企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制中存在的一些問題及建議

摘 要： 通過對我國當(dāng)前企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制過程中存在的一些問題進(jìn)行梳理、分析、歸納，結(jié)合作者多年工作經(jīng)驗積累，從企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任落實、編制技術(shù)提高、評審管理制度變更等角度分析原因，提出對應(yīng)建議，提高預(yù)案編制質(zhì)量，保障事件處置工作順利，減少生命健康及生態(tài)環(huán)境損害。

關(guān)鍵詞： 企業(yè);突發(fā)環(huán)境事件;應(yīng)急預(yù)案

我國突發(fā)環(huán)境事件（以下簡稱事件）應(yīng)急制度建設(shè)始于2005年吉林石化公司雙苯廠一車間發(fā)生爆炸引起的松花江水污染事件[1]，歷經(jīng)15年的不斷發(fā)展與完善，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案（以下簡稱應(yīng)急預(yù)案）編制積累了不少經(jīng)驗，在規(guī)范事發(fā)后應(yīng)對、提高應(yīng)對能力、避免或減輕影響及加強企業(yè)與政府應(yīng)對工作銜接等方面發(fā)揮著重要作用。

1 應(yīng)急預(yù)案存在的問題

目前，相關(guān)企業(yè)基本都能按要求完成應(yīng)急預(yù)案的編制修定及備案工作，但是編制質(zhì)量良莠不齊，整體水平有待提升，主要存在以下幾個典型問題。

1.1 應(yīng)急預(yù)案各組成文本職能不清

企業(yè)完成應(yīng)急預(yù)案編制后，要組織專家和周邊居民、單位代表對環(huán)境應(yīng)急預(yù)案及編制說明、環(huán)境風(fēng)險評估報告、環(huán)境應(yīng)急資源調(diào)查報告（以下對應(yīng)簡稱預(yù)案文本、編制說明、評估報告、調(diào)查報告）等文本進(jìn)行評審[2]。預(yù)案文本是應(yīng)急預(yù)案編制的核心，是處置突發(fā)事件或日常演練時的重要工具，文字、章節(jié)應(yīng)做到精練不累贅。編制說明是對調(diào)查、編修、征求意見及推演等全過程的總體說明，做到簡單明了即可。評估報告的主要內(nèi)容有資料準(zhǔn)備與環(huán)境風(fēng)險識別、可能發(fā)生的事件及后果分析、現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險防控和環(huán)境應(yīng)急管理差距分析及完善措施和實施計劃、劃分事件風(fēng)險等級等，要有詳細(xì)調(diào)查結(jié)果、分析過程及評估結(jié)論。調(diào)查報告說清事件應(yīng)急資源調(diào)查概要、過程及數(shù)據(jù)核實、結(jié)果與結(jié)論。其中，評估報告及調(diào)查報告是預(yù)案文本編制的重要依據(jù)和支撐。

目前應(yīng)急預(yù)案中普遍存在各文本職能不清、內(nèi)容互相重復(fù)引用導(dǎo)致繁冗不精練等問題，其中企業(yè)基本情況、環(huán)境風(fēng)險分析、環(huán)境應(yīng)急資源等內(nèi)容重復(fù)較多。

1.2 事件預(yù)案中關(guān)鍵內(nèi)容缺失

雖然大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案基本都能從可能的事件情景出發(fā)編制，但是經(jīng)常有關(guān)鍵內(nèi)容缺失的文本，有的部分事件情景及對應(yīng)處置措施缺失或互相不呼應(yīng)，有的甚至存在周邊居民和單位無法獲得事件信息等重大問題，按照《企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案評審工作指南（試行）》規(guī)定，后一種情形可以直接被評審組判定為不通過評審，需要重新編制完善后再開展評審工作。

1.3 預(yù)案文本實操性不強

預(yù)案文本是全部應(yīng)急預(yù)案文件的核心部分，其編制原則要求具有系統(tǒng)性、針對性、協(xié)調(diào)性、實操性。常見以下幾個問題：

