政策網(wǎng)絡(luò)視角下城市基層社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性困境
——基于上海市A街道微更新的實(shí)證研究

郭禹辰, 戴淑媛

(1. 上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院, 上海 200030; 2. 同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 上海 200092)

社區(qū)作為城市管理的最小單元,是“城市治理的最后一公里”。 作為中國(guó)超大城市之一, 新中國(guó)成立七十年來上海市在城市建設(shè)、社區(qū)治理方面具有獨(dú)到經(jīng)驗(yàn)。 1949年,上海市出現(xiàn)了第一家社區(qū)自治組織, 社區(qū)建設(shè)由此起步與發(fā)展。2014年,上海市委一號(hào)課題中出現(xiàn)“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”, 促使社區(qū)管理轉(zhuǎn)向社區(qū)治理, 治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元。 社區(qū)治理各主體間關(guān)系日趨復(fù)雜, 單純依靠政府力量或社會(huì)自治行為均無法有效處理多元化治理需求, 而在多主體共同實(shí)施治理的實(shí)例中, 還存在背離預(yù)期效果的困境。

社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)管理中的運(yùn)用,學(xué)界研究的理論視角主要有國(guó)家-社會(huì)關(guān)系、治理理論、社會(huì)資本等,研究方法多為“結(jié)構(gòu)—制度”研究或理論述評(píng),“過程—實(shí)踐”分析較為缺乏,部分社區(qū)治理理論與實(shí)證研究存在試圖將結(jié)論應(yīng)用到所有研究對(duì)象的“泛對(duì)象化”現(xiàn)象[1]。目前理論述評(píng)盡管強(qiáng)調(diào)多元參與及居民自治,然而仍然出現(xiàn)治理效果不理想、政府失靈等問題。

政策網(wǎng)絡(luò)作為政策分析工具,起源于20世紀(jì)70年代,現(xiàn)已成為歐美國(guó)家政策過程研究主流范式之一[2],用以探討國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三方關(guān)系。近年來,國(guó)內(nèi)學(xué)界實(shí)證研究數(shù)量增多,研究關(guān)注在大學(xué)生就業(yè)、保障性住房、大氣污染、水電建設(shè)、區(qū)域發(fā)展等方面[3],應(yīng)用于社區(qū)治理的研究涉獵不足。治理手段和政策分析工具是政策網(wǎng)絡(luò)在相關(guān)研究中扮演的兩種角色,本文研究?jī)A向于后者,即用政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析框架描述社區(qū)治理事件中各參與主體的關(guān)系及其對(duì)結(jié)果的影響。

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)及實(shí)踐研究,已有實(shí)證研究局限于敘述社區(qū)治理的多元主體類型及個(gè)體角色,對(duì)個(gè)體間關(guān)系的實(shí)證研究較為薄弱。采用網(wǎng)絡(luò)的方式研究多元主體間關(guān)系可補(bǔ)充現(xiàn)有研究。本文將政策網(wǎng)絡(luò)作為一種政策分析工具,應(yīng)用于社區(qū)治理過程及結(jié)果的分析。選取上海市兩社區(qū)的治理案例,通過配對(duì)比較法、半結(jié)構(gòu)訪談、參與式觀察等研究方法進(jìn)行過程—實(shí)踐分析,嘗試完整描繪政策過程中城市基層社區(qū)治理遭遇結(jié)構(gòu)性困境的原因,總結(jié)政策網(wǎng)絡(luò)視角下社區(qū)治理提升路徑。

一、社區(qū)治理與政策網(wǎng)絡(luò)的概念及關(guān)系

1.社區(qū)治理

治理理論是20世紀(jì)后期市場(chǎng)失靈與政府失靈相繼出現(xiàn)、社會(huì)權(quán)力主體多元化趨勢(shì)初顯的背景下興起于西方的一種公共管理理念。社區(qū)治理(community government)是治理理論在社區(qū)管理領(lǐng)域的應(yīng)用,對(duì)其研究集中在各參與方的相互作用及實(shí)施效果。Bowles & Gintis(2002)提出,社區(qū)治理是一種會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)結(jié)果的、涉及到市場(chǎng)與國(guó)家的小規(guī)模社會(huì)互動(dòng),能夠解決常見的市場(chǎng)失靈與政府失靈問題[4]。英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯主張國(guó)家、社會(huì)及公眾和企業(yè)間協(xié)商合作,將社區(qū)建設(shè)整合于社會(huì)問題之中[5]。

改革開放前,中國(guó)社會(huì)權(quán)力高度集中,社會(huì)呈“蜂窩狀”結(jié)構(gòu),國(guó)家通過單位制和街居制對(duì)社會(huì)進(jìn)行一元領(lǐng)導(dǎo)[6]。20世紀(jì)80年代中期后,隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型加快,“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變,國(guó)有企業(yè)逐漸改變“企業(yè)辦社會(huì)”的運(yùn)作模式,國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力對(duì)社會(huì)的滲透逐步減弱[7]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改革推進(jìn),社會(huì)各階層利益訴求日趨多樣,社區(qū)成為不同利益主體間互動(dòng)和博弈的實(shí)踐場(chǎng)域[8]。1986年,“社區(qū)”概念首次被引入中國(guó)城市管理領(lǐng)域,城市社區(qū)服務(wù)工作由此展開。黨的十八大以后,社區(qū)建設(shè)開始由單一層級(jí)走向多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的社區(qū)治理[9]。黨的十九大報(bào)告提出打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”,進(jìn)一步明晰多元主體共治的發(fā)展方向[10]。實(shí)證研究表明,在社區(qū)中動(dòng)員多元主體參與協(xié)商共治,是建立共建共治共享協(xié)商治理模式的重要環(huán)節(jié)[11]。

