國(guó)土空間規(guī)劃體系下疫情防控規(guī)劃編制思考

【摘要】近年來，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工作有了很大進(jìn)展，在公共衛(wèi)生突發(fā)事件響應(yīng)的過程中，出現(xiàn)城市韌性的不足，本文提出編制疫情防控規(guī)劃的必要性，并總結(jié)規(guī)劃編制中的難點(diǎn)與重點(diǎn)，探索疫情防控標(biāo)準(zhǔn)、防控體系、用地與設(shè)施、大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)、生命線工程、災(zāi)后恢復(fù)和規(guī)劃實(shí)施等方面的內(nèi)容與要求，以期為完善國(guó)土空間規(guī)劃體系與提高城市韌性提供基礎(chǔ)，為疫情防控規(guī)劃編制提供參考。

【關(guān)鍵詞】新型冠狀病毒肺炎;公共衛(wèi)生;空間規(guī)劃體系;疫情防控

新冠肺炎疫情令全國(guó)乃至全球高度關(guān)注與防范，嚴(yán)峻的疫情防治形勢(shì)對(duì)整個(gè)國(guó)家公共衛(wèi)生治理體系提出巨大考驗(yàn)。但近期一些引發(fā)輿情民意的焦點(diǎn)事件卻折射出治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的緊迫性，更照射出現(xiàn)實(shí)與理想的差距。古人云，以銅為鏡，可以正衣冠;以古為鏡，可以知興替;以人為鏡，可以明得失。此疫亦如鏡，作為國(guó)家治理?xiàng)l塊系統(tǒng)一分子的公共衛(wèi)生體系的表現(xiàn)為其他體系提供了一個(gè)絕佳參照，對(duì)尚在重構(gòu)中的國(guó)土空間規(guī)劃治理體系更是如此。

1、規(guī)劃編制的必要性

1.1對(duì)人類生命安全及生產(chǎn)、生活造成巨大沖擊

首先，新型冠狀病毒肺炎對(duì)人類的健康和生命安全造成了較大的傷害。新型冠狀病毒肺炎與“非典”一樣，都屬于冠狀病毒家族，但從數(shù)據(jù)看，其傳染性大大超過了“非典”。其次，新型冠狀病毒肺炎對(duì)全人類的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生了長(zhǎng)期、深刻的影響。繼武漢封城后，全國(guó)多地啟動(dòng)了突發(fā)公共安全事件一級(jí)響應(yīng)，對(duì)交通和人群集體活動(dòng)進(jìn)行管制，整個(gè)社會(huì)處于暫停狀態(tài)。最后，新型冠狀病毒肺炎疫情通過對(duì)社會(huì)及其正常運(yùn)行體系的沖擊使得實(shí)體經(jīng)濟(jì)停擺，產(chǎn)生極為直接、全面和巨大的影響，包括需求大幅下降，供給受到極大沖擊，金融市場(chǎng)高度緊張和動(dòng)蕩，以及各宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)全面惡化、不確定性不斷增大。

1.2需盡快填補(bǔ)疫情防控前瞻規(guī)劃的空缺

目前，在我國(guó)開展的城市安全規(guī)劃中，有針對(duì)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，而應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)劃幾乎沒有涉及。對(duì)比現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，結(jié)合已發(fā)生的疫情對(duì)人和城市造成的巨大影響，可見我國(guó)在疫情防控規(guī)劃方面仍然存在缺失，突如其來的公共安全事件會(huì)導(dǎo)致城市安全和韌性系統(tǒng)的停擺。應(yīng)將疫情防控規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建完善的城市安全韌性體系，保障城市能夠防患于未然，同時(shí)需從預(yù)防出發(fā)，提出高質(zhì)量、高保障的疫情防控措施，使城市在各種災(zāi)害面前能夠擁有更強(qiáng)大的承載能力。

