環(huán)保督察背景下我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素與作用機(jī)理分析

高登暉, 魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110169)

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn),中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定和人民健康的重要原因。在環(huán)保壓力劇增、生態(tài)環(huán)境治理低效的挑戰(zhàn)下,生態(tài)文明建設(shè)提上黨和國(guó)家的議事日程,中央開展覆蓋31個(gè)省份的環(huán)保督察工作,督促各省級(jí)政府積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理舉措。為探尋各省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的狀況,本文將以中央環(huán)境保護(hù)督察組反饋給各省級(jí)政府的治理評(píng)價(jià)為基礎(chǔ),借鑒扎根理論的分析原理運(yùn)用MAXQDA 10軟件,對(duì)31個(gè)省級(jí)政府工作實(shí)踐進(jìn)行開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼,并通過(guò)多次編碼得出目前我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的構(gòu)成要素及其影響機(jī)制,以清晰地呈現(xiàn)省級(jí)政府生態(tài)治理的現(xiàn)狀,提出后續(xù)環(huán)境治理的著力點(diǎn)。

一、問(wèn)題緣起

生態(tài)環(huán)境治理是指以政府為核心的多元主體針對(duì)環(huán)境公共問(wèn)題,通過(guò)采用各種制度、技術(shù)和工具等途徑來(lái)共同合作以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的過(guò)程[1]23。長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界廣泛關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題。有些學(xué)者指出,在過(guò)去GDP單維激勵(lì)之下,地方政府官員為獲晉升,犧牲環(huán)境推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)[2],從而使環(huán)境質(zhì)量急劇下降。雖然中央政府強(qiáng)調(diào)環(huán)保重要性,但自上而下的壓力傳遞使地方政府僅為完成指標(biāo)任務(wù)而缺乏長(zhǎng)效機(jī)制,難以矯正地方政府重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境的發(fā)展觀[3]。地方政府在生態(tài)環(huán)境治理上存在認(rèn)知誤區(qū)[4],企業(yè)違法成本過(guò)低,政府監(jiān)管手段不嚴(yán)[5],缺乏積極有效的綜合決策和協(xié)調(diào)機(jī)制,利益相關(guān)者參與、合作機(jī)制不完善[6],生態(tài)公共服務(wù)職能定位不準(zhǔn),供給處于一種短缺、低效和低質(zhì)狀態(tài)[7]。究其原因,馮貴霞[8]、盛明科和李代明[9]指出,一方面條塊分割的權(quán)力關(guān)系使各個(gè)行動(dòng)主體之間難以形成有效共識(shí),另一方面以往的生態(tài)政績(jī)考評(píng)機(jī)制因存在委托-代理風(fēng)險(xiǎn)、央地目標(biāo)沖突、績(jī)效結(jié)果激勵(lì)約束強(qiáng)度小等問(wèn)題,容易導(dǎo)致地方政府間生態(tài)環(huán)境治理“共謀行為”的產(chǎn)生。當(dāng)下,欲探究其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題還需著眼于各省生態(tài)環(huán)境治理的工作實(shí)踐。

在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中,習(xí)近平生態(tài)文明思想逐漸形成,其思想包含“基本內(nèi)核”“本質(zhì)要求”“價(jià)值取向”“方法論”“制度保障”“最終目標(biāo)”等多維內(nèi)容[10],該思想融合了中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、馬克思主義生態(tài)觀、西方可持續(xù)發(fā)展理論等思想的精髓,適時(shí)地提出適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展所需的新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范倫理[11],為解決我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理低效問(wèn)題提供了理論依據(jù)。在地方政府生態(tài)環(huán)境治理低效、“人與自然之間的矛盾日趨尖銳”[12]的現(xiàn)實(shí)背景下,以習(xí)近平同志為核心的新時(shí)代國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視生態(tài)環(huán)保問(wèn)題,通過(guò)政績(jī)考核手段、借助官僚體制優(yōu)勢(shì)強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程。經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院的前期籌措醞釀,自2015年12月31日始,中央環(huán)保督察機(jī)制啟動(dòng),并于兩年內(nèi)分四批完成覆蓋31個(gè)省份的督察任務(wù)(見表1)。