國(guó)外對(duì)于社區(qū)治理的研究和實(shí)踐眾多,根據(jù)國(guó)家和政權(quán)背景發(fā)展出不同模式,但具有“權(quán)責(zé)劃分明確、強(qiáng)化社會(huì)力量作用”的共同特征。中國(guó)歷史傳統(tǒng)中并不具備西方理論中獨(dú)立于國(guó)家的公民社會(huì);相反地,中國(guó)社會(huì)是政府主導(dǎo)型的,在與政府的合作中參與社會(huì)建設(shè)[12]。完全自治型社區(qū)治理不符合我國(guó)國(guó)情,因而多元共治型社區(qū)治理模式是我國(guó)社區(qū)治理的發(fā)展方向。

徐增陽(yáng)和張磊提出城市治理的基本原則是以社區(qū)為單元、以居民為主體、以服務(wù)為使命,以人民為中心的價(jià)值判斷機(jī)制、以黨建為引領(lǐng)的整合機(jī)制、以協(xié)商為基礎(chǔ)的溝通機(jī)制、以合作為紐帶的協(xié)同機(jī)制、以質(zhì)量為核心的評(píng)價(jià)機(jī)制、以科技為保障的支撐機(jī)制,強(qiáng)調(diào)政府主體、多方參與、技術(shù)支持的政策網(wǎng)絡(luò)模式[13]。我國(guó)各社區(qū)治理、建設(shè)和公共服務(wù)供給中政府、社會(huì)、市場(chǎng)扮演的角色不一,與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織發(fā)展情況、居民主體意識(shí)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況緊密相連。本文選取的研究對(duì)象位于上海市,以其多年的社區(qū)治理探索經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展作為背景。結(jié)合已有研究中拓展對(duì)協(xié)作型治理及其實(shí)施路徑和加強(qiáng)對(duì)差異化城市治理模式價(jià)值的研究和分析,促進(jìn)治理研究向縱深化發(fā)展[14],為我國(guó)其他城市社區(qū)治理提供經(jīng)驗(yàn)。

2.政策網(wǎng)絡(luò)

政策網(wǎng)絡(luò)的概念和分類在西方學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)[15]。美國(guó)學(xué)者關(guān)注微觀層面的政策過程中利益團(tuán)體、官僚機(jī)構(gòu)與個(gè)體間關(guān)系。20世紀(jì)70年代末期,以英國(guó)學(xué)者羅茨為代表的政策網(wǎng)絡(luò)研究以國(guó)家為中心,從歐洲傳統(tǒng)的組織關(guān)系理論展開,將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種利益中介模型,更多關(guān)注各級(jí)政府與各種利益團(tuán)體間關(guān)系而非網(wǎng)絡(luò)中主要利益?zhèn)€體間關(guān)系,強(qiáng)調(diào)政府與利益團(tuán)體間權(quán)利依賴和網(wǎng)絡(luò)的資源交換[16]。

歐洲其他學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)視為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理性制度主義的政策分析工具,是治理的第三種模式。這一學(xué)派以荷蘭和德國(guó)學(xué)者為代表,將政策網(wǎng)絡(luò)用來描述和分析國(guó)家與公民社會(huì)之間的關(guān)系,認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是介于政府與市場(chǎng)之間的治理模式,私營(yíng)部門和社會(huì)組織因擁有實(shí)際資源,所以在實(shí)際運(yùn)行的政治過程中愈發(fā)重要。治理語(yǔ)境下的政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)政府有能力動(dòng)員分散在公私行動(dòng)者間的資源,被視為政府與市場(chǎng)的替代品[17]。

美國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·馬什與英國(guó)學(xué)者羅茨依據(jù)復(fù)雜組織資源相互依賴的結(jié)構(gòu),將公共政策領(lǐng)域中散布于政府和社會(huì)的各個(gè)層次和領(lǐng)域當(dāng)中的組織依據(jù)網(wǎng)絡(luò)由緊密到松散、政策由宏觀到微觀的層級(jí)分為政策社群(policy community)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional network)、府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental network)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(producer network)和議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)[18]。其中,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)用于描述組織間關(guān)系,政策社群、議題網(wǎng)絡(luò)描述政府與利益集團(tuán)間關(guān)系。政策社群特征體現(xiàn)為穩(wěn)定、有限的成員,垂直相互依賴性,有限的平行意見;議題網(wǎng)絡(luò)特征體現(xiàn)在較少的穩(wěn)定性、較多的參與人數(shù)、有限的垂直依賴性[18],其產(chǎn)生和存在依賴于參與者間互相依賴、彼此承諾的共存關(guān)系[19]。

