民族地區(qū)鄉(xiāng)村免費(fèi)教育文獻(xiàn)述評(píng)與思考

李竺宇　劉毅

[摘要]教育是阻斷貧困代際傳遞的有效手段。民族地區(qū)尤其是深度貧困區(qū)鄉(xiāng)村振興的根本在于鄉(xiāng)村教育振興。本文基于國(guó)內(nèi)15年免費(fèi)教育政策優(yōu)先在民族地區(qū)試點(diǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，選取26篇相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。首先甄別了義務(wù)教育與免費(fèi)教育的概念，然后就民族地區(qū)免費(fèi)教育的經(jīng)費(fèi)來源、免費(fèi)教育不同運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)、免費(fèi)教育實(shí)施效益以及免費(fèi)教育政策問題進(jìn)行了綜述。在此基礎(chǔ)上，分析了民族地區(qū)免費(fèi)教育的未來三個(gè)領(lǐng)域：免費(fèi)教育與經(jīng)濟(jì)財(cái)力的關(guān)系需進(jìn)一步研究、義務(wù)教育與免費(fèi)教育的理念需進(jìn)一步推廣、免費(fèi)教育的制度保障需進(jìn)一步加強(qiáng)。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);免費(fèi)教育;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：G750文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2020）03-0108-07

作者簡(jiǎn)介：李竺宇（1995-），女，西南民族大學(xué)管理學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士;劉毅（1970-），男，本文通訊作者，西南民族大學(xué)管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：民族教育經(jīng)濟(jì)。四川 成都 6100412017年10月18日，黨的“十九大”提出了新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策——“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。2018年1月2日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了全面部署，開啟了我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的新里程碑，也帶給民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的黃金歷史機(jī)遇。由于地理和歷史的原因，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)集中在民族地區(qū)，尤其是“三區(qū)三州”深度貧困區(qū)①。民族地區(qū)深度貧困的表象在于地理環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件奇缺，但根源在于人才匱乏，途徑在于文化教育提升。民族地區(qū)教育資源尤其是農(nóng)村教育資源相對(duì)落后，落后的教育造成了鄉(xiāng)村人才在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)，演變?yōu)樨毨У拇H傳遞。只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的教育振興，才能從根本上斬?cái)嘭毨У母础倪@個(gè)意義上講，我國(guó)民族地區(qū)尤其是深度貧困區(qū)鄉(xiāng)村振興的根本在于鄉(xiāng)村教育振興。

實(shí)踐證明，教育振興的有效途徑在于實(shí)施免費(fèi)教育。目前，全球190多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中已經(jīng)實(shí)行不同年限免費(fèi)（義務(wù)）教育的國(guó)家和地區(qū)已有170多個(gè)。除發(fā)達(dá)國(guó)家外，如人均GDP只有我國(guó)1/3的老撾、柬埔寨、孟加拉、尼泊爾等亞洲絕大部分國(guó)家也實(shí)行了9年免費(fèi)教育。古巴教育支出占GDP的6.3%，即使在國(guó)情最困難的時(shí)候，仍然堅(jiān)持實(shí)行12年免費(fèi)教育，目前古巴受過高等教育的人數(shù)高達(dá)總?cè)藬?shù)的57%以上。

世界免費(fèi)教育的實(shí)踐表明，教育投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑和持續(xù)動(dòng)力。[1]“越是貧困地區(qū)，越要發(fā)展教育”已成為業(yè)界的共識(shí)，免費(fèi)教育在部分民族地區(qū)開始逐步實(shí)施，業(yè)界也開始高度關(guān)注，并且已經(jīng)出現(xiàn)大量的相關(guān)研究，但總體而言，理論滯后于現(xiàn)實(shí)，尤其還缺乏將免費(fèi)教育置于鄉(xiāng)村振興背景的綜述文獻(xiàn)。因此，對(duì)我國(guó)民族地區(qū)免費(fèi)教育的理論研究進(jìn)行梳理，將有利于民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)民族地區(qū)同步小康。

