新型城鎮(zhèn)化背景下山西棕地治理分區(qū)與治理措施研究

張晶　聶曉劍

摘 要：合理確定棕地治理分區(qū)的分區(qū)類型，對滿足土地資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型用地需求、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)有重大意義。在山西棕地治理研究現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從適宜性和驅(qū)動(dòng)力2個(gè)層面構(gòu)建山西棕地治理分區(qū)評價(jià)指標(biāo)體系，基于山西省行政界限和煤鐵礦分布，以山西省行政單位作為評價(jià)單元，對山西棕地進(jìn)行分區(qū)治理，從而為土地資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型用地需求、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)整治規(guī)劃提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：棕地;工礦廢棄地;煤鐵礦;治理分區(qū)

中圖分類號：S-1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

20世紀(jì)中期以來，隨著時(shí)代的進(jìn)步與發(fā)展，城市化與工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，傳統(tǒng)工業(yè)隨之沒落，許多工廠用地被迫改作他用，產(chǎn)生了大量被遺棄、空置的土地。近半個(gè)世紀(jì)以來，人們對環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度不斷加強(qiáng)，棕地的問題受到了越來越多的重視，而工業(yè)化與城市化水平較高的地區(qū)和國家，棕地的問題更是備受關(guān)注，在工業(yè)發(fā)展程度較高的歐美國家，棕地問題也廣泛受到政府與學(xué)者們的重視。

1 棕地的概念和研究目的與意義

1.1 棕地的概念

棕地一詞最早出現(xiàn)在英國的規(guī)劃文獻(xiàn)中，與綠地相對應(yīng)，而最早定義棕地的是1980年美國頒布的《環(huán)境反應(yīng)、賠償與綜合責(zé)任法》（也稱《超級基金法》），《超級基金法》中將棕地定義為“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”。此后，棕地的這一概念在西方國家的研究規(guī)劃中廣泛應(yīng)用，棕地的治理再開發(fā)也逐漸被各國、各機(jī)構(gòu)的學(xué)者們提上研究日程[1]。

廣義而言，棕地指已開發(fā)利用土地，而綠地指未利用土地。關(guān)于棕地的狹義概念，各國對其定義各執(zhí)一詞。美國2002年頒布的《小企業(yè)責(zé)任減免及棕地再生法》中，將棕地定義為“不動(dòng)產(chǎn)，其擴(kuò)張、再開發(fā)或再利用可能因現(xiàn)存或潛在的危險(xiǎn)物質(zhì)和污染物質(zhì)而變得復(fù)雜（Vanheusden，2003）”[2]。而在英國棕地的概念則要寬泛得多，英國國家土地利用數(shù)據(jù)庫將具有以下特征的土地定義為棕地：已利用但現(xiàn)已空置的土地;閑置建筑物;廢棄的土地與地面物;當(dāng)前在使用但已列入規(guī)劃與許可中的土地;當(dāng)前在使用還有剩余開發(fā)潛能的土地。從以上定義可以看出，棕地具有如下特征：棕地是已經(jīng)開發(fā)過的土地;棕地的部分或者全部遭廢棄、空置或無人使用;棕地可能遭受過污染;棕地的重新開發(fā)與再次利用可能存在各種障礙。

1.2 棕地治理分區(qū)的研究目的與意義

棕地治理分區(qū)目的在于將區(qū)域內(nèi)的棕地根據(jù)地理相對位置、棕地本身的產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)糾紛與物理障礙、治理難易程度進(jìn)行優(yōu)先治理等級劃分，對棕地進(jìn)行分區(qū)治理有利于對政府決策起到參考作用，對不同棕地分區(qū)根據(jù)不同治理特點(diǎn)采取不同措施，因地制宜，治理棕地。

棕地經(jīng)過治理開發(fā)后，成為擁有其它用途土地利用價(jià)值的土地的治理過程被稱為棕地再開發(fā)。對環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等多方面都有促進(jìn)和優(yōu)化作用。

2 國外棕地治理經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國棕地治理經(jīng)驗(yàn)

美國的棕地治理一直走在世界的前列，其棕地治理成效也頗為顯著，1980年頒布的《超級基金法》，是世界上第1部關(guān)于棕地治理的法律條文，并且后續(xù)的幾十年里，美國對《超級基金法》不斷地進(jìn)行修正與補(bǔ)充，2002年美國頒布的《小企業(yè)責(zé)任減免與棕地再生法》便是一例，《超級基金法》是美國棕地治理再開發(fā)的最重要的法律法規(guī)?！冻壔鸱ā分荚诒Ｕ显跓o法確定責(zé)任主題或責(zé)任主體無力采取反應(yīng)措施時(shí)，從基金中劃出資金用于采取清除污染的措施[3]。美國環(huán)保局是美國棕地治理的最重要的支撐點(diǎn)與指揮中心，其負(fù)責(zé)試點(diǎn)項(xiàng)目、污染評估、崗位培訓(xùn)等相關(guān)任務(wù)。此外，美國的住房與城市發(fā)展部、商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、交通部、小企業(yè)主利益保護(hù)局等部門也通過各種舉措支持“棕地”治理，各州也通過自主清理計(jì)劃實(shí)施對“棕地”進(jìn)行清理[4]。

2.2 歐盟棕地治理經(jīng)驗(yàn)