表1 首輪中央環(huán)保督察日程一覽表

作為生態(tài)環(huán)保的政治和法治巡視,中央環(huán)保督察規(guī)格高,專挑生態(tài)環(huán)保中的“硬骨頭”,并對(duì)地方政府作出整改不力、形式主義的定性,引起地方的高度重視,對(duì)生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展起到重要作用。首輪環(huán)保督察以《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》為依據(jù),對(duì)督察主體、追責(zé)對(duì)象、督察方式等作出明確規(guī)定。此次環(huán)保督察以省為單位展開,巡視除臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)之外的22個(gè)省、4個(gè)直轄市和5個(gè)自治區(qū),故本文將研究領(lǐng)域限定為省級(jí)政府。通過(guò)全方位深入的督察巡視,中央環(huán)保督察組在發(fā)現(xiàn)31個(gè)省級(jí)政府環(huán)保問(wèn)題的同時(shí),也充分肯定各省級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境治理工作中的努力與成效,以此為依據(jù)可呈現(xiàn)出我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的基本狀況。

二、研究樣本與流程

在數(shù)據(jù)采集方面,筆者以我國(guó)生態(tài)環(huán)境部向31個(gè)省份反饋的31份督察意見為依據(jù),每份反饋意見中都包含了中央環(huán)保督察組對(duì)各省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理工作的評(píng)價(jià),共23 000余字,鑒于其評(píng)論依據(jù)充分、全面客觀,具有較高的公眾信任度,故選作本研究的資料來(lái)源。

對(duì)于首輪中央環(huán)保督察反饋意見文本資料的分析,本文運(yùn)用MAXQDA 10軟件借鑒扎根理論原理進(jìn)行編碼,從文本資料中尋找反映社會(huì)現(xiàn)象的核心概念,通過(guò)重復(fù)的資料對(duì)比和編碼獲取概念之間的聯(lián)系,依此形成能夠結(jié)合環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的理論框架[13]。本文通過(guò)對(duì)31個(gè)省份樣本的綜合分析,歸納我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素,具體流程如圖1所示。

三、基于中央環(huán)保督察組反饋意見的編碼設(shè)計(jì)

本研究雖借鑒扎根理論的分析原理,但原始數(shù)據(jù)的搜集、清洗已由中央環(huán)保督察組完成,故本研究的核心工作集中于分析整合與理論構(gòu)建環(huán)節(jié)。以下是對(duì)中央環(huán)保督察組反饋意見的多次編碼。

1.開放式編碼

開放式編碼又稱為一級(jí)編碼,就是對(duì)原始資料進(jìn)行逐字逐句編碼、標(biāo)簽、登錄,而后從原始資料中產(chǎn)生初始概念、發(fā)現(xiàn)概念范疇[14]。為了減少研究者個(gè)人的偏見、定見或影響,筆者完全將意見原話作為標(biāo)簽并從中挖掘初始概念。從31個(gè)省份中選擇2/3的省份(21個(gè))進(jìn)行編碼分析,剩余1/3用作飽和度檢驗(yàn),一共得到549條初始概念,舉例說(shuō)明見表2。

表2 原始資料的開放式編碼列表(部分)

2.主軸編碼

通過(guò)開放式編碼得到的初始概念數(shù)量龐雜且存在一定程度的交叉,因此通過(guò)范疇對(duì)概念進(jìn)行重新分類組合,根據(jù)初始概念出現(xiàn)的頻次和重要程度獲得范疇化的初始概念,即主軸編碼,見表3。

通過(guò)對(duì)開放式編碼進(jìn)行范疇化整合,549條初始概念共生成125個(gè)范疇供研究使用,表3僅展示了頻次為15次以上的部分范疇。

表3 主軸編碼列表(部分)