一、文獻(xiàn)檢索情況

CNKI（China National Knowledge Internet ）是全球信息量最大、最具價(jià)值的中文網(wǎng)站。筆者在CNKI主題檢索字段對(duì)應(yīng)的檢索文本框中檢索“標(biāo)題”為“免費(fèi)教育”“鄉(xiāng)村振興”和“民族”，其余均不限制，檢索結(jié)果為“零”;再以“主題”為“免費(fèi)教育”“鄉(xiāng)村振興”和“民族”，其余均不限制，檢索結(jié)果為“12”，其中“年鑒”2篇、“會(huì)議論文”1篇、“法律法規(guī)”6篇以及“信息資訊”3篇，可用綜述文獻(xiàn)很少;再限定“標(biāo)題”為“免費(fèi)教育”“鄉(xiāng)村振興”，其余條件不限，檢索結(jié)果僅1篇，即“生涯教育：教師專業(yè)精神培育與鄉(xiāng)村教育振興的關(guān)鍵——兼論免費(fèi)師范生教育可持續(xù)發(fā)展之路”。

文獻(xiàn)檢索結(jié)果可見，將“民族地區(qū)”“鄉(xiāng)村振興”與“免費(fèi)教育”三者結(jié)合起來進(jìn)行研究的文獻(xiàn)很少，原因大概是“鄉(xiāng)村振興”2017年才正式提出。因此，本文將鄉(xiāng)村振興作為民族地區(qū)免費(fèi)教育的背景，重點(diǎn)研究民族地區(qū)免費(fèi)教育文獻(xiàn)，于是限定“標(biāo)題”為“免費(fèi)教育”，條件為“學(xué)術(shù)文章”“期刊與學(xué)位論文”，其他的檢索控制條件如學(xué)科分類、支持基金、作者、作者單位等均不限制，檢索2013-2018年這6年中收錄的主題為“免費(fèi)教育”的文獻(xiàn)報(bào)道，共有1441條記錄。在利用“主題”字段進(jìn)行檢索時(shí)，由于“主題”檢索字段包含的檢索范圍比較廣，雖然進(jìn)行的是精確檢索，但大部分文獻(xiàn)都集中于對(duì)免費(fèi)師范生的論述，因此類文獻(xiàn)與本文關(guān)聯(lián)度較小，故未將其囊括于內(nèi)。此外，為避免檢索詞單一，用“十五年免費(fèi)教育”“義務(wù)教育”等檢索詞檢索出的相關(guān)文獻(xiàn)只有部分與免費(fèi)教育相關(guān)，再縮小到“民族”相關(guān)范疇中時(shí)，共有110條結(jié)果，但仍有大部分是關(guān)于免費(fèi)師范生的文獻(xiàn)，然后我們逐一篩選，最終選取了26篇相關(guān)文獻(xiàn)作為評(píng)述基礎(chǔ)。

下圖給出了26篇文獻(xiàn)的具體分布年限以及期刊類型：

進(jìn)一步分類，這26篇文獻(xiàn)可以分為免費(fèi)教育政策、地區(qū)免費(fèi)教育的實(shí)施和民族教育政策三類，下文即按此綜述。

二、免費(fèi)教育與義務(wù)教育概念甄別

在所有這些文獻(xiàn)中，不約而同地涉及到免費(fèi)教育和義務(wù)教育的概念，但多采用免費(fèi)義務(wù)教育說法。其實(shí)，這兩者之間有交叉也有區(qū)別。

（一）義務(wù)教育概念

1948年12月10日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過第217A（II）號(hào)決議并頒布的《世界人權(quán)宣言》，其中第26條指出：“人人應(yīng)享有受教育的權(quán)利;至少應(yīng)在基礎(chǔ)教育階段實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育”。2006年6月29日修訂通過的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》是對(duì)義務(wù)教育的權(quán)威界定，其第一章總則第二條規(guī)定，“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”。這是國(guó)內(nèi)外官方對(duì)“義務(wù)教育”概念的公開界定，可見義務(wù)教育就是免費(fèi)教育，“免費(fèi)義務(wù)教育”也是強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育的免費(fèi)性質(zhì)。