目前西方政策網(wǎng)絡(luò)研究領(lǐng)域?yàn)槟茉醇靶l(wèi)生政策、農(nóng)業(yè)政策、政府與地方政府預(yù)算改革、婦女組織間關(guān)系、環(huán)境政策、勞工政策、國(guó)家間民主化過程比較等;我國(guó)相關(guān)研究多為對(duì)西方政策網(wǎng)絡(luò)的理論述評(píng)和發(fā)展脈絡(luò)梳理,實(shí)證研究多為單一案例政策過程梳理,但在社區(qū)治理領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系實(shí)證研究還存在一定空白。本文的政策網(wǎng)絡(luò)概念以中、宏觀層面為主,即關(guān)注各級(jí)政府與利益團(tuán)體間的關(guān)系,并研究私營(yíng)部門和社會(huì)組織在政策過程中的重要作用。在此視角下分析對(duì)所選研究對(duì)象的利益團(tuán)體間互動(dòng)過程,通過訪談各利益相關(guān)方,分析其失靈原因及產(chǎn)生后續(xù)對(duì)策。

3.社區(qū)治理與政策網(wǎng)絡(luò)

城市治理作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其關(guān)鍵是構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與下的持續(xù)互動(dòng)過程,強(qiáng)調(diào)多主體協(xié)同參與公共事務(wù)管理,從而形成多中心、多元利益協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)機(jī)制。斯托克認(rèn)為,相比個(gè)人行為,治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使通過多元互動(dòng)及競(jìng)爭(zhēng)性的集體行動(dòng)進(jìn)行,從而形成由參與者建構(gòu)的、具自主性的自治網(wǎng)絡(luò)[20-21]。

張銜春等認(rèn)為“治理”一詞核心在于“公私合作伙伴關(guān)系”。政府主導(dǎo)的純科層式治理及市場(chǎng)主導(dǎo)的市場(chǎng)治理均為理論模式,現(xiàn)實(shí)中治理模式是公私不同混合程度的治理,也稱多中心治理或網(wǎng)絡(luò)治理[12]。在治理與政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系方面,有西方學(xué)者將“政策網(wǎng)絡(luò)”與“治理”等同,表示政府與其他國(guó)家和社會(huì)行動(dòng)者間的“聯(lián)系和依賴”和“一系列正式制度性聯(lián)系以及非正式聯(lián)系”[22]。

行動(dòng)者是否建立有效的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是社區(qū)治理各環(huán)節(jié)成功開展的決定因素。建立相互依存伙伴關(guān)系能有效推動(dòng)治理向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展[23]。夏建中認(rèn)為,社區(qū)治理是在多層次復(fù)合的社區(qū)內(nèi)依托政府、民營(yíng)組織、社會(huì)自治和居民自治組織及個(gè)人等網(wǎng)絡(luò)體系,共同管理社區(qū)事務(wù)和提供公共服務(wù)的過程[24]。應(yīng)用政策網(wǎng)絡(luò)分析社區(qū)治理行為中的“行動(dòng)者”關(guān)系及決策影響,有利于從多主體網(wǎng)絡(luò)化參與途徑的角度提升社區(qū)治理效能。城市社區(qū)治理的多元主體既包括政府、街道辦事處等公共活動(dòng)的組織者,專家智庫(kù)、“三駕馬車”、社會(huì)組織等公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者,又包括社區(qū)居民作為公共活動(dòng)的參與者[25]。行動(dòng)者間信任程度將直接決定其是否合作,其中非正式組織是影響社區(qū)治理績(jī)效、促成公民參與的重要變量[26]。據(jù)此,本文應(yīng)用政策網(wǎng)絡(luò)作為政策分析工具,聚焦于參與城市微更新項(xiàng)目的政策網(wǎng)絡(luò)“行動(dòng)者”及其網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系,同時(shí)關(guān)注非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在社區(qū)治理中的作用。

二、基層社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性困境——以上海市A街道為例

1.研究問題

城市微更新作為具有非正規(guī)性的社區(qū)公共空間更新手段,是社區(qū)治理的重要載體,能通過在地性、針對(duì)性和可操作性回應(yīng)微觀層面需求,改善建成環(huán)境的物質(zhì)條件,激發(fā)地方創(chuàng)造性,促進(jìn)社區(qū)成員情感融入[27],從而發(fā)揮社區(qū)治理效能。為了達(dá)到向基層社區(qū)治理賦能的目的,上海市自2015年起進(jìn)行系列微更新實(shí)踐,但微更新項(xiàng)目過程也遇到“多元主體利益平衡邊界模糊、更新項(xiàng)目運(yùn)行周期較長(zhǎng)、市場(chǎng)主體參與意愿弱、物質(zhì)空間更新色彩過重、政策制定依據(jù)不足”等問題[28]。本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)沖突探討如下問題:目前社區(qū)治理產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性困境的過程是什么？對(duì)于社區(qū)治理未達(dá)預(yù)期效果的對(duì)策建議是什么？

2.研究對(duì)象及研究方法

本文選取上海市P區(qū)A街道B社區(qū)、C社區(qū)進(jìn)行配對(duì)比較研究,用文獻(xiàn)法確定訪談提綱,對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)中各主體進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談,并結(jié)合參與式觀察得出結(jié)論。