3.選擇性編碼

選擇性編碼又稱三級(jí)編碼或理論編碼,根據(jù)初始編碼所指向的深層次理論屬性,對(duì)不同范疇在概念層次上的相互關(guān)系和邏輯次序進(jìn)行歸類,共歸納出16個(gè)主范疇,具體見表4。

表4 選擇性編碼形成的主范疇釋義

4.飽和度檢驗(yàn)

筆者對(duì)剩余的10份環(huán)保督察反饋意見原始資料進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn),將10個(gè)省份用羅馬數(shù)字標(biāo)記,即湘(Ⅰ)貴(Ⅱ)吉(Ⅲ)浙(Ⅳ)魯(Ⅴ)瓊(Ⅵ)川(Ⅶ)藏(Ⅷ)青(Ⅸ)新(Ⅹ),然后對(duì)其進(jìn)行開放性編碼和主軸編碼,共得到263個(gè)初始概念和58個(gè)范疇,最終沒有發(fā)現(xiàn)新的主范疇關(guān)系。因此,此次參考扎根理論總結(jié)出的省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素在理論上是飽和的。

四、編碼結(jié)果與分析

通過(guò)對(duì)中央環(huán)保督察組反饋意見的反復(fù)編碼,歸納出當(dāng)前我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素,并分析得出各要素的運(yùn)行機(jī)理。

1.我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素構(gòu)成

生態(tài)環(huán)境治理需要多要素的有效銜接,是包含治理主體、客體、制度、技術(shù)、工具、理念、規(guī)則、目標(biāo)等要素的有機(jī)整體。通過(guò)對(duì)各省份生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的編碼分析,歸納出我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理包含三大結(jié)構(gòu)要素,即處于前端的驅(qū)動(dòng)要素、處于中間位置的核心要素和處于末端的結(jié)果要素,具體內(nèi)容見圖2。

如圖2所示,處于前端位置的是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境治理的四個(gè)驅(qū)動(dòng)要素,其中中央決策部署以出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施意見、實(shí)施各類污染防治計(jì)劃為代表;國(guó)家專項(xiàng)行動(dòng)則主要指的是中央環(huán)保督察行動(dòng);領(lǐng)導(dǎo)人偏好指無(wú)論國(guó)家還是地方領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視生態(tài)文明建設(shè),將生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于重要位置,以不同形式踐行綠色發(fā)展精神;省級(jí)政府自省是指部分省份鑒于自身生態(tài)環(huán)境的脆弱性,居安思危,高度關(guān)注污染重災(zāi)區(qū),根據(jù)自身生態(tài)環(huán)境特征提出解決之道。

處于中間位置的是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境治理的核心要素,這九個(gè)維度又可歸納為治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理工具、管理機(jī)制五部分。治理目標(biāo)以優(yōu)化理念、綠色轉(zhuǎn)型為主。治理主體主要體現(xiàn)為新組建的專門化領(lǐng)導(dǎo)小組和執(zhí)法隊(duì)伍。治理客體包含了水體、大氣、土壤、植被等諸多內(nèi)容。治理工具主要包含經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、命令控制和公眾參與三類,占據(jù)核心要素64%的份額,成為最核心的組成部分。諸如補(bǔ)貼削減、環(huán)境稅費(fèi)、排污權(quán)交易、綠色金融等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具通過(guò)市場(chǎng)誘因發(fā)揮作用,多主體在經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向下參與生態(tài)環(huán)境治理,雖參與廣泛但易出現(xiàn)行為失范現(xiàn)象;命令控制型工具依賴于權(quán)威機(jī)制,環(huán)境法規(guī)、禁令、污染總量控制等工具的強(qiáng)制性與直接供給性方式使其執(zhí)行率高,但也存在法律實(shí)效差、制度失靈的風(fēng)險(xiǎn);公眾參與型工具以信息公開、宣傳教育、環(huán)境信訪、監(jiān)督舉報(bào)等為主,參與程度受制于公眾素質(zhì)與制度環(huán)境等因素[1]27-39。管理機(jī)制涵蓋運(yùn)行機(jī)制、戰(zhàn)略管理、技術(shù)引進(jìn)等內(nèi)容。運(yùn)行機(jī)制既包含協(xié)同、巡視、研討、試點(diǎn)、預(yù)防、市場(chǎng)、響應(yīng)等機(jī)制,又包含分階段、差別化、精細(xì)化、運(yùn)動(dòng)式治理等手段;戰(zhàn)略管理主要指政府將目標(biāo)、手段等連接起來(lái),提供全面綜合的組織觀念;技術(shù)引進(jìn)即通過(guò)科學(xué)技術(shù)手段進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染防治與生態(tài)修復(fù)。