體系構(gòu)成不合理。一般企業(yè)預(yù)案文本應(yīng)以現(xiàn)場處置預(yù)案為主，但是有超大型或環(huán)境風(fēng)險單元較分散的企業(yè)預(yù)案文本需要綜合預(yù)案、專項預(yù)案和現(xiàn)場處置預(yù)案或其他，普遍未能做到綜合預(yù)案體現(xiàn)戰(zhàn)略性、專項預(yù)案體現(xiàn)戰(zhàn)術(shù)性、現(xiàn)場處置預(yù)案體現(xiàn)操作性。事件一般都是伴隨安全生產(chǎn)事故發(fā)生的，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)和安全生產(chǎn)等其他應(yīng)急預(yù)案銜接，避免組織指揮、應(yīng)急響應(yīng)等環(huán)節(jié)獨立而不符合企業(yè)實際情況導(dǎo)致無法操作。

組織指揮機制不健全。體系構(gòu)成人員安排不合理、職責(zé)不清楚，不能結(jié)合企業(yè)內(nèi)部部門、人員實際情況編制。各應(yīng)急處置小組不能明確日常及應(yīng)急職責(zé)，職責(zé)有缺失或交叉重復(fù)現(xiàn)象。如某企業(yè)組織體系中現(xiàn)場處置組人員為安全環(huán)保科的機關(guān)工作人員且只有2人，未將基層工作人員納入隊伍。

企業(yè)應(yīng)急預(yù)案中對事件分級、預(yù)警分級、響應(yīng)分級三個概念理不清。有預(yù)案文本將三個分級互相對應(yīng)，導(dǎo)致概念混淆。在實際工作中，為了保證各方對事件定性一致，事件分級必須根據(jù)嚴(yán)重程度與國家突發(fā)環(huán)境事件分級保持一致，即特別重大、重大、較大和一般四個級別，主要用于政府對事件的預(yù)判響應(yīng)及事件危害程度最終定性;預(yù)警分級應(yīng)根據(jù)發(fā)生事件的可能性大小、緊急程度及采取的響應(yīng)措施將企業(yè)內(nèi)部預(yù)警分級分為橙色（接警時事件可能發(fā)生而未發(fā)生）和紅色（接警時事件已發(fā)生或由橙色預(yù)警升級）兩個級別;響應(yīng)分級是根據(jù)事件可能影響范圍、造成的危害和需要調(diào)動的應(yīng)急資源，對應(yīng)響應(yīng)級別，通常分為Ⅰ級響應(yīng)（社會級：污染超出廠界或企業(yè)自身無法處理，由政府主導(dǎo)處置）和Ⅱ級響應(yīng)（企業(yè)級：污染在廠界內(nèi)且能獨立處理，由企業(yè)主導(dǎo)處置），層級較多的大型企業(yè)，在Ⅱ級響應(yīng)級別內(nèi)可以再次分級[3]。

應(yīng)急響應(yīng)中預(yù)警、處置等環(huán)節(jié)可操作性不強。應(yīng)急響應(yīng)是預(yù)案文本的核心，其編制質(zhì)量直接影響事件能否成功處置。一是應(yīng)急預(yù)案中存在將預(yù)警和處置混為一談或者完全獨立不能有效銜接的極端現(xiàn)象。一般認(rèn)為，事件應(yīng)急響應(yīng)可以分為兩種情況，第一種是接到報警時事件未發(fā)生但是有可能要發(fā)生，可以發(fā)布預(yù)警并采取相應(yīng)的預(yù)警行動予以應(yīng)對，根據(jù)事態(tài)發(fā)展解除或升級;第二種是接到報警時事件已經(jīng)發(fā)生，需要立即采取應(yīng)急處置措施，兩者是前后承接發(fā)展關(guān)系。二是應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任人不明確。應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任人不明確或者與組織指揮體系中機構(gòu)人員不呼應(yīng)，存在“相關(guān)科室”“相關(guān)人員”等大量不確定性表述。三是現(xiàn)場處置措施不具體，無或未按要求編制應(yīng)急處置卡。不能體現(xiàn)第一時間采取關(guān)閉、封堵、圍擋、噴淋等措施切斷和控制污染源，無消防廢水、廢液等收集、清理和安全處置工作內(nèi)容。應(yīng)急處置卡沒有按照人員職責(zé)崗位和事件演變情景進(jìn)行分類。四是應(yīng)急監(jiān)測方案制定不詳細(xì)，監(jiān)測因子、布點方案等內(nèi)容只做原則性規(guī)定，缺失應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)支持單位。