P區(qū)是上海市對(duì)微更新項(xiàng)目關(guān)注較早的行政區(qū)之一和高校知識(shí)經(jīng)濟(jì)圈所在地,有良好條件依托眾多專家、學(xué)者、設(shè)計(jì)師改造城市空間,并最早推動(dòng)“社區(qū)規(guī)劃師”計(jì)劃和參與微更新政策制定。目前上海市開展的城市微更新項(xiàng)目中,有高校主體參與空間改造過程的案例也僅集中在P區(qū)。在微觀層面,A街道C社區(qū)項(xiàng)目曾多次受媒體報(bào)道、參與賽事及評(píng)估等,相比同期、同規(guī)模項(xiàng)目,其社會(huì)影響力較大。筆者曾作為研究人員參與P區(qū)A街道B社區(qū)城市微更新項(xiàng)目改造,有進(jìn)行參與式觀察的條件,并且在C社區(qū)建成后參與實(shí)地課程教學(xué)等后續(xù)維護(hù)工作,便于與訪談對(duì)象實(shí)時(shí)溝通。此外,兩社區(qū)案例均滿足政策網(wǎng)絡(luò)理論特征中的五個(gè)網(wǎng)絡(luò)分類。訪談樣本方面,從政策網(wǎng)絡(luò)各層級(jí)的每個(gè)主體選取1～2個(gè)有代表性的、全過程參與社區(qū)治理的、能清楚理解研究問題的研究對(duì)象。政策網(wǎng)絡(luò)中各參與主體編碼見表1。

表1 上海市A街道調(diào)查對(duì)象編碼表

三、微更新項(xiàng)目過程——實(shí)踐分析及結(jié)構(gòu)性困境成因探究

社區(qū)治理中的結(jié)構(gòu)性困境本質(zhì)上是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程。下文根據(jù)筆者參與式觀察情況及對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)中各參與主體的訪談結(jié)果,完整分析所研究微更新項(xiàng)目在社區(qū)治理過程中的產(chǎn)生邏輯、改造過程和失靈特征,探究其困境成因。

1.B社區(qū)微更新項(xiàng)目特征分析

B社區(qū)是上海典型的老舊小區(qū),建于20世紀(jì)90年代,建筑類型以單元式多層住宅為主。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施逐漸老舊,居民老齡化程度高,物質(zhì)需求出現(xiàn)變化。B社區(qū)無集中綠地,缺少供居民交流活動(dòng)的中心,無法滿足居民精神生活需求。

根據(jù)參與式觀察,B社區(qū)微更新項(xiàng)目實(shí)施過程如圖1所示。議題網(wǎng)絡(luò)(高校社團(tuán)BC)通過研究相關(guān)政策,聚焦社區(qū)微更新主題,選取B社區(qū)作為空間治理載體。在獲微更新領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和街道辦事處的指導(dǎo)與肯定后,BC與府際網(wǎng)絡(luò)(街道辦事處A)的自治辦進(jìn)行接洽,自治辦將項(xiàng)目分配給議題網(wǎng)絡(luò)(B社區(qū)基金會(huì)BS)操作。

在議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部,高校社團(tuán)和社區(qū)基金會(huì)進(jìn)入社區(qū),與居民委員會(huì)(BW)和社區(qū)居民(BJ)討論方案?；谟懻摻Y(jié)果,生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)(學(xué)生設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)BH)設(shè)計(jì)方案并返回社區(qū)公示及討論,最終與街道、居民達(dá)成共識(shí),收效良好。在此過程中,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(T高校專家)與議題網(wǎng)絡(luò)建立穩(wěn)定合作關(guān)系,在方案設(shè)計(jì)與修改過程中持續(xù)指導(dǎo)學(xué)生設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)(BH),部分媒體報(bào)道項(xiàng)目初期的座談會(huì)。

學(xué)生的身份使得我們可以更好地跟一些居民溝通,在設(shè)計(jì)的方面,學(xué)生會(huì)更帶入一些感情,但成熟度肯定不如專業(yè)的設(shè)計(jì)師……非權(quán)威身份取得信任也比較容易。(BH,20191128)

然而,在多次召開街道、居民、社會(huì)組織等多方參與的會(huì)議并敲定方案后,項(xiàng)目建設(shè)并未開始,進(jìn)度停留在等待社區(qū)基金會(huì)經(jīng)費(fèi)落實(shí)。通過對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談,B社區(qū)更新項(xiàng)目進(jìn)展緩慢原因之一是社區(qū)基金會(huì)財(cái)務(wù)不獨(dú)立,嚴(yán)格的撥款流程限制了改造過程:

在設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行設(shè)計(jì)后,我們遇到的問題是成本較高,且后續(xù)改造未能跟進(jìn),目前遇到的問題是拖了一年也沒有改造,社區(qū)基金會(huì)資金一直沒有到位。(BW,20191220)

原因之二是高校社團(tuán)的組織性質(zhì)與政府財(cái)政計(jì)劃不匹配, 限制項(xiàng)目建設(shè)資金審批, 導(dǎo)致項(xiàng)目停滯。

時(shí)間并不是特別可控……我們做項(xiàng)目資金來源比較困難,沒有一個(gè)明確或者是參考的一種規(guī)定來做這種……作為高校社團(tuán),在前面提到的資金問題是比較麻煩的。我們現(xiàn)在也正在注冊(cè)社會(huì)組織,這樣的話,就能夠?yàn)轫?xiàng)目的進(jìn)行減少一點(diǎn)阻力,然后流程更加規(guī)范。(BC,20191215)

(項(xiàng)目的進(jìn)行與我們的設(shè)想)有非常大的偏差。由于我們是高校主體,沒辦法作為社會(huì)組織和街道簽約,導(dǎo)致改造流程脫離預(yù)期。如果我們已經(jīng)是一個(gè)社會(huì)組織,或與其他的社會(huì)組織有聯(lián)系的話,政府的資金就可以直接下?lián)艿椒菭I(yíng)(指非營(yíng)利組織)。而這兩個(gè)條件我們都不具備,所以成為了難題。(BG,20191128)