處于末端位置的是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)果要素,即省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境的治理結(jié)果。經(jīng)過(guò)此次環(huán)保督察,我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有了很大改善,如“在全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中,PM2.5平均濃度2016年比2015年下降9.1%,2017年比2016年下降6.5%,2018年比2017年下降9.3%”[15]。此次生態(tài)環(huán)境治理結(jié)果不僅體現(xiàn)為大氣、水體、植被等的改善,還表現(xiàn)為省級(jí)政府對(duì)問(wèn)題事件處理的及時(shí)高效和對(duì)具體任務(wù)完成的保質(zhì)保量。此次環(huán)保督察,省級(jí)政府應(yīng)督察要求,及時(shí)提交整改方案,共解決8萬(wàn)多件生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,問(wèn)責(zé)1.8萬(wàn)余人,并順利完成重大活動(dòng)環(huán)境保障任務(wù)。

2.我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)要素的作用機(jī)理

我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素中驅(qū)動(dòng)要素、核心要素、結(jié)果要素三部分所含內(nèi)容較多且相互作用、相輔相成,關(guān)于各要素的具體運(yùn)行方式如圖3所示。

(1) 驅(qū)動(dòng)因素

由圖3可知,位于前端位置的驅(qū)動(dòng)要素是推動(dòng)省級(jí)政府開展生態(tài)環(huán)境治理的根本動(dòng)力。

第一,國(guó)家頂層設(shè)計(jì)對(duì)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理構(gòu)成要素的選擇具有指導(dǎo)意義,這一點(diǎn)從各省環(huán)境治理工作的相似性不難發(fā)現(xiàn)。黨的十八大以來(lái),生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)比肩,成為國(guó)家“五位一體”布局中的一環(huán),為政府生態(tài)環(huán)境治理工作指明方向。在民主集中制的優(yōu)勢(shì)之下,生態(tài)文明建設(shè)理念得到較為徹底的傳達(dá)與貫徹,省級(jí)政府在中央決策部署下開展環(huán)保工作。

第二,環(huán)保督察專項(xiàng)治理的開展使官僚體制上行下效的優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮,中央推進(jìn)的環(huán)保督察行動(dòng)將省級(jí)政府的環(huán)保工作問(wèn)題透明化,使其進(jìn)入公眾和地方領(lǐng)導(dǎo)人視野,成為決策議題,進(jìn)入決策程序。自上而下的環(huán)保督察方式以既有的科層體制為基礎(chǔ),又以超越科層體制的形式有效動(dòng)員組織的資源和注意力,成為實(shí)現(xiàn)中央決策部署的重要推力。

第三,領(lǐng)導(dǎo)者魅力與決策者意志成為環(huán)保工作開展的重要保障,國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展受制于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀,堅(jiān)定立場(chǎng)高強(qiáng)度推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作,重壓之下解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾,領(lǐng)導(dǎo)者的堅(jiān)定意志無(wú)疑成為環(huán)保工作開展的重要保障。除國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人外,省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)亦是生態(tài)環(huán)境治理工作優(yōu)劣的關(guān)鍵。

