淺析環(huán)境信用評價與環(huán)境監(jiān)管之關(guān)系

石竹　歐中浩　易文杰　毛曉茜　黃進　李威

環(huán)境信用評價制度、嚴(yán)懲重罰制度和信息披露制度三位一體，目標(biāo)一致，互相支持、互相促進、構(gòu)成了“強化排污者責(zé)任”的制度體系。環(huán)境信用評價工作既是業(yè)務(wù)工作，也是政治任務(wù)。今年3月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出要健全企業(yè)信用建設(shè)，完善企業(yè)環(huán)保信用評價制度，依據(jù)評價結(jié)果實施分級分類監(jiān)管。顯而易見，國家對環(huán)境信用評價的制度建設(shè)越來越重視。

從2012年開始，湖南省全面啟動環(huán)境信用評價工作，每年發(fā)布3000多家企業(yè)環(huán)境信用評價結(jié)果，從提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效果、促進企業(yè)整改問題、搭建社會公眾監(jiān)管平臺、協(xié)調(diào)推進綠色信貸政策等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但在實際工作中，不同部門存在不同看法，如“環(huán)境信用評價工作制約行政執(zhí)法、降低上市公司形象、限制企業(yè)貸款、影響社會經(jīng)濟發(fā)展”等等。筆者結(jié)合多年實踐，談?wù)勔韵聨c體會。

一、環(huán)境信用評價的目的就是為了提升監(jiān)管執(zhí)法的效果效能

要構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行，大幅提升監(jiān)管執(zhí)法效果、效能。信用體系建設(shè)有三個根本目的：一是通過信息公開讓違法者曝光出丑;二是通過搭建公眾參與平臺讓違法者接受社會及輿論的全面監(jiān)督;三是通過信息共享構(gòu)建聯(lián)合獎懲機制。有人說“因為處罰信息要納入環(huán)境信用評價，會給企業(yè)帶來后續(xù)影響，對環(huán)境行政處罰帶來制約”，其實這種擔(dān)心不必要、更是不應(yīng)該。生態(tài)環(huán)境部門必須消除此種顧慮與誤解。只要監(jiān)管處罰沒錯誤、站得住，就應(yīng)該讓違法者曝光出丑、接受社會監(jiān)督。郴州某企業(yè)2017年6月因為“未驗先投，拒不整改”受到生態(tài)環(huán)境部門處罰，但一直拒不整改、拒不執(zhí)行處罰決定。2018年4月被納入環(huán)境保護黑名單，銀行停止貸款，在這種情況下，企業(yè)沒有辦法只能主動繳納罰款并積極配合整改，以上案例充分證明信用評價與監(jiān)管執(zhí)法的協(xié)同效應(yīng)?？梢缘弥鞑块T在信用領(lǐng)域聯(lián)合懲戒也是全社會齊抓共管生態(tài)環(huán)境的工作方式。

二、“以評促改”是評價工作的基本原則和根本遵循

經(jīng)過多年的實踐，評價制度也在不斷改進與完善中，圍繞“以評促改”的工作目的，逐年形成以下工作原則：

一是“整改與調(diào)整相結(jié)合”：存在問題、被發(fā)現(xiàn)和查出問題，如果企業(yè)積極整改、及早整改，都可以在結(jié)果公布之前調(diào)整為合格等級。每年超過多半的預(yù)評風(fēng)險不良等級的企業(yè)在結(jié)果公布之前就已經(jīng)調(diào)整為合格。2019年，風(fēng)險、不良企業(yè)初評484家，最終公布139家，說明通過有345家企業(yè)通過整改調(diào)整了評價結(jié)果。

二是“以地方建議作為主要調(diào)整依據(jù)”。近年來，郴州、常德、衡陽等地，基礎(chǔ)信息收集全面，調(diào)整把關(guān)到位，市州提出的調(diào)整建議基本上全部采納。但是也有個別地方，市里、縣里從不報送、或者很少報送違規(guī)信息，對于省級層面收集的違規(guī)違法信息，常常打著一些冠冕堂皇的旗號：“影響企業(yè)貸款融資和企業(yè)形象”、“影響地方經(jīng)濟發(fā)展”等，只為企業(yè)講情說話，對這些地方的調(diào)整建議，評價工作辦公室往往會嚴(yán)格控制。

三是“寬嚴(yán)相濟、區(qū)別對待”。對有些偶爾違規(guī)、輕微超標(biāo)、影響不大的違規(guī)行為，如非重點因子單次輕微超標(biāo)、自行監(jiān)測超標(biāo)數(shù)據(jù)偶爾超標(biāo)、不繳納環(huán)境污染責(zé)任保險和排污權(quán)有償使用費等等行為，多以督促提醒為主，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)合理調(diào)整，并沒有“一板拍死”。但違規(guī)信息要計入信用檔案，因為信用記錄的基本原則是公平全面、全程留痕。但是，對一些連年違規(guī)、蓄意惡意違規(guī)、私設(shè)暗管、擅自停運、拒絕整改、“年年被查出問題、年年說整改到位、年年要調(diào)整等級”的企業(yè)，一律從嚴(yán)控制，不調(diào)整、不升級。目的很明確，就是要讓其處處受限。