在B社區(qū)微更新項(xiàng)目中存在明顯的社區(qū)治理失靈。從政策網(wǎng)絡(luò)的角度分析,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈相對(duì)松散狀態(tài),與議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系單一,和政策社群網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)間互動(dòng)缺失。議題網(wǎng)絡(luò)在項(xiàng)目發(fā)起及推進(jìn)過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用,是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)的重要紐帶。然而,對(duì)于起決定性支配作用的政策社群網(wǎng)絡(luò)及控制項(xiàng)目實(shí)施的府際網(wǎng)絡(luò),議題網(wǎng)絡(luò)作用顯得薄弱。同時(shí),微更新項(xiàng)目發(fā)展尚未成熟,相關(guān)支持性政策缺位也為該項(xiàng)目的推進(jìn)帶來進(jìn)一步阻力。

2.C社區(qū)微更新項(xiàng)目特征分析

C社區(qū)是上海市首批微更新試點(diǎn)項(xiàng)目之一,基地位于幾個(gè)被圍墻隔開的住宅小區(qū)間,既有高檔商品房,也有20世紀(jì)中后期建成的老舊小區(qū)。占地約2 000 m2的公共空間成為臨時(shí)工棚和空閑用地,為居民生活帶來消極影響。

根據(jù)訪談?dòng)涗浖皡⑴c式觀察,C社區(qū)微更新項(xiàng)目開展過程如圖2所示。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)即具有地塊代建權(quán)的房地產(chǎn)企業(yè)(CR)作為甲方,委托具有豐富社區(qū)微更新建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的議題網(wǎng)絡(luò)(社會(huì)組織CY)開展修正設(shè)計(jì)及運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(高校專家F、J等)與議題網(wǎng)絡(luò)(CY)緊密合作完成方案設(shè)計(jì)并受所在街道辦事處的信任與贊賞。

議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部,社會(huì)組織(CY)與居委會(huì)及居民(CW、CJ)互動(dòng),在完成設(shè)計(jì)并公示后,根據(jù)CW、CJ的意見進(jìn)一步修改,確認(rèn)最終方案,開始駐場(chǎng)建設(shè)施工。

項(xiàng)目建設(shè)完成后,CY接手后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理,“在地舉辦”的系列活動(dòng)取得多方積極反饋。項(xiàng)目從改善社區(qū)環(huán)境切入,持續(xù)與居民良性互動(dòng),提升了所在地居民對(duì)于社區(qū)事務(wù)的參與程度和熱情。

主要的參與人群應(yīng)該是居委會(huì)、(基層)政府、社區(qū)社會(huì)組織及社區(qū)居民。市政府除了決策后或終檢時(shí)會(huì)參與外,參與程度不是特別高?！覀円筒煌牟块T協(xié)調(diào),要和居委溝通,要找到并發(fā)動(dòng)社區(qū)的各個(gè)社會(huì)組織來加入。(CY,20191224)

在此過程中,議題網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨于成熟。

我們有一定的專業(yè)型、樞紐型的社會(huì)組織來孵化這些志愿組織。(CL,20191217)

我們基本上與所有(涉及微更新項(xiàng)目的)組織都有合作,無論官方與非官方。(CY,20191224)

該項(xiàng)目的良好成效引起街道辦事處(A)關(guān)注,政府層面的關(guān)注為項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施與維護(hù)提供一定支持,推動(dòng)了“社區(qū)規(guī)劃師”產(chǎn)生及相關(guān)制度完善,促進(jìn)了同類項(xiàng)目的立項(xiàng)、落地與持續(xù)發(fā)展。基于其學(xué)術(shù)價(jià)值與社會(huì)效益,媒體自發(fā)宣傳,引起政策社群對(duì)城市微更新項(xiàng)目與社區(qū)治理結(jié)合的關(guān)注。借此契機(jī),參與項(xiàng)目的高校專家提出人大提案,旨在加快立法,推動(dòng)社區(qū)微更新的制度建設(shè)。

我們?cè)谝?guī)劃局里起的一個(gè)作用就是,(項(xiàng)目的創(chuàng)立)促成了、推動(dòng)了社區(qū)規(guī)劃的一個(gè)深入。P區(qū)能在2018年提出“社區(qū)規(guī)劃師治理”,實(shí)際上跟這些實(shí)踐有關(guān)。(CL,20191217)

3.B、C兩社區(qū)微更新項(xiàng)目比較分析

B、C兩社區(qū)位于同一街道,地理位置、管理模式及政策環(huán)境基本相同,但實(shí)施效果差異較大,可從三個(gè)角度辨析成因。

第一,“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系視角。由圖3可知,在B社區(qū)項(xiàng)目中,市場(chǎng)參與程度低,互動(dòng)關(guān)系以政府和社會(huì)為主。政府對(duì)社會(huì)與市場(chǎng)均存在權(quán)威支配作用,而社會(huì)力量(如社會(huì)組織、居民委員會(huì)等)受限較多,尚無法獨(dú)立發(fā)揮主體作用。三方力量懸殊,自下而上推動(dòng)治理的阻力較大。在C社區(qū)項(xiàng)目中,政府的角色和作用與前者基本一致,而項(xiàng)目的發(fā)起方為市場(chǎng)方,即房地產(chǎn)企業(yè)(CR)。一方面,CR主動(dòng)尋求社會(huì)力量——社會(huì)組織(CY)的協(xié)助,建立了穩(wěn)定合作關(guān)系。另一方面,C社區(qū)項(xiàng)目樞紐CY作為社會(huì)力量,在議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部和居委會(huì)及居民(CW、CJ)聯(lián)系密切,在網(wǎng)絡(luò)外部推動(dòng)相關(guān)制度的落地和政策完善,對(duì)政府力量亦產(chǎn)生積極影響。三方力量處于動(dòng)態(tài)平衡,有利于社區(qū)治理實(shí)施及效果保障。

