新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展問題研究

藍(lán)啟先

摘 要：探索新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展問題，實(shí)質(zhì)是為了激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織活力，鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)地位和主體作用，探索“造血”機(jī)制，強(qiáng)化其組織帶動能力，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)壯大發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是當(dāng)今鄉(xiāng)村振興的重要方向，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為平臺支撐。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法以及完善運(yùn)行機(jī)制，探索政經(jīng)分離。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;農(nóng)村;集體經(jīng)濟(jì)組織;職能

中圖分類號：[S-9]

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

根據(jù)《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)2018版》“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)已經(jīng)超過29萬個(gè)，其中多地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量已超過2萬個(gè)?！盵1]農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社等已經(jīng)成為壯大集體經(jīng)濟(jì)的重要載體，成為振興鄉(xiāng)村的中堅(jiān)力量。但其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)中仍面臨重重困境，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身內(nèi)部存在著發(fā)展困境;進(jìn)入新時(shí)代以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能與發(fā)展定位一直未得到明確界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用，分析新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能與定位具有重要的時(shí)代意義。

1 發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的時(shí)代意義

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，進(jìn)入新時(shí)代以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要力量、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要載體以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推力，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中尤為關(guān)鍵。

1.1 打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要力量

黨的十八屆五中全會的召開標(biāo)志著我國扶貧工作進(jìn)入了新階段，從2013年至今，我國在扶貧領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績。2020年是全面建成小康社會和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不可缺少的力量。當(dāng)前的扶貧工作已經(jīng)到了“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的最后階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要主體，也是扶貧的主要主體，主動參與精準(zhǔn)扶貧工作，從一定程度上可以更加有效地解決農(nóng)民貧困問題。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要各項(xiàng)政策的支持和國家財(cái)政資金的投入，形成一定的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收提供條件。在精準(zhǔn)扶貧過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扮演著重要角色，尤其是在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)分配過程中，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及各農(nóng)戶的具體情況有深入地了解，從而能夠?yàn)楫?dāng)?shù)氐姆鲐氶_發(fā)提供精準(zhǔn)的多元化服務(wù)。在政府各項(xiàng)政策和財(cái)政資金投入的同時(shí)，也能夠促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)重要助手，在脫貧攻堅(jiān)過程中有效提升農(nóng)民生產(chǎn)積極性和主動性，從而讓農(nóng)村貧困人口在互幫互助中，最終走向富裕。

1.2 壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要載體

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起源于1950年的土地改革，中央政府頒布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》形成了以“三級所有”的生產(chǎn)經(jīng)營模式，建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上、村集體成員自愿加入、實(shí)行自我管理和生產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到了蓬勃發(fā)展。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，需要強(qiáng)有力的組織作為保障。我國集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的，如江蘇華西村、河南南街村以及山西大寨村，在其發(fā)展的背后都有強(qiáng)有力的集體經(jīng)濟(jì)組織作為支撐。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》第十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。”[2]壯大集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定職責(zé)。

1.3 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推力

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重要載體，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著重大職責(zé)和使命。從馬克思主義城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論視角出發(fā)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是馬克思主義鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的高度體現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推力。從近5a的中央一號文件來看，黨和國家高度重視“三農(nóng)”工作，堅(jiān)持全面深化農(nóng)村改革，建立健全農(nóng)村基層治理體系，各類新型集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)時(shí)代需求而興起、蓬勃發(fā)展，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不同的歷史時(shí)期都促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要幫手。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵，通過集體經(jīng)濟(jì)組織不斷優(yōu)化農(nóng)村資源配置，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地的所有者，對農(nóng)村集體土地、資源資產(chǎn)具有管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中，必須不斷堅(jiān)持和完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制基礎(chǔ)。讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；⒖萍蓟倪M(jìn)程中發(fā)揮重要作用，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

2 新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能重構(gòu)與發(fā)展定位

進(jìn)入新時(shí)代以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已演變?yōu)槎嘣慕M織形態(tài)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革和地方立法的實(shí)施進(jìn)一步促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的多元化。從職能重構(gòu)和發(fā)展定位的角度出發(fā)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在時(shí)代發(fā)展中所扮演的角色，進(jìn)一步促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的壯大發(fā)展。

2.1 新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能重構(gòu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)發(fā)展對我國農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制和農(nóng)村基層治理體系的完善具有重大影響。新時(shí)代建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，需要探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)階段的主要職能，從而更好滿足發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。從某種意義上說，發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與健全完善、職能明確的集體經(jīng)濟(jì)組織的支撐是緊密關(guān)聯(lián)的。臧昊提出現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能有4方面：經(jīng)營管理本集體組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn);管理各級政府下?lián)艿难a(bǔ)助資金以及公民、法人和其他組織捐贈的資產(chǎn)和資金;辦理集體土地承包、流轉(zhuǎn)及其他集體資產(chǎn)經(jīng)營管理事項(xiàng);為集體組織成員提供公共產(chǎn)品服務(wù)[3]。《民法總則》的實(shí)施賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，為建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，完善運(yùn)行機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能重構(gòu)可以從“強(qiáng)化既有職能”、“賦予動產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)職能”、“賦予不動產(chǎn)有限處分權(quán)職能”[4]等3個(gè)方面進(jìn)行職能重構(gòu)，未來應(yīng)加強(qiáng)集體土地所有者的職能，從公共服務(wù)供給職能中分離出來。