在理論界，學(xué)者從義務(wù)教育的三大基本特征和制度層面對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行了進(jìn)一步界定。朱艷（2006）[2]認(rèn)為義務(wù)教育（Compulsory education）可稱“強(qiáng)迫教育”，具有三大基本特征：一是強(qiáng)制性，又叫義務(wù)性，即讓所有適齡兒童、少年接受義務(wù)教育是學(xué)校、家長(zhǎng)、政府乃至整個(gè)社會(huì)的義務(wù);二是公益性，即明確規(guī)定免除學(xué)費(fèi)與雜費(fèi);三是統(tǒng)一性，指的是至始至終應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的義務(wù)教育，包括在義務(wù)教育階段制定統(tǒng)一的的標(biāo)準(zhǔn)，如：教材設(shè)置、教學(xué)方法、經(jīng)費(fèi)開支等。李江勤（2013）[3]從制度層面分析了義務(wù)教育的實(shí)質(zhì)，即依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定對(duì)適齡兒童和青少年實(shí)施一定年限的強(qiáng)制教育。

（二）免費(fèi)教育概念

“免費(fèi)教育”的概念源自實(shí)踐。自2007年至2017年，中國(guó)澳門、香港特別行政區(qū)、新疆、西藏等民族地區(qū)以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)所相繼推行了“十五年免費(fèi)教育”，即將免費(fèi)教育向義務(wù)教育的前后兩端——學(xué)前教育、高中階段教育延伸，直面的是“入園難、入園貴”“部分貧困家庭無力承擔(dān)高中學(xué)費(fèi)”“因?qū)W致貧”等現(xiàn)實(shí)問題。[4]在理論界，學(xué)者們從教育模式、教育年限與具體政策等角度甄別了免費(fèi)教育與義務(wù)教育二者的差異。馬建芳（2017）[5]認(rèn)為免費(fèi)教育指的是在國(guó)家財(cái)政支持下對(duì)學(xué)生開展的一種免除學(xué)雜費(fèi)等相關(guān)各種費(fèi)用的一種教育模式。唐志穎（2014）[6]、楊小敏（2017）[7]認(rèn)為免費(fèi)教育是分別將三年制的幼兒教育與高中教育納入義務(wù)教育階段的教育，這就從時(shí)間年限上區(qū)別于義務(wù)教育。張鴻（2013）[8]提出免費(fèi)教育相對(duì)于義務(wù)教育的免費(fèi)性而言不具備強(qiáng)制性，但將義務(wù)教育前后時(shí)間延長(zhǎng)，從而使免費(fèi)教育階段達(dá)到了12年（9+3）、15年（3+9+3）、19年（3+9+3+4）、22年（3+9+3+4+3）、25年（3+9+3+4+3+3）等。

從上述義務(wù)教育和免費(fèi)教育的各自內(nèi)涵來看，二者的聯(lián)系和區(qū)別是明顯的：義務(wù)教育都是免費(fèi)的，但是具有一定的強(qiáng)迫性;免費(fèi)教育肯定是免費(fèi)的，但不一定是義務(wù)的，即不具有強(qiáng)迫性;“免費(fèi)義務(wù)教育”的說法是語義重復(fù);此外，十五年免費(fèi)教育政策的實(shí)施主體也有所轉(zhuǎn)移，雖仍是政府的主動(dòng)作為，但實(shí)施主體逐漸從以中央為主轉(zhuǎn)向以地方各級(jí)政府為主。

三、民族地區(qū)免費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)來源研究

義務(wù)教育和免費(fèi)教育的共同點(diǎn)都是“免費(fèi)”，但“免除的經(jīng)費(fèi)”總得有出處，這就涉及到免費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)來源問題，相關(guān)文獻(xiàn)也進(jìn)行了大量研究，集中在兩塊：國(guó)家財(cái)政和非財(cái)政。

（一） 國(guó)家教育財(cái)政支持一直是主體

免費(fèi)教育的國(guó)家財(cái)政支持一直且肯定是主體，其主體地位體現(xiàn)在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，《綱要》明確提出了“到2012年實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%”。經(jīng)過艱苦努力，4%的比例目標(biāo)已于2012年如期達(dá)到，奠定了我國(guó)教育的均衡性和公平性基礎(chǔ)。[9]

對(duì)于長(zhǎng)期貧困的民族地區(qū)而言，免費(fèi)教育更具有緊迫性。教育部教育發(fā)展研究中心基礎(chǔ)教育研究室主任汪明也指出，不論是從我國(guó)推行九年義務(wù)教育的實(shí)際來看，還是從世界各國(guó)所推行的免費(fèi)教育政策經(jīng)驗(yàn)來看，由國(guó)家層面出發(fā)而推進(jìn)的免費(fèi)教育基本策略，在一定程度上肯定是優(yōu)先從貧困地區(qū)和困難人群做起。[10]