2 產(chǎn)生問題原因分析

2.1 企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任意識不強

企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案編制備案就是履行程序，沒有把應(yīng)急預(yù)案作為規(guī)范事發(fā)后的應(yīng)對工作、提高事件應(yīng)對能力及避免或減輕事件影響的總抓手，在事發(fā)后往往撇開應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行處置。

2.2 編制人員水平參差不齊

隨著應(yīng)急預(yù)案編制管理要求逐漸嚴(yán)格，技術(shù)人員既要清楚應(yīng)急預(yù)案編制的基本規(guī)范，還要充分掌握企業(yè)的工藝流程、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、周邊環(huán)境等資料。企業(yè)自己組織人員編制時存在生態(tài)環(huán)境保護及應(yīng)急管理專業(yè)知識缺陷，委托第三方咨詢機構(gòu)編制時又對企業(yè)相關(guān)情況了解不充分。加之當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案管理為備案制，并不對人員及機構(gòu)資質(zhì)要求。

2.3 評審人員把關(guān)不嚴(yán)

評審由企業(yè)自行組織或委托咨詢機構(gòu)辦理，負(fù)責(zé)專家選擇、組織評審等工作，個別專家因?qū)I(yè)技術(shù)水平限制或不能正確理解自己職責(zé)所在，在評審中存在將“幫企業(yè)把關(guān)”變?yōu)椤疤鎽?yīng)急預(yù)案過關(guān)”的怪現(xiàn)象。

2.4 技術(shù)規(guī)范體系有待健全

我國企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制備案工作起步較晚，有技術(shù)規(guī)范借鑒生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案相關(guān)依據(jù);國家還未正式發(fā)布預(yù)案文本編制指南、特殊行業(yè)風(fēng)險評估指南等規(guī)范;已經(jīng)發(fā)布的技術(shù)規(guī)范與各省原有文件內(nèi)容有沖突，各地未及時將文件廢止，編制技術(shù)人員及評審專家無所適從。

3 建議

3.1 建立健全技術(shù)規(guī)范體系

國家層面盡快出臺預(yù)案文本編制指南、特殊行業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估指南等技術(shù)規(guī)范[4]。各地主管部門盡快清理不能滿足當(dāng)前要求的文件，完善本地特征行業(yè)企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)規(guī)范。

3.2 改變應(yīng)急預(yù)案評審方式

修訂相關(guān)法規(guī)文件，取消由企業(yè)直接組織評審的管理方式。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制完成后委托協(xié)會組織評審，協(xié)會可以綜合安排一次評審多個應(yīng)急預(yù)案，替企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。建立評審質(zhì)量責(zé)任追究制度，協(xié)會和專家共同為評審質(zhì)量負(fù)責(zé)，管理部門將應(yīng)急預(yù)案與環(huán)境影響評價、建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收等生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)專家?guī)旌喜⒔ⅲu審專家隨機抽取。探索對專家實行信用白黑名單制度，強化專家履職盡責(zé)意識，提高專家技術(shù)水平。

3.3 落實企業(yè)主體責(zé)任

應(yīng)急預(yù)案編制及執(zhí)行的主體責(zé)任是企業(yè)。執(zhí)法機構(gòu)通過對企業(yè)應(yīng)對事件專項執(zhí)法檢查等方式，督促企業(yè)重視該工作，指導(dǎo)企業(yè)通過合同約定責(zé)任等方式加強咨詢機構(gòu)管理，提高應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)水平。企業(yè)應(yīng)定期認(rèn)真開展應(yīng)急演練，并撰寫演練評估報告，分析存在問題，及時完善應(yīng)急預(yù)案，保障事件處置順利，減少事件發(fā)生頻率，降低事件對生命健康及生態(tài)環(huán)境損害程度。

參考文獻(xiàn)：

[1]王利娟.我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度的完善[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2017.

[2]環(huán)境保護部.企業(yè)事業(yè)單位突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案評審工作指南（試行）[S].（環(huán)辦應(yīng)急〔2018〕8號），2018.

[3]環(huán)境保護部.典型行業(yè)企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制指南（征求意見稿）[S].（環(huán)辦應(yīng)急函〔2017〕1271號），2017.

[4]王鯤鵬，曹國志，賈倩，朱文英，周游.我國政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀及問題[J].環(huán)境保護科學(xué)，2015，41（4）：6-9.

作者簡介： 孫彥智（1977—），男，漢族，工程師。