第四,上述三大外因作用于省級(jí)政府自身反思的內(nèi)因,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作。具體表現(xiàn)為各省在總結(jié)自身特征的基礎(chǔ)上,差異化選擇生態(tài)環(huán)境治理的構(gòu)成要素,尤其是治理工具的選擇和管理機(jī)制的創(chuàng)新方面具有明顯的地域特征,如江蘇省太湖流域首推“河長(zhǎng)制”改革,上海市主張城市精細(xì)化管理,率先推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理,重慶市實(shí)施環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革,福建省林權(quán)制度改革出臺(tái)商品林贖買制度,安徽省環(huán)保問(wèn)題整改“包?！钡娇h,山西省對(duì)環(huán)境污染損害進(jìn)行司法鑒定,實(shí)施企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,重慶市與湖南省推出創(chuàng)新型環(huán)保投融資制度,廣西與浙江出臺(tái)生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等,上述制度創(chuàng)新主要分布在我國(guó)東部與南部地區(qū),這與地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)保技術(shù)水平、自身環(huán)境特點(diǎn)以及地方政府的創(chuàng)新意識(shí)等因素密不可分。

(2) 核心要素

處于中間位置的核心要素由五部分組成,它們各成體系又互相銜接,將生態(tài)環(huán)境治理所需的基礎(chǔ)條件以及運(yùn)行模式皆囊括其中。

第一,明晰生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境治理的基本前提,否則治理工作就會(huì)事倍功半甚至緣木求魚。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間存在著辯證統(tǒng)一關(guān)系,正如美國(guó)學(xué)者愛德華·艾比所言,“唯發(fā)展論”是一種“癌細(xì)胞的意識(shí)形態(tài)”[16],長(zhǎng)此以往必然制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身,當(dāng)前各省級(jí)政府紛紛強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展的治理目標(biāo),積極破除經(jīng)濟(jì)與環(huán)境非此即彼的對(duì)立關(guān)系,為生態(tài)環(huán)境治理指明方向。

第二,生態(tài)環(huán)境治理主體的組成結(jié)構(gòu)直接影響著生態(tài)環(huán)境治理水平,生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過(guò)程,傳統(tǒng)模式下環(huán)境治理這種公共事務(wù)活動(dòng)主要被框定在政府這一公共權(quán)威機(jī)構(gòu)中,但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型,諸如市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體逐漸發(fā)揮在公共物品供給與服務(wù)中的治理功能,多元主體以治理目標(biāo)為依據(jù),積極參與生態(tài)環(huán)境治理,為其注入更多活力。

第三,生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的科學(xué)性與全面性直接影響著生態(tài)環(huán)境治理的有效性,省級(jí)政府集中力量治理大氣、水體、固體廢棄物和重金屬污染,清查環(huán)境安全隱患,保護(hù)山川、植被、土壤、水源、生物多樣性不被繼續(xù)破壞,提升城市污水、垃圾處理水平,懲處違建違采行為?？傮w來(lái)看,生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容大致分為兩類,一是常規(guī)性治理內(nèi)容,即針對(duì)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成要素的防治與保護(hù);二是對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)治理,如針對(duì)某一問(wèn)題或活動(dòng)所進(jìn)行的響應(yīng)與保障。

第四,生態(tài)環(huán)境治理工具是省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的重要組成部分,是省級(jí)政府為提高環(huán)境治理績(jī)效、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)所采取的制度安排。依據(jù)作用機(jī)制的不同,我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理工具可劃分為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、命令控制型和公眾參與型三類。由編碼數(shù)據(jù)可知,這三類治理工具并行于省級(jí)政府治理行為之中,但命令控制型治理工具以其見效快的優(yōu)勢(shì)獨(dú)占鰲頭,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型治理工具居于輔助地位,在各省仍處于嘗試運(yùn)用與探索創(chuàng)新階段。從當(dāng)前環(huán)境治理所取得的成績(jī)可知,過(guò)去各省政府以命令控制型工具為主的選擇是合理的,在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的立場(chǎng)下,地方政府易采取犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的偏頗之舉,致使環(huán)境治理與諸多舊的生產(chǎn)方式存在利益博弈,此背景下維護(hù)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性至關(guān)重要,只有保持強(qiáng)有力的姿態(tài)才能有力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善。