第二,政策網(wǎng)絡(luò)視角。將兩項(xiàng)目多個(gè)參與方分別置于政策網(wǎng)絡(luò)下分析,可發(fā)現(xiàn)議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)間的作用對(duì)治理效果影響顯著。在B社區(qū)微更新項(xiàng)目中,議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單(見圖4),處于核心地位的居民委員會(huì)影響力大,起決定性支配作用,而項(xiàng)目發(fā)起方和主要推動(dòng)方高校社團(tuán),在議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部話語(yǔ)權(quán)較輕,和其他三方間聯(lián)系單一,作用有限。項(xiàng)目在操作流程限制下尚未進(jìn)入建設(shè)階段,議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散,未與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)發(fā)生實(shí)際聯(lián)系。相比之下,C社區(qū)議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更緊密,其核心為實(shí)際操作者即社會(huì)組織(CY)。該社會(huì)組織成熟度高,微更新項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)充足,社會(huì)資源豐富,在議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部具有較高話語(yǔ)權(quán)。同時(shí),C社區(qū)議題網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系穩(wěn)定,社會(huì)組織(CY)兼具生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)職能。

第三,支持性政策視角。微更新項(xiàng)目作為非正式制度,相關(guān)支持性政策法規(guī)尚未完善。B社區(qū)微更新項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)遇到組織性質(zhì)問題而陷入停滯,C社區(qū)微更新項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)、方案建設(shè)階段由于規(guī)劃問題遇到很大障礙,都與保障及規(guī)范制度缺失相關(guān)。前者尚在解決組織性質(zhì)等限制的過程中,拖慢了項(xiàng)目進(jìn)程;后者通過多次協(xié)商周旋,最后在允許范圍內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí),從專業(yè)網(wǎng)絡(luò)作用來看,盡管B社區(qū)議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)建立了合作關(guān)系,但聯(lián)系頻率、作用均有限,主要集中在設(shè)計(jì)階段,對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際推進(jìn)和治理環(huán)節(jié)助益不多。而C社區(qū)議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)間聯(lián)系緊密,專業(yè)網(wǎng)絡(luò)依靠自身學(xué)術(shù)威望及項(xiàng)目效益,持續(xù)推動(dòng)相關(guān)政策的制定和完善,對(duì)起支配性作用的政策社群網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生影響。

4.社區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境成因探究

通過上文具體分析,筆者總結(jié)城市基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境成因,可分為以下三點(diǎn)。

首先,從政府的角度,基層政府往往傾向“求穩(wěn)”而非“爭(zhēng)先”。從府際網(wǎng)絡(luò)的角度來看,街道辦事處實(shí)際上有意愿聯(lián)系專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò),但相關(guān)負(fù)責(zé)人在訪談中提到,基層政府往往希望看到成績(jī)之后再出面,通常不會(huì)對(duì)未政策化事宜做出“先行者”舉動(dòng)。

平常的社區(qū)事務(wù)還是會(huì)有人參與的,但像社區(qū)營(yíng)造這樣的活動(dòng)參與的較少,因?yàn)楹茈y管理,而且這種活動(dòng)報(bào)批也困難。……我更希望看到實(shí)際效果,真正落到實(shí)處。(A,20191223)

上海市微更新項(xiàng)目普遍存在缺乏資金與社會(huì)資源、經(jīng)費(fèi)審批流程復(fù)雜等現(xiàn)象。在A街道辦事處已開展C社區(qū)實(shí)踐并關(guān)注到“以微更新推動(dòng)社區(qū)治理”議題的基礎(chǔ)上,B社區(qū)在改造過程中仍耗時(shí)較長(zhǎng)。同時(shí)在具體項(xiàng)目的處理中,基層政府常需根據(jù)上級(jí)政府的政策目標(biāo)調(diào)整而修改方案,導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期變得更長(zhǎng),項(xiàng)目效率大幅降低。

第二,從社會(huì)的角度,傳統(tǒng)的“政社不分”現(xiàn)象在一定程度上制約了社會(huì)組織發(fā)展,社會(huì)組織普遍存在獨(dú)立性和專業(yè)性不強(qiáng)、社會(huì)工作領(lǐng)域內(nèi)卷化等現(xiàn)象。在本文中,社區(qū)基金會(huì)受管控、財(cái)務(wù)不獨(dú)立等情況導(dǎo)致B社區(qū)更新項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

做項(xiàng)目需要申報(bào),管理比較復(fù)雜……我們基金會(huì)的主要問題是財(cái)政尚未獨(dú)立,所以雖然作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織性質(zhì)的機(jī)構(gòu),很多事情和上級(jí)單位還是脫不開關(guān)系。(BS,20191219)

同時(shí),民間聯(lián)系較弱,缺乏多主體、網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系的長(zhǎng)效機(jī)制。