2、疫情防控規(guī)劃

2.1建立基于公共衛(wèi)生安全的空間分析框架

讓人民享有一個(gè)更健康、更安全的環(huán)境是空間規(guī)劃的重要目標(biāo)，許多學(xué)者從規(guī)劃健康影響評(píng)估、促進(jìn)健康的規(guī)劃行動(dòng)方案、建成環(huán)境與老年人身體質(zhì)量關(guān)系等方面開展了探索性研究。公共衛(wèi)生體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系都具有層級(jí)化管理的特征，這就為建立分級(jí)協(xié)調(diào)的政策機(jī)制創(chuàng)造了良好條件。國(guó)家和省級(jí)層面的重點(diǎn)是建立政策引導(dǎo)和跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，地市及以下層級(jí)是落實(shí)公共衛(wèi)生安全和空間規(guī)劃的具體載體。市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重拾解決公共衛(wèi)生問題的初衷，圍繞“物質(zhì)空間環(huán)境如何影響公共衛(wèi)生安全”這一核心問題，審視人與自然、人與城市、人與建筑的關(guān)系，系統(tǒng)建立“公共衛(wèi)生水平調(diào)查-公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別-規(guī)劃方案公共衛(wèi)生影響評(píng)估-規(guī)劃方案優(yōu)化”的空間分析框架。在這個(gè)過程中，需要規(guī)劃師和規(guī)劃決策者保持開放包容的態(tài)度，廣泛吸納公共衛(wèi)生方面的專家參與，從而系統(tǒng)理解城市空間環(huán)境與公共衛(wèi)生安全之間的復(fù)雜機(jī)制，在城市、社區(qū)、建筑等多個(gè)空間尺度主動(dòng)干預(yù)公共衛(wèi)生安全，明確人類的空間界限和行為準(zhǔn)則，進(jìn)而推動(dòng)城市公共衛(wèi)生安全水平和公眾健康水平的整體提升。

2.2科學(xué)布置基礎(chǔ)設(shè)施，完善國(guó)土空間治理的系統(tǒng)性

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施反映社會(huì)治理的基本水平。此次疫情是跟著載體走的，本身沒有明顯的物理邊界限定，但由于醫(yī)療服務(wù)可得性的地域不均衡，導(dǎo)致部分地區(qū)醫(yī)療資源嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，醫(yī)療秩序幾乎崩潰，這是人們發(fā)生大規(guī)模逃離“疫區(qū)”的主要原因。加上城鄉(xiāng)人口的反轉(zhuǎn)變化，城市不可能完全回避建筑高密度和人口高流動(dòng)，因此應(yīng)科學(xué)、合理地布置基礎(chǔ)設(shè)施，將健康策略融入國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃當(dāng)中，彈性預(yù)留“應(yīng)急”基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。

2.3防控用地

在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的用地分類標(biāo)準(zhǔn)中，除原有的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施中應(yīng)包含公共衛(wèi)生中心、傳染病醫(yī)院等疫情防控救治醫(yī)院設(shè)施外，應(yīng)單獨(dú)設(shè)置應(yīng)急醫(yī)院（如小湯山醫(yī)院）用地，以提升城市空間的應(yīng)急性。在選址上應(yīng)考慮對(duì)周邊環(huán)境的污染及風(fēng)向，避免選址在人口密集的區(qū)域及交通便利的用地，并統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老設(shè)施、福利設(shè)施等用地的布局。具體選址要求按照《傳染病醫(yī)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（建標(biāo)173-2016）》中對(duì)傳染病醫(yī)院的選址要求。

2.4強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建設(shè)健康城市

此次疫情的發(fā)展進(jìn)一步凸顯了國(guó)土空間“健康”的重要性?，F(xiàn)有的規(guī)劃體系主要關(guān)注功能、空間、交通和形態(tài)等一系列要素，對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)害防控意識(shí)和應(yīng)急響應(yīng)能力明顯不足，現(xiàn)有應(yīng)急防災(zāi)規(guī)劃存在宏觀指導(dǎo)有余、細(xì)節(jié)規(guī)范不足等問題，實(shí)操性和實(shí)效性不強(qiáng)。針對(duì)公共衛(wèi)生方面的風(fēng)險(xiǎn)，不僅應(yīng)考慮由地震、洪澇、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭(zhēng)、事故災(zāi)難等引發(fā)的醫(yī)療需求，還要將包括突發(fā)傳染病和其他災(zāi)后疫病傳播在內(nèi)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)納入城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。

結(jié)語：

綜上所述，疫“鏡”之下的明鑒，仍有很多規(guī)劃治理問題值得深思與解決，回答好這些問題，須構(gòu)建“有張力的國(guó)土空間治理體系+有遠(yuǎn)見的國(guó)土空間治理能力”的國(guó)土空間規(guī)劃治理基本面，未來所預(yù)期的國(guó)土空間規(guī)劃治理現(xiàn)代化應(yīng)是“治理的覆蓋度+治理的包容度+治理的敏捷度+治理的反應(yīng)度+治理的精準(zhǔn)度+治理的執(zhí)行度+治理的協(xié)同度+治理的智能度+治理的開放度+治理的創(chuàng)新度”的最佳集成與運(yùn)行。

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作者簡(jiǎn)介：

張笑萍，女，1978.06-，甘肅，清華大學(xué)，工程師，城鄉(xiāng)規(guī)劃。