2.2 新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展定位

當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)各不相同，對其發(fā)展定位，必然要基于憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展可以按照“特別法人”的要求進(jìn)行重新定位，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村社區(qū)組織相區(qū)分，賦予其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)職能。同時(shí)還需要逐步引入現(xiàn)代企業(yè)制度，按照“企業(yè)法人”的要求，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織制度和治理體系，使其能夠更好地為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。從新時(shí)代發(fā)展的角度出發(fā)，無論是基于集體所有制的制度傳承還是基于組織創(chuàng)新的制度驅(qū)動要求，股份合作制模式都普遍適合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。隨著基層治理體系和治理能力的不斷完善和提高，不少地區(qū)已經(jīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織等組織中區(qū)分開，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離，過去由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)而由村委會承擔(dān)。依據(jù)《民法總則》當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，在健全集體經(jīng)濟(jì)組織制度過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，未來則需要國家加快對集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作，更好地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行經(jīng)濟(jì)職能。從我國國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立的經(jīng)營主體，必須具備集體經(jīng)濟(jì)組織相對應(yīng)的職能和特征。只有剝離了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)功能，才能真正發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，因此新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展定位應(yīng)肯定其企業(yè)法人的性質(zhì)。

3 新時(shí)代壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的對策分析

新時(shí)代壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，需要加快推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革;要加快制定農(nóng)村集體經(jīng)組織的管理法律;要完善運(yùn)行機(jī)制，探索政經(jīng)分離，破解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度困境，明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共職能和經(jīng)濟(jì)職能的分離。

3.1 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向，有助于進(jìn)一步推動農(nóng)村資產(chǎn)清產(chǎn)核資，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，黨中央、國務(wù)院近5a對加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做出頂層設(shè)計(jì)和明確規(guī)劃。深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革對于保障集體組織成員利益，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的發(fā)展形式具有深遠(yuǎn)影響。集體產(chǎn)權(quán)制度改革是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的重要保障，同時(shí)也是壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)鍵前提。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程、民生工程。不少地區(qū)存在產(chǎn)權(quán)歸屬難厘清、集體組織成員資格難以界定、資產(chǎn)難以量化等問題，需要統(tǒng)籌考慮解決。要科學(xué)劃定集體資產(chǎn)量化范圍，分類登記，做到賬目清、資產(chǎn)清、類別清;堅(jiān)持集體組織成員主體地位，依法依規(guī)實(shí)施改革;堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格制定措施保障改革順利進(jìn)行。把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，強(qiáng)力推進(jìn)，勇于創(chuàng)新。同時(shí)也是推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織深化發(fā)展的重要推力。

3.2 制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)

《民法總則》的頒布實(shí)施，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、外延、財(cái)產(chǎn)權(quán)等問題仍未做出明確解釋，僅賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”資格。當(dāng)前，我國湖北、廣東、北京等地區(qū)制定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法和規(guī)章。但我國《行政許可法》第十五條的規(guī)定“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可?！盵5]因此從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，還是需要中央出臺相對應(yīng)的法律來彌補(bǔ)地方性行政規(guī)章的不足。從根本上解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展問題，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，關(guān)鍵是要從國家層面建立完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律，盡快頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度性保障。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場競爭越來越頻繁，需要相對應(yīng)的法律來保障其經(jīng)營活動。國家立法機(jī)構(gòu)和相關(guān)單位應(yīng)加快推進(jìn)立法研究工作，把各地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)制度化，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理、運(yùn)行和發(fā)展等相關(guān)問題開展立法調(diào)研。通過匯編農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法案例和編寫集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的重大問題研究報(bào)告，研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展章程，對成員資格界定、股權(quán)分配、機(jī)構(gòu)設(shè)立、資產(chǎn)經(jīng)營等問題進(jìn)行制度化。根據(jù)《民法總則》對集體經(jīng)濟(jì)組織的法人性質(zhì)、經(jīng)營管理制度等重點(diǎn)問題進(jìn)行細(xì)化。從法律的層面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員界定組織形式、運(yùn)行體系、監(jiān)督機(jī)制、財(cái)務(wù)管理等內(nèi)容做出明確規(guī)定，重新激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的活力，推動其向?qū)嵜?、?shí)體化、法人化方向發(fā)展。

3.3 完善運(yùn)行機(jī)制，探索政經(jīng)分離

建立健全組織制度和運(yùn)行機(jī)制是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的根本保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要根據(jù)特別法人資格建立健全組織制度、治理體系和運(yùn)行機(jī)制，為壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織提供制度保障。同時(shí)應(yīng)明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，探索政經(jīng)分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能的分離，這樣也便于從立法視角確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法權(quán)主體地位，以利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場化運(yùn)作。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織職能的分離，把歷史遺留問題徹底解決，村民自治組織主要承擔(dān)公共服務(wù)供給和鄉(xiāng)村治理等職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行好對集體資產(chǎn)的管理，為集體組織成員提供公共產(chǎn)品和創(chuàng)造利益、開發(fā)集體資源和經(jīng)營集體資產(chǎn)等功能;探索資金賬目分離，集體經(jīng)濟(jì)組織和各類村民自治組織之間的經(jīng)費(fèi)賬目要進(jìn)行分離;運(yùn)行管理要分離，集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的組織領(lǐng)導(dǎo)允許由1個(gè)人兼任，但在具體的管理之中要進(jìn)行區(qū)分，避免相互交叉。

4 結(jié)語

當(dāng)前，我國已處于“新時(shí)代”的歷史方位，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不同時(shí)期扮演著不同的角色，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，不少地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村振興過程中角色定位十分清晰。但是，就普遍而言，大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然處于虛位狀態(tài)。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能、性質(zhì)進(jìn)行重構(gòu)和定位，可以進(jìn)一步明確新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的使命;也可促進(jìn)健全和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)制度機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯 周康）