏導，以更好地發(fā)揮未成年人救助保護機構的臨時監(jiān)護職能。此外，有關還應當在監(jiān)護權回歸的周期制定方面進行更多實踐探索，使監(jiān)護權的恢復期間更加合理。

四、結語

就近兩年留守兒童權益保護司法實踐來看，我國有關兒童監(jiān)護權的立法較20年前已取得顯著的進步，尤其是伴隨著國家精準扶貧、城鎮(zhèn)化建設等逐步鋪開，留守兒童的生存環(huán)境已得到極大改善。但兒童是國家的未來，其成長成人的過程不容許有任何閃失，因此，還需要父母、家庭、全社會共同努力，為所有未成年人創(chuàng)造一片更加適格的生長凈土，讓兒童合法權益遭受侵害的悲劇不再重演。

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作者簡介：彭森磊（1996年12月），男，漢族，安徽六安人，華東政法大學訴訟法學碩士研究生，200042，研究方向：刑事訴訟法學、刑事司法、未成年人司法。