這對(duì)民族地區(qū)而言固然善莫大焉，但其結(jié)果是，民族地區(qū)免費(fèi)教育的經(jīng)費(fèi)來源嚴(yán)重依賴國(guó)家財(cái)政。國(guó)家財(cái)政包括中央財(cái)政和地方財(cái)政。中央財(cái)政的現(xiàn)實(shí)及未來情況是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，未來一個(gè)階段經(jīng)濟(jì)更注重質(zhì)量提升而增速將適當(dāng)放緩，結(jié)果是中央教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)投入面臨很大壓力。緩解中央財(cái)政壓力的有效途徑之一就是壓縮地方“三公經(jīng)費(fèi)”，因?yàn)椴还苁菍W(xué)前教育階段還是高中教育階段，都不可能僅依靠國(guó)家層面的推動(dòng)就一步到位，而需要循序漸進(jìn)、分步推進(jìn)。但是，由于我國(guó)民族地區(qū)絕大部分屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財(cái)力本身并不充裕，光靠壓縮地方“三公經(jīng)費(fèi)”所獲得的教育經(jīng)費(fèi)調(diào)整空間其實(shí)并不大。因此，對(duì)于民族地區(qū)，免費(fèi)教育的國(guó)家財(cái)政性支持仍將長(zhǎng)期處于支配地位。

（二）非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是補(bǔ)充并逐漸增加

自20世紀(jì)90年代以來，在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入方式開始多元化，教育相關(guān)部門明確提出了與我國(guó)國(guó)情和教育事業(yè)改革發(fā)展道路基本相一致的教育指標(biāo)，我國(guó)逐步擺脫了由過去單純依靠相關(guān)政府部門投資，向由國(guó)家、社會(huì)、外商、學(xué)校、集體與個(gè)人多元投資方向的轉(zhuǎn)變，從而分擔(dān)了一部分國(guó)家財(cái)政投入的壓力，因此，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占教育經(jīng)費(fèi)總支出中的比例逐年上升的同時(shí)，非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例也有了逐步提高，從而我國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)逐年提高。

關(guān)于我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入方式是否應(yīng)該多元化的問題，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了論證。古翠鳳（2008）[11]提議從消費(fèi)和供給角度的出發(fā)，把免費(fèi)教育看作是基礎(chǔ)教育的一個(gè)概念，提出了有關(guān)基礎(chǔ)教育該由誰來付費(fèi)的問題。她的依據(jù)理由是，基礎(chǔ)教育沒有辦法在一次交易中出清，一方面由于付費(fèi)者不能即時(shí)得到付費(fèi)的利益，另一方面是付費(fèi)所產(chǎn)生的利益不能完全被付費(fèi)者一人所得，這就會(huì)導(dǎo)致付費(fèi)不足的問題。解決這一問題就需要社會(huì)志愿公益機(jī)制和政府強(qiáng)制公益機(jī)制的共同輔助，比如，社會(huì)、外商、學(xué)校、集體與個(gè)人等也應(yīng)承擔(dān)一部分。就目前而言，通過非強(qiáng)制手段為我國(guó)基礎(chǔ)教育承擔(dān)費(fèi)用的途徑有希望工程、支教、捐資助學(xué)等。這就是非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例有了明顯提高的主要原因。

哈巍（2017）[12]等學(xué)者認(rèn)為，重新劃分教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)主體的必要性是改革開放四十年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制的演變結(jié)果，關(guān)鍵是應(yīng)建立起中央和地方按比例、分項(xiàng)目的分擔(dān)主體格局以有效減輕中央財(cái)政部門的負(fù)擔(dān)。但是，針對(duì)民族地區(qū)的特殊貧困狀況，如何建立中央與各民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同分擔(dān)的機(jī)制，學(xué)界鮮有涉及。

四、民族地區(qū)免費(fèi)教育運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)研究

民族地區(qū)免費(fèi)教育經(jīng)費(fèi)來源確立后的一個(gè)重大問題就是免費(fèi)教育年限，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)投入的多少與免費(fèi)教育年限正相關(guān)。關(guān)于民族地區(qū)免費(fèi)教育運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)，業(yè)界實(shí)踐以及學(xué)界探討的大約有12年、14年、15年、25年四類模式。