第五,生態(tài)環(huán)境治理不只是構(gòu)成要素的羅列,更是各個(gè)組成部分的動(dòng)態(tài)運(yùn)行,管理機(jī)制便成為連接各部分的紐帶。文本之中所涉及的管理機(jī)制可分為運(yùn)行機(jī)制、戰(zhàn)略管理、技術(shù)引進(jìn)三類,其中技術(shù)作為環(huán)境監(jiān)測(cè)、企業(yè)整改、污染治理、生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)必然作為重點(diǎn)依仗對(duì)象被引入,技術(shù)應(yīng)用已成為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的主要趨勢(shì);另外,諸如專項(xiàng)治理、督察巡視、問(wèn)題響應(yīng)、試點(diǎn)試驗(yàn)、差別治理等創(chuàng)新機(jī)制的使用亦為環(huán)境治理注入新的動(dòng)力,將生態(tài)環(huán)境治理各個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)動(dòng)銜接起來(lái)。

(3) 結(jié)果要素

處于末端位置的結(jié)果要素即省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境的治理結(jié)果,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受生態(tài)環(huán)境制約,群眾健康受環(huán)境污染威脅,生態(tài)文明建設(shè)成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)遠(yuǎn)布局,在此背景下,政府生態(tài)環(huán)境治理工作具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向性特征。根據(jù)編碼可得省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理結(jié)果的分類依據(jù):第一類是源于生態(tài)環(huán)境的組成要素,如水體、空氣、土壤、植被質(zhì)量被改善;第二類是源于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題案件的處理,如群眾舉報(bào)案件辦結(jié)速度提升、懲處力度增強(qiáng);第三類是源于生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)的實(shí)現(xiàn),如污染防治、生態(tài)修復(fù)、資源保護(hù)、重大活動(dòng)的環(huán)境質(zhì)量保障任務(wù)得到較好執(zhí)行。

五、研究啟示

由編碼分析得到的理論模型可知,當(dāng)前我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理工作主要由三部分組成,即工作開展的誘因、具體工作內(nèi)容及其產(chǎn)生的結(jié)果,筆者通過(guò)剖析其作用機(jī)理得出生態(tài)環(huán)境治理的未來(lái)著力點(diǎn)有以下三點(diǎn)。

1.省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)化要依賴驅(qū)動(dòng)要素推動(dòng)

從行政系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看,我國(guó)省級(jí)政府權(quán)力源于中央政府讓予,從法理上來(lái)講,省級(jí)政府權(quán)力由同級(jí)人大授予,同時(shí),省級(jí)政府受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo),其權(quán)威還與領(lǐng)導(dǎo)人素質(zhì)密切相關(guān)。因而省級(jí)政府環(huán)保職能的優(yōu)化必然要與省級(jí)政府權(quán)力賦予方意志相互契合。通過(guò)編碼可得,省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理動(dòng)力主要由四大要素組成,這四大要素與省級(jí)政府的權(quán)力來(lái)源存在高度的相似性,因而省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理工作的推進(jìn)需充分依賴驅(qū)動(dòng)要素。