一些處于推進過程、執(zhí)行力度不強的政策制度，如清潔生產(chǎn)審核、應(yīng)急預(yù)案、在線監(jiān)測、自行監(jiān)測、責(zé)任保險、排污權(quán)有償使用等等，都希望將違規(guī)信息納入信用評價來推進實施。而一些已經(jīng)實施多年、執(zhí)行到位、制約力度較大的政策制度，如未批先建、未驗先投、監(jiān)測超標(biāo)、無證排污、行政處罰等等，其本身已經(jīng)具有較強的威懾力和較多的制約措施，這些工作的執(zhí)行部門不太支持，少數(shù)人甚至不愿意納入信用評價。

三、存在主要問題及原因分析

1、思想認(rèn)識問題。對信用評價工作的目的和意義，認(rèn)識不到位。有些人還在沿用所謂的“為保障地方經(jīng)濟發(fā)展”的舊思想來看待新問題，甚至完全站在違法企業(yè)的立場來處理問題，所以總覺得信用評價礙手礙腳、。

2、不了解評價工作的流程和政策。對“一視同仁、公平公正”、“以評促改機制”“區(qū)別對待違規(guī)行為”等工作機制不熟悉，容易形成“以偏概全”的錯誤認(rèn)識。有些地方不及時、不全面違規(guī)信息填報，有人認(rèn)為違規(guī)行為已經(jīng)整改到位不必要納入信用評價體系，甚至有人以為能夠瞞過去。但是評價結(jié)果要接受社會監(jiān)督，每年5月份公示預(yù)評價結(jié)果，媒體志愿者反饋許多處罰、超標(biāo)問題，都要逐一回復(fù)，解釋不清楚的只有下調(diào)等級處理。所以真想主動服務(wù)企業(yè)就要找準(zhǔn)問題，積極指導(dǎo)企業(yè)整改到位，而不是一味遮掩過失。

3、少數(shù)不規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法行為。違規(guī)行為定性不精確的問題、合法辦成違法的問題、達(dá)標(biāo)判成超標(biāo)的問題、處罰結(jié)論不準(zhǔn)確的問題，甚至以前還存在的以罰代收問題等等，在信用評價工作過程中時常遇到。反過來看，監(jiān)管信息的二次運用與部門聯(lián)動，對監(jiān)管工作，提出了更高更嚴(yán)的要求。

4、工作基礎(chǔ)和工作機制問題。信用評價工作沒有得到足夠的重視與支持，主要領(lǐng)導(dǎo)很少專題研究和聽取信用評價工作匯報，各市州沒有固定的工作部門和工作人員，沒有完整的違規(guī)違法信息收集途徑和收集平臺，沒有實施到位的信息披露制度等等。

四、改進工作的五點建議

湖南省環(huán)境信用評價工作取得了一些成績，在全國亦處于前列，但經(jīng)驗和教訓(xùn)都會存在，需要不斷改進、提高。

1、加強信息報送和溝通聯(lián)動。及時、全面地向信用評價工作部門報送違規(guī)違法信息，一視同仁公平公正，嚴(yán)禁“選擇性”報送;及時把違規(guī)行為和預(yù)評結(jié)果告知企業(yè)，指導(dǎo)督促企業(yè)及時整改。

2、夯實工作基礎(chǔ)。完善工作流程、評價標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整原則，依托大數(shù)據(jù)中心，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息收集體系。 進一步統(tǒng)一工作尺度、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作方法，工作人員相對固定、熟練掌握評價方法。

3、理順工作機制。 一是縱向下移，按照屬地管理原則，由市州全盤負(fù)責(zé)評價，減少阻力消除顧忌，并且市州已經(jīng)連續(xù)多年開展市級評價，完全具備經(jīng)驗和努力。二是橫向平移，按照對口生態(tài)環(huán)境部的工作分工，由負(fù)責(zé)執(zhí)法或司法的部門牽頭負(fù)責(zé)環(huán)境信用評價工作，既可以更全面地掌握違規(guī)企業(yè)的實際情況，又可以更好地把握調(diào)級標(biāo)準(zhǔn)與尺度。

4、試點與突破。一是開展“第三方評價”工作試點?？梢晕兄曛薜鹊匾肷鐣薪闄C構(gòu)開展評價，試點探索“第三方環(huán)境信用評價機制”。二是開展“積分制評價機制”試點?？梢晕袏涞住⒑怅柕鹊胤?，對我省現(xiàn)行的“對號入座與整改調(diào)整”的評價機制進行改革創(chuàng)新，探索實施“積分制評價機制”，取得成功經(jīng)驗后全面推廣。