（一）12年免費(fèi)教育運(yùn)行模式

12年免費(fèi)教育運(yùn)行模式，即將9年義務(wù)教育向后延伸3年。向后延伸的3年，其一是高中階段，其二是高職教育。延伸到高中階段的免費(fèi)教育以內(nèi)蒙古自治區(qū)為代表，延伸到高職階段的免費(fèi)教育以四川藏區(qū)“9+3”模式為代表。

1. 內(nèi)蒙古自治區(qū)高中階段免費(fèi)義務(wù)教育

繼沿海試點(diǎn)城市后，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為首個(gè)開始嘗試十二年義務(wù)教育（免費(fèi)教育）的內(nèi)陸民族地區(qū)。該區(qū)于2011年春季入學(xué)為基準(zhǔn)，開始率先對(duì)普通高中蒙古語（朝鮮語）授課學(xué)生、中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生和普通高中漢語授課學(xué)生中生活經(jīng)濟(jì)困難的在讀學(xué)生實(shí)行免學(xué)費(fèi)和教材費(fèi)的“兩免”政策。[13]當(dāng)?shù)卣?012年對(duì)高中階段免費(fèi)教育政策投放20億元資金后，全面實(shí)現(xiàn)了高中階段學(xué)生享受“兩免”政策。

2. 藏區(qū)“9+3”免費(fèi)教育計(jì)劃

2009年，為推進(jìn)四川省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)長(zhǎng)治久安，全面提升中職辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，省委、省政府決定，從2009年至2013年，實(shí)施藏區(qū)“9+3”免費(fèi)職業(yè)教育5年計(jì)劃，即對(duì)藏區(qū)學(xué)生在完成九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，實(shí)施3年免費(fèi)職業(yè)教育。政府公告——川辦函[2009]156號(hào)中顯示，截止到2013年，中職學(xué)校與普通高中的招生比將從2.6∶7.4提升到6∶4，藏區(qū)初中畢業(yè)生升學(xué)率由70%提升到95%，基本普及高中階段教育。

徐君（2014）[14]研究“9+3”免費(fèi)教育計(jì)劃嚴(yán)密的組織設(shè)計(jì)和有效的運(yùn)行機(jī)制（圖2），認(rèn)為其效果非常明顯，為提高四川藏區(qū)人口的文化技能水平和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）14年免費(fèi)教育運(yùn)行模式

14年免費(fèi)教育主要在新疆南疆實(shí)施。2014年5月26日，中共中央政治局在研究進(jìn)一步推進(jìn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安工作會(huì)議中決定，全面提高新疆各級(jí)各類學(xué)校教育質(zhì)量，并在南疆全面推行高中階段免費(fèi)教育政策。

南疆全面推行的高中免費(fèi)教育政策，注重為南疆地區(qū)的適齡少年提供更高質(zhì)量的社會(huì)教育路徑，培養(yǎng)更強(qiáng)的社會(huì)生存和適應(yīng)能力，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)意識(shí)，提升其對(duì)祖國(guó)的認(rèn)同感。

（三）15年免費(fèi)教育運(yùn)行模式

15年免費(fèi)教育即在13年基礎(chǔ)上再向前延伸兩年學(xué)前教育。

西藏在2011年率先實(shí)現(xiàn)了包吃、包住、包學(xué)習(xí)費(fèi)用的15年免費(fèi)教育。[15]四川省民族地區(qū)2016年春季學(xué)期起也開始全面實(shí)施15年免費(fèi)教育，全面免除民族自治地區(qū)51個(gè)縣（市）公辦幼兒園3年保教費(fèi)和公辦普通高中3年學(xué)費(fèi)，并為所有普通高中在校學(xué)生免費(fèi)提供教科書。對(duì)于經(jīng)教育部門批準(zhǔn)所設(shè)立的民辦幼兒園和民辦普通高中，按照公辦幼兒園和公辦普通高中的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予等額補(bǔ)助，家長(zhǎng)只需支付高出公辦教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的部分費(fèi)用。[16]

西藏和四川民族地區(qū)所開展的15年免費(fèi)教育政策獲得了明顯成效：不僅激發(fā)了學(xué)生學(xué)習(xí)熱情，學(xué)生數(shù)量與學(xué)習(xí)質(zhì)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，而且轉(zhuǎn)變了民族地區(qū)群眾傳統(tǒng)觀念，有效維護(hù)了民族團(tuán)結(jié)。