第一,省級(jí)環(huán)保工作順利開展的前提之一就是要充分依據(jù)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的宏偉藍(lán)圖,把上級(jí)政府的規(guī)劃部署作為省級(jí)政府的行動(dòng)指南,各省級(jí)政府要在中央環(huán)保決策引領(lǐng)下形成具有中國(guó)特色的高效生態(tài)環(huán)境治理模式。第二,在強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制的環(huán)保督察背景下,省級(jí)政府在組織戰(zhàn)略上要主動(dòng)進(jìn)行組織調(diào)試,努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力資源結(jié)構(gòu)變動(dòng),提升省級(jí)環(huán)保工作地位,擴(kuò)展橫向職能,并探索以常規(guī)化、制度化的形式優(yōu)化環(huán)保督政手段,為己所用。第三,領(lǐng)導(dǎo)者具有“統(tǒng)領(lǐng)”“引導(dǎo)”的權(quán)力,生態(tài)環(huán)境治理作為人的一種謀劃、選擇和決斷行為,治理進(jìn)程必然與人尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)密切相關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)者不僅是掌權(quán)者,亦是監(jiān)督者、行動(dòng)者和負(fù)責(zé)人,領(lǐng)導(dǎo)人思維的回溯性、預(yù)見性、創(chuàng)新性、決斷性和具體性直接影響著省級(jí)生態(tài)環(huán)境治理的方向,同時(shí)其洞察力、決斷力、組織指揮力、應(yīng)變力和利益整合能力直接作用于生態(tài)環(huán)境治理的成效,因此領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍素質(zhì)的提升成為生態(tài)環(huán)境治理能力提升的重要內(nèi)容。第四,在對(duì)國(guó)家環(huán)保政策的解讀與執(zhí)行、生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)化過(guò)程中,省級(jí)政府要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,深入挖掘自身問(wèn)題與公眾所需,綜合考量自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)水平和環(huán)境特點(diǎn),選擇符合自身需要的生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素。

2.省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)化要憑借核心要素改進(jìn)

根據(jù)各省級(jí)政府的環(huán)保工作實(shí)踐,筆者整理出省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理行為的九大核心要素,并將其劃分為五類,即治理目標(biāo)、主體、客體、工具與管理機(jī)制。借鑒俞可平對(duì)生態(tài)治理現(xiàn)代化的闡述,省級(jí)政府要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的善政,就要從堅(jiān)持“綠色發(fā)展”,擴(kuò)大公民參與,重視生態(tài)公平正義,實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化等多維度入手[17]。

第一,省級(jí)政府的目標(biāo)取向呈現(xiàn)多元化特征,地方領(lǐng)導(dǎo)人要兼顧經(jīng)濟(jì)、績(jī)效、環(huán)境、社會(huì)等諸多事宜,那么目標(biāo)的確定就會(huì)具有優(yōu)先性。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)而言,許多國(guó)家的發(fā)展歷程都將經(jīng)濟(jì)與環(huán)境演化成一對(duì)矛盾,政府在不同階段對(duì)這兩個(gè)目標(biāo)重視的優(yōu)先程度直接決定了生態(tài)環(huán)境治理的全局,因而,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)論應(yīng)該成為我國(guó)省級(jí)政府治理目標(biāo)的選擇依據(jù),綠色發(fā)展才是長(zhǎng)久之計(jì)。

第二,就生態(tài)環(huán)境治理主體而言,當(dāng)前市場(chǎng)、社會(huì)等主體的生態(tài)環(huán)境治理行為并非完全的自主行為,而要獲得政府主體的許可和支持,因此政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系仍需調(diào)整,需要努力建構(gòu)一種“雙向強(qiáng)化”而非單向依賴的模式[18]。另外,就政府主體而言,其治理功能的發(fā)揮不僅依賴領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)籌規(guī)劃,還需要具備壯士斷腕的勇氣,在此基礎(chǔ)上組建環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍,增強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)保障,由此通過(guò)實(shí)現(xiàn)官民共治、社會(huì)共治達(dá)到生態(tài)治理現(xiàn)代化的基本要求。

第三,對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的選擇,治理內(nèi)容是否全面、客觀直接影響著生態(tài)環(huán)境治理水平。對(duì)治理客體的梳理一方面要自上而下,即從學(xué)理角度,探索生態(tài)環(huán)境的構(gòu)成,界定生態(tài)環(huán)境治理的范疇;另一方面要自下而上,即深入實(shí)際,挖掘問(wèn)題所在與民眾需求,謹(jǐn)防“落后就要被污染”的發(fā)展陷阱,維護(hù)生態(tài)領(lǐng)域的公平公正。

第四,對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理工具的組合使用,當(dāng)前以命令控制型工具為主的選擇符合當(dāng)下環(huán)境治理壓力較大的需要,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,若將命令控制型工具以法律形式固定下來(lái),并輔以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和公眾參與等手段,或有更持久、更高效的成果。