在與居委會(huì)聯(lián)系上,項(xiàng)目一開始介入社區(qū)時(shí)聯(lián)系頻率還是蠻高的,基本上每?jī)芍芏家缴鐓^(qū)去舉行活動(dòng),跟他們的聯(lián)系肯定是在活動(dòng)間不斷地進(jìn)行,他們也對(duì)我們的參與表示非常滿意。在一開始高頻率的活動(dòng)里主要是和居民建立聯(lián)系……但后續(xù)聯(lián)系會(huì)越來越少。(BC,20191215)

微更新項(xiàng)目的“議題—制定—實(shí)施—評(píng)估”各個(gè)政策階段均需多元主體參與。在對(duì)議題網(wǎng)絡(luò)開展田野調(diào)查的過程中,參與網(wǎng)絡(luò)各主體均對(duì)“與議題網(wǎng)絡(luò)其他主體間產(chǎn)生聯(lián)系”表現(xiàn)出積極訴求,居民委員會(huì)希望與高校、學(xué)生通過社會(huì)實(shí)踐和社區(qū)服務(wù)等形式建立長(zhǎng)效聯(lián)系,高校社團(tuán)希望與設(shè)計(jì)師合作多個(gè)項(xiàng)目且對(duì)單一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)持續(xù)跟蹤與改進(jìn)。然而在項(xiàng)目實(shí)際開展過程中以上諸訴求因多種原因無法實(shí)現(xiàn)。雖然社區(qū)對(duì)高校、社會(huì)組織等議題網(wǎng)絡(luò)中其他主體有所需求,但也對(duì)陌生主體和新事物存在種種不信任感。

(我們的)身份受到很多的懷疑。對(duì)方可能會(huì)質(zhì)疑我們的能力,還是希望有一些比較權(quán)威的人來替他們做這種社區(qū)內(nèi)的東西。(BC,20191215)

第三,從政策的角度,微更新支持性政策法規(guī)缺位,自下而上推動(dòng)力弱。上海市在2014年開始出現(xiàn)社區(qū)微更新項(xiàng)目,多數(shù)為對(duì)屋頂花園、建筑空隙等進(jìn)行綠化美化。隨后在2016年制定城市更新計(jì)劃,2018年市規(guī)土局開始制定社區(qū)規(guī)劃師相關(guān)政策,而時(shí)至2019年方開始推動(dòng)人大議題。相關(guān)支持政策產(chǎn)生過程漫長(zhǎng)。

微更新作為社區(qū)治理及居民參與的重要手段,始終沒有能支持它的強(qiáng)制條文或法律法規(guī)出臺(tái)。一方面基層政府自身任務(wù)繁重,微更新相比“舊城改造”“垃圾分類”等立法推進(jìn)的重點(diǎn)事項(xiàng)而言,缺乏“一定要做”的緊迫性;另一方面,居民作為議題網(wǎng)絡(luò)中的重要行動(dòng)者缺乏參與意識(shí),鮮少與其他網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生聯(lián)系。居民意愿和街道目標(biāo)也時(shí)常產(chǎn)生背離,這也進(jìn)一步擴(kuò)大分歧。加之社區(qū)基金會(huì)財(cái)務(wù)不獨(dú)立、社會(huì)組織發(fā)育不全面等問題,本就缺乏動(dòng)因參與社區(qū)事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)主體在以上諸因驅(qū)使下,對(duì)微更新的參與意愿更加薄弱,在議題網(wǎng)絡(luò)中作用愈發(fā)弱化,自下而上推動(dòng)力持續(xù)減弱。

四、結(jié)論與討論

隨著近年來我國(guó)土地資源由“增量”轉(zhuǎn)“存量”趨勢(shì)日益明顯,社區(qū)更新成為規(guī)劃轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。社區(qū)更新的良好實(shí)施,有助于促進(jìn)社會(huì)治理決策科學(xué)化和治理方式精細(xì)化。在我國(guó)城市更新過程中,微更新作為一種人本化的空間重構(gòu)和社區(qū)激活方式,能夠促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)中各利益相關(guān)方共同參與到社區(qū)治理過程中,其參與模式、政策推動(dòng)、治理理念均面臨各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)。結(jié)合以上“過程—實(shí)踐”分析,本文以微更新項(xiàng)目為支點(diǎn),從以下幾個(gè)維度展開討論,以說明在政策網(wǎng)絡(luò)視角下如何優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

第一,依托樞紐型社會(huì)組織改善議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部環(huán)境及外部結(jié)構(gòu)。錢伯斯等人認(rèn)為,民間社會(huì)與國(guó)家對(duì)話是理想的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系模式,其中增強(qiáng)公民社會(huì)內(nèi)部權(quán)能有益于幫助維持自治和擴(kuò)大民主[29-30]。在中國(guó)語(yǔ)境下,社會(huì)組織普遍面臨“政府希望其發(fā)展,但又不希望其長(zhǎng)得太大”的局面,“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”三者關(guān)系很難達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。由此,政策網(wǎng)絡(luò)視角下,社區(qū)治理可從強(qiáng)化議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部及外部結(jié)構(gòu)兩方面著手提升。對(duì)議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu),在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部聯(lián)系的同時(shí),應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)組織和居民的主體地位,適當(dāng)放寬政府對(duì)社會(huì)組織的管制,鼓勵(lì)社會(huì)組織的自身發(fā)展。由訪談得知,“在地設(shè)計(jì)”“在地培育”是社區(qū)治理中的有力推動(dòng)因素。公眾參與程度的把握一直是我國(guó)社區(qū)治理中的一個(gè)難點(diǎn),“在地孵化”能有效促進(jìn)社會(huì)組織因地制宜開展工作,并引導(dǎo)居民自治,弱化政府與當(dāng)?shù)鼐用耖g的矛盾。C社區(qū)案例中,具有高校背景的社會(huì)組織著力引導(dǎo)政府由“出錢改造”向“培育居民參與意愿及參與行為”轉(zhuǎn)變。作為政策網(wǎng)絡(luò)中最松散的要素,議題網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)部聯(lián)系緊密的基礎(chǔ)上,與其他網(wǎng)絡(luò)之間產(chǎn)生聯(lián)系可以起到“1+1>2”的作用。從C社區(qū)微更新過程可知,樞紐型社會(huì)組織可以聯(lián)系居委會(huì),孵化居民自治組織,平衡政、社、商之間關(guān)系,發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)作用。