（四）25年免費(fèi)教育運(yùn)行模式

25年免費(fèi)教育模式，即15年免費(fèi)教育向后延伸到本科4年、研究生3年和博士3年共10年，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校教育的全免費(fèi)。

目前試行該模式的是我國(guó)人口較少民族的甘肅肅南裕固族自治縣。該縣教育局長(zhǎng)安維武（2012）[17]認(rèn)為，作為一個(gè)農(nóng)牧業(yè)縣，百姓懸殊的貧富差距是一個(gè)較為嚴(yán)峻的問題，由此肅南縣廣泛推行助學(xué)惠民政策，在全面落實(shí)“普九”政策的基礎(chǔ)上，大力推行從學(xué)前教育到高中教育的15年免費(fèi)教育政策，并最終延伸到大學(xué)教育階段。該縣不僅完善大學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)救助政策，即實(shí)行優(yōu)秀大學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)與貧困大學(xué)生救助工程計(jì)劃，而且為促進(jìn)教育公平，還通過完善國(guó)家資助體系，增加了關(guān)于研究生的獎(jiǎng)勵(lì)和救助政策，來幫助成績(jī)優(yōu)異，經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)。

五、民族地區(qū)免費(fèi)教育實(shí)施效果研究

免費(fèi)教育，理論上對(duì)受眾而言是教育公平、是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、是發(fā)展機(jī)會(huì)均等等利好，但實(shí)施過程以及效果還是值得研究。

（一）免費(fèi)教育正向作用

1.有效緩解了民眾的教育經(jīng)濟(jì)壓力

奧爾森提出過選擇性激勵(lì)理論，即對(duì)提升該集團(tuán)利益的各成員而言，集團(tuán)進(jìn)行活動(dòng)所取得的成果具有公共物品的屬性;集團(tuán)越大，提升集團(tuán)利益的個(gè)體所收獲的集團(tuán)總收益就越少;而選擇性激勵(lì)能夠有效地推動(dòng)集團(tuán)中的理性個(gè)體進(jìn)行有利于集團(tuán)的活動(dòng)。[18]其中一種選擇性激勵(lì)就是擴(kuò)大內(nèi)需，通過減少居民在教育、醫(yī)療等方面的支出，從而增加城鄉(xiāng)居民實(shí)際的可支配收入，進(jìn)而刺激消費(fèi)。[19]民族地區(qū)實(shí)行免費(fèi)教育也是一種選擇性內(nèi)需激勵(lì)，極大地緩解了各族群眾在教育經(jīng)濟(jì)方面的實(shí)際支出，相對(duì)提升了物質(zhì)生活發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

2.促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定

民族地區(qū)開展免費(fèi)教育不僅是對(duì)各少數(shù)民族的教育扶貧，而且是確保社會(huì)和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。羅小東（2016）[20]認(rèn)為學(xué)校是人的社會(huì)化最重要的途徑，因?yàn)橐环矫?，學(xué)生通過學(xué)校所開設(shè)的正式課程吸收社會(huì)生存所必需的知識(shí)與技能，從而逐步社會(huì)化;另一方面，學(xué)校在正式課程的教學(xué)過程中所傳遞的信仰、態(tài)度、價(jià)值觀和規(guī)范，將為學(xué)生提供社會(huì)生存所必需的價(jià)值觀和行為規(guī)范的社會(huì)化。因此，民族地區(qū)免費(fèi)教育政策在有利于更多的適齡青少年入學(xué)的同時(shí)，完成各族學(xué)子的社會(huì)化，從而促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

（二）免費(fèi)教育負(fù)面問題

1.教育經(jīng)費(fèi)需求增加與保障問題

免費(fèi)教育的經(jīng)費(fèi)保障也許不是最主要的問題，但中央和地方的教育成本分擔(dān)方式值得關(guān)注。因?yàn)?，教育成本分?dān)邊界模糊有可能導(dǎo)致教學(xué)經(jīng)費(fèi)保障不到位和不及時(shí)，學(xué)校因?yàn)榻虒W(xué)經(jīng)費(fèi)緊張而滋長(zhǎng)變相收費(fèi)，即在免除學(xué)雜費(fèi)的前提下，收取擇校費(fèi)、服裝費(fèi)、生活費(fèi)、住宿費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等變相費(fèi)用，玩起各種“擦邊球”。