第五,生態(tài)環(huán)境治理中的運(yùn)行機(jī)制是潤(rùn)滑各核心要素發(fā)揮作用的重要紐帶,當(dāng)前各治理要素在運(yùn)行過(guò)程中存在一些弊病,如央地關(guān)系、部門分割、雙重管理等體制問(wèn)題,會(huì)在一定程度上限制生態(tài)環(huán)境治理的進(jìn)程,因此應(yīng)該以更為全面、綜合的戰(zhàn)略高度,將目標(biāo)、手段等要素連接起來(lái),進(jìn)行改革調(diào)整,努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

3.省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理評(píng)估需要以結(jié)果要素為導(dǎo)向

治理結(jié)果于生態(tài)環(huán)境治理而言,既是本次治理的結(jié)束又是新一輪治理的開始,基于結(jié)果的評(píng)估與調(diào)試是治理優(yōu)化的重要選擇。反饋結(jié)果的優(yōu)劣是生態(tài)環(huán)境治理評(píng)估的核心指標(biāo),進(jìn)而成為生態(tài)環(huán)境治理調(diào)試的重要依據(jù),參考美國(guó)學(xué)者威廉·N.鄧恩對(duì)政策結(jié)果評(píng)估的分析,生態(tài)環(huán)境治理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)亦可采用效果、效率、充分性、公正性、回應(yīng)性和適當(dāng)性[19]等指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō),一是結(jié)果與目標(biāo)的一致程度,生態(tài)文明建設(shè)背景下綠色發(fā)展成為各省積極探索的重要路徑,但實(shí)際運(yùn)行之后取得的主要成績(jī)是環(huán)境質(zhì)量的改善,而經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的共贏僅限于小部分案例;二是成果取得所付出的成本,部分強(qiáng)制性措施的使用使環(huán)境質(zhì)量短期內(nèi)得到提升,但因此付出的人財(cái)物成本過(guò)高,部分省份企業(yè)受“一刀切”的治理措施所累,整改成本過(guò)高甚至直接破產(chǎn);三是省份之間的差異性是否被充分考量,群眾的差異性需求是否得到較大程度滿足,過(guò)分一致的標(biāo)準(zhǔn)必然限制地方能力,省級(jí)政府的主觀能動(dòng)性基于自身特點(diǎn)發(fā)揮,所以結(jié)果評(píng)估要尊重地域差異。

本研究借助文本分析法梳理環(huán)保督察組對(duì)各省工作成效的反饋意見,得到我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀。我國(guó)省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理包含四大驅(qū)動(dòng)要素、九大核心要素和三方面結(jié)果要素,這三類結(jié)構(gòu)要素共同作用,形成省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)有模式。該模式是在原有治理基礎(chǔ)上的優(yōu)化創(chuàng)新,使我國(guó)在提升森林覆蓋率、治理水體和大氣以及預(yù)防污染等方面成效顯著,環(huán)境質(zhì)量得到改善。由此可見,圍繞國(guó)家頂層設(shè)計(jì)所形成的省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理模式適應(yīng)了保護(hù)生態(tài)、治理污染的現(xiàn)實(shí)需求,更成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。本研究根據(jù)中央督察對(duì)象選擇省級(jí)政府為分析單元,但生態(tài)環(huán)境治理是舉國(guó)之事,在后續(xù)研究中將逐步擴(kuò)展分析對(duì)象至中央—地方多級(jí)政府以及除政府之外的其他治理主體;同時(shí),本研究還將繼續(xù)跟進(jìn)中央環(huán)保督察的步伐,整理環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)保以及治理整改的實(shí)踐問(wèn)題,究其根源尋找對(duì)策;另外,省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)要素選擇的科學(xué)性和有效性仍待長(zhǎng)期觀察,生態(tài)環(huán)境治理模式的常態(tài)化、制度化演進(jìn)是值得探究的長(zhǎng)遠(yuǎn)話題。