第二,建立專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)三者間動(dòng)態(tài)關(guān)系,整合松散結(jié)構(gòu),“抗衡”政策社群網(wǎng)絡(luò)的決定性支配作用。在網(wǎng)絡(luò)治理中,行動(dòng)者中心制度主義理論認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)的功能可作為介于公共的行動(dòng)者與私人行動(dòng)者之間水平自我協(xié)調(diào)的理想制度架構(gòu)。行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中遵循共同規(guī)則,交換彼此互賴資源,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的資源交換,以實(shí)現(xiàn)共同利益[31]。具體到微更新項(xiàng)目的實(shí)施過程中,首先,由訪談中可知,社會(huì)組織作為議題網(wǎng)絡(luò)能聯(lián)絡(luò)具有高校背景的社團(tuán)或與高校直接合作,使基層政府即府際網(wǎng)絡(luò)更加信任。單獨(dú)參與微更新過程的社會(huì)組織存在各類不確定性,而高校及專家智庫(kù)則相對(duì)穩(wěn)定。其次,參與程度在個(gè)體間存在差異。基層政府、企業(yè)商戶、個(gè)體居民如作為單個(gè)要素存在,其參與程度較低;如對(duì)各類服務(wù)對(duì)象整合,共同參與程度將大幅度提高。最后,“高校+設(shè)計(jì)師+社會(huì)組織”的模式更容易獲得政府認(rèn)同,取得與區(qū)級(jí)、市級(jí)等上級(jí)政府部門對(duì)話的機(jī)會(huì)。

第三,促進(jìn)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策社群網(wǎng)絡(luò)施加影響,推動(dòng)社區(qū)治理項(xiàng)目支持性政策的協(xié)商與落實(shí)。盡管近年來對(duì)微更新的關(guān)注度有所提升,也有少量由政府發(fā)起的鼓勵(lì)性計(jì)劃,然而能被納入政府計(jì)劃的項(xiàng)目數(shù)量有限,大部分項(xiàng)目在自下而上發(fā)起的過程多遇到規(guī)劃沖突、審批不順等困境。在C社區(qū)微更新項(xiàng)目中,參與專家即專業(yè)網(wǎng)絡(luò),結(jié)合實(shí)際操作中遇到的問題進(jìn)行提案推動(dòng)相關(guān)立法支持。由此,原本關(guān)注度較低的話題或缺乏政策、立法支持的社區(qū)治理項(xiàng)目亦能得到關(guān)注,并倒逼政策社群進(jìn)行政策改革或推動(dòng)人大立法支持。根據(jù)哈貝馬斯著名的“雙軌制協(xié)商民主理論”,弱公共領(lǐng)域的協(xié)商具有導(dǎo)控、監(jiān)督和約束第一軌道協(xié)商的重要價(jià)值[32]。城市空間中的協(xié)商屬于弱公共領(lǐng)域的協(xié)商,用它來反推強(qiáng)公共領(lǐng)域的協(xié)商,從而促進(jìn)立法協(xié)商民主,對(duì)當(dāng)代中國(guó)基層治理具有現(xiàn)實(shí)意義。具體而言,擁有專業(yè)知識(shí)的高校專家組和辦法制定部門應(yīng)共同起草決策咨詢報(bào)告,共同加強(qiáng)城市微更新、社區(qū)治理相關(guān)的政策支持,促使相應(yīng)法律法規(guī)的完善。

在基層社區(qū)治理中,基層政府即府際網(wǎng)絡(luò)居于核心地位,能鼓勵(lì)企業(yè)積極參與,促進(jìn)社會(huì)組織的成立與孵化,激發(fā)公民參與積極性,并最終形成網(wǎng)絡(luò)間互聯(lián)的協(xié)同機(jī)制。因此,凸顯政府主體地位有助于審批流程簡(jiǎn)化、高校技術(shù)支持、立法政策明確和對(duì)政府創(chuàng)新的支持。

本文從實(shí)證研究入手,利用政策網(wǎng)絡(luò)作為研究工具,依托微更新實(shí)施過程,分析中國(guó)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)性困境并提出對(duì)策。本研究還存在一定局限:第一,由于配對(duì)比較法自身存在自由度不足、可能不具代表性及對(duì)范圍條件的忽視等缺陷,案例選擇尚存可能的競(jìng)爭(zhēng)性解釋;第二,訪談對(duì)象選擇具主觀性;第三,完成數(shù)據(jù)收集后,可根據(jù)案例間聯(lián)系和區(qū)別補(bǔ)充調(diào)研,進(jìn)一步優(yōu)化研究方法。