北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院博士后研究人員楊小敏（2015）[21]深入研究了學(xué)前教育的成本分擔(dān)方式。他認(rèn)為，以學(xué)前教育為例，我國(guó)的學(xué)前教育財(cái)政制度還沒有明確劃分各級(jí)政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，而目前“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的典型體制盡管發(fā)展出了各類富有地方特色的學(xué)前教育成本分擔(dān)方式，但是缺乏清楚的政府、家庭、社會(huì)成本分擔(dān)邊界與機(jī)制，尚缺少可以借鑒與遵循的操作辦法。夏扉（2011）[22]指出首先需要建立健全較為完善的教育經(jīng)費(fèi)保障體系，然后就各地區(qū)的歷史背景與社會(huì)環(huán)境來制定符合當(dāng)?shù)厮枰挠?jì)劃與行動(dòng)，并根據(jù)當(dāng)?shù)孛赓M(fèi)教育所出現(xiàn)的問題，逐步建立相關(guān)的法律法規(guī)，以切實(shí)保障免費(fèi)教育投入的有效性，構(gòu)建包容開放的民族教育體系讓民族地區(qū)的免費(fèi)教育政策走得更遠(yuǎn)。劉毅（2016）[23]認(rèn)為，為確保教育經(jīng)費(fèi)投入的可持續(xù)性，還可以從三方面入手：（1）設(shè)立民族教育基金，（2）發(fā)行民族教育彩票，（3）實(shí)施政校企合作，鼓勵(lì)民間投資興辦民族地區(qū)教育事業(yè)。

2.學(xué)生流動(dòng)性增加導(dǎo)致教育資源配置擁堵與閑置問題

在免費(fèi)教育政策惠及廣大民族地區(qū)學(xué)生的同時(shí)，也產(chǎn)生了政策實(shí)施后學(xué)校規(guī)劃與建設(shè)滯后的問題。在免費(fèi)教育政策的推廣與實(shí)施下，民族地區(qū)數(shù)量龐大的輟學(xué)學(xué)生同一時(shí)間返校就學(xué)，肯定會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刂行W(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來沖擊，學(xué)校原有的各類教育資源必定不能滿足學(xué)生數(shù)量突增所帶來的需求。其次，受免費(fèi)教育優(yōu)惠政策吸引，在廣東、福建、上海等地就讀的學(xué)生可能會(huì)返鄉(xiāng)入學(xué)，必將給沿海地區(qū)的民辦中小學(xué)帶來一定程度的沖擊。[24]

3.免費(fèi)對(duì)象問題

韓妮（2015）[25]指出免費(fèi)教育政策受惠對(duì)象存在爭(zhēng)議：該政策的對(duì)象應(yīng)該包含哪些人，是民族地區(qū)的所有民族，還是只針對(duì)少數(shù)民族;是全國(guó)、全省的少數(shù)民族，還是只涵蓋民族地區(qū)的少數(shù)民族;是民族自治地區(qū)，還是全國(guó)享受民族政策的地區(qū);是有條件的民族地區(qū)，還是全國(guó)所有民族地區(qū)。

4.公平問題

張瀅（2016）[26]認(rèn)為民族地區(qū)率先延長(zhǎng)免費(fèi)教育年限的最常見動(dòng)因是“民生”，即緩解民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后，通過教育扶貧促進(jìn)貧困家庭快速脫貧，也為學(xué)生和家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下基礎(chǔ)，但是，這一先行先試的做法于非民族而依舊貧困的漢族地區(qū)卻是不公平的。劉毅（2016）認(rèn)為，免費(fèi)教育確保了入學(xué)機(jī)會(huì)公平，但學(xué)習(xí)過程卻很難滿足“優(yōu)生優(yōu)育”，不同層次甚至成績(jī)懸殊的學(xué)生同在一個(gè)教室將給教育教學(xué)帶來極大挑戰(zhàn)，也不利于拔尖人才培養(yǎng)。

六、評(píng)述及建議

民族地區(qū)免費(fèi)教育是鄉(xiāng)村教育振興的重要舉措，其涉及教育、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等諸多方面，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)與教育事業(yè)發(fā)展到一定歷史階段引致的特定產(chǎn)物。已有文獻(xiàn)從多個(gè)層面和角度推動(dòng)民族地區(qū)研究和推行免費(fèi)教育，力求探究一條在經(jīng)濟(jì)落后的情況下反而實(shí)行免費(fèi)教育的新路，這是從根本上推動(dòng)貧困民族地區(qū)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嘗試，在我國(guó)進(jìn)行全面小康社會(huì)建設(shè)的新時(shí)代，這一舉措具有深遠(yuǎn)的歷史和政治意義。

面向新時(shí)代，從已有文獻(xiàn)的研究現(xiàn)狀來看，還可在以下方面拓展：

（一）免費(fèi)教育與經(jīng)濟(jì)財(cái)力的關(guān)系需進(jìn)一步研究

免費(fèi)教育對(duì)財(cái)力的強(qiáng)大需求帶給財(cái)政極大的壓力，這也是很多地區(qū)遲遲不能實(shí)行免費(fèi)教育的主要原因，但國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)力與免費(fèi)教育并沒有必然的聯(lián)系，亦即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)財(cái)力充足不是免費(fèi)教育的必要條件，很多人均GDP低于我國(guó)的地區(qū)和國(guó)家并沒有成為實(shí)現(xiàn)免費(fèi)教育 的必然障礙;同時(shí)，免費(fèi)教育也并不一定依賴發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和充足的財(cái)力，國(guó)外對(duì)于社會(huì)資本的充分運(yùn)用值得我們借鑒。

（二）義務(wù)教育與免費(fèi)教育的理念需進(jìn)一步推廣

盡管義務(wù)教育和免費(fèi)教育的概念已經(jīng)十分清楚，其共同點(diǎn)是免費(fèi)，目的是提供更好的、更公平的教育，但是義務(wù)教育和免費(fèi)教育的理念還需進(jìn)一步深化和推廣，即我們的人口眾多的國(guó)情決定了全國(guó)范圍義務(wù)教育的9年邊界，隨著國(guó)家財(cái)力的不斷增加，逐步延長(zhǎng)義務(wù)教育年限是可能的，可先向高中階段拓展，逐步推行12年義務(wù)教育，再加強(qiáng)學(xué)前教育的發(fā)展，最終將其納入到國(guó)家義務(wù)教育戰(zhàn)略中，即實(shí)行15年義務(wù)教育政策。對(duì)于民族地區(qū)而言，可一步到位率先推行，成功后再全國(guó)推廣。同時(shí)，應(yīng)提倡和激勵(lì)非民族地區(qū)實(shí)施不同年限的免費(fèi)教育。

（三）免費(fèi)教育的制度保障需進(jìn)一步加強(qiáng)

第一，盡快制定有關(guān)民族地區(qū)免費(fèi)教育政策的有關(guān)法律法規(guī)。鑒于民族地區(qū)特殊的區(qū)情以及國(guó)家小康社會(huì)的戰(zhàn)略舉措，應(yīng)該從國(guó)家層面盡快制訂特殊的制度和法律保障，從而結(jié)束民族地方政府為主導(dǎo)的局面，形成國(guó)家與地方政府協(xié)同工作的局面以切實(shí)保障民族地區(qū)免費(fèi)教育政策實(shí)施的可持續(xù)性。比如，在確保國(guó)家對(duì)民族地區(qū)免費(fèi)教育財(cái)力支持的前提下，鼓勵(lì)地方政府多元籌資，努力爭(zhēng)取紅十字會(huì)、中國(guó)福彩基金等社會(huì)項(xiàng)目的支持。再比如，為愿意留在民族地區(qū)的優(yōu)秀教師建立相應(yīng)的保障機(jī)制，使其能夠安心留在民族地區(qū)進(jìn)行支教活動(dòng)提供有效的制度支持，并積極培養(yǎng)和激勵(lì)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀教師，以便在民族地區(qū)進(jìn)行雙語教育。

第二，深入民族地區(qū)調(diào)研免費(fèi)教育的實(shí)施效果，尤其預(yù)測(cè)免費(fèi)教育帶來的新的不公平現(xiàn)象，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)化解措施，避免在國(guó)外政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的公立教育偏小與私立教育偏大的問題，確保社會(huì)主義公平正義。

注釋：

①“三區(qū)三州”：“三區(qū)三州”位于西藏、新疆、甘肅、四川和云南，是國(guó)家層面的深度貧困地區(qū)?！叭齾^(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū);“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州。

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