歐盟在棕地治理中沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，原因是其獨(dú)特的國家聯(lián)盟方式，但是歐盟各國的政策措施集中體現(xiàn)了2方面的核心理念：利用各種方法手段政策措施防止棕地的二次污染;對現(xiàn)有棕地治理。歐盟各國棕地治理的措施不一而同，從眾多國家的棕地治理經(jīng)驗(yàn)中可以總結(jié)出以下幾條要點(diǎn)：政府政策支持;投資者與土地?fù)碛姓叩墓餐瑓⑴c;在開發(fā)過程中重視第三方力量——公眾。有調(diào)查表明，公眾的參與對棕地再開發(fā)有積極的促進(jìn)作用，雖然投資者和公眾對棕地的改造目標(biāo)存在差異，但若能結(jié)合公眾的意愿及力量進(jìn)行開發(fā)，將對棕地的再利用產(chǎn)生事半功倍的效果。經(jīng)濟(jì)支持是棕地治理的源動(dòng)力，歐盟各國棕地治理再開發(fā)的資金渠道通常包括廢棄物征收稅法、工業(yè)基金、政府津貼、土地注冊交易費(fèi)用、污染土地拍賣價(jià)格、私人籌措資金等方法。

3 山西棕地現(xiàn)狀

山西作為國家能源的重點(diǎn)基地，對國家經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的支持非同一般，是城市化與工業(yè)化進(jìn)程中不可缺少的重要?jiǎng)恿χ巍５捎诘V石能源的挖掘所造成的土地破碎、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)破壞等一系列生態(tài)環(huán)境問題也日益明顯。山西省作為以工業(yè)為中心產(chǎn)業(yè)的省份，面臨的棕地問題尤為嚴(yán)重。

山西棕地主要包括2部分：山西省煤鐵礦以及相關(guān)工礦企業(yè)對土地造成的破壞而形成的棕地;城市工業(yè)區(qū)在企業(yè)破產(chǎn)、改制后的城市工業(yè)廢棄地。山西是資源大省，能源、礦產(chǎn)優(yōu)勢突出，但在能源礦產(chǎn)采掘過程中所形成的棕地是山西城市發(fā)展過程中的主要障礙，山西棕地治理的主要問題在于工礦產(chǎn)業(yè)所形成的棕地治理，在山西所有棕地中占有絕對地位。

4 山西棕地治理分區(qū)的劃定

4.1 一區(qū)

山西棕地治理分區(qū)一區(qū)包括太原、朔州、晉城3個(gè)地級市，3個(gè)地級市人均生產(chǎn)總值位列全省排名前3，棕地治理優(yōu)先等級高，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好。太原市境內(nèi)包括西山煤田的2大礦區(qū);西山礦區(qū)和古交礦區(qū)，其中西山煤礦占整個(gè)西山煤田生產(chǎn)量的1/2以上，面積2126.7km2，含煤面積1662.55km2，礦區(qū)共有28個(gè)井田，3個(gè)資源整合區(qū)，規(guī)劃選煤廠19座，古交礦區(qū)總面積約為660km2，煤礦用地對土地污染嚴(yán)重，煤矸石堆等固體廢棄物多種污染源造成的棕地現(xiàn)象嚴(yán)重。朔州市煤炭儲量約494.1億t，占山西省儲量的1/6，含煤面積1644.95km2，山西省共有4個(gè)富煤區(qū)，其中有2個(gè)在朔州境內(nèi)。沁水煤田在晉城市面積較大，晉城市含煤面積占總面積的48%，無煙煤探明儲量為273億t，占全國的1/4以上，山西的1/2以上，煤礦用地所造成的棕地污染嚴(yán)重，并且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，此3個(gè)地級市行政單位為山西棕地治理分區(qū)一區(qū)。

4.2 二區(qū)

山西棕地治理分區(qū)二區(qū)包括陽泉、長治、晉中和大同4個(gè)地級市。沁水煤田的陽泉礦區(qū)與璐安礦區(qū);霍西煤田的霍縣礦區(qū);大同煤田等煤礦用地在此4個(gè)地級市。陽泉、長治地區(qū)煤鐵資源儲量豐富，其中陽泉煤田面積約1800km2，儲量127億t，煤礦所造成的棕地現(xiàn)象嚴(yán)重，此外“中國煤都”的大同市境內(nèi)含煤面積632km2，累計(jì)探明儲量376億t，此4個(gè)地級市的人均生產(chǎn)總值位列山西省中游，煤鐵資源的開發(fā)程度高，對于棕地治理與再開發(fā)的需求比較大，此4個(gè)地級市行政單位為山西棕地治理分區(qū)二區(qū)。

4.3 三區(qū)

山西棕地治理分區(qū)三區(qū)包括臨汾、呂梁、運(yùn)城和忻州4個(gè)地級市?；粑髅禾锏幕艨h礦區(qū)與汾西礦區(qū);寧武煤田的軒崗礦區(qū);河?xùn)|煤田和繁峙、垣曲、平陸等小型煤田在此4個(gè)地級市，還包括嵐縣區(qū)、五臺山區(qū)和塔兒山二峰山區(qū)的鐵礦，忻州市煤田面積達(dá)4386km2，儲量共計(jì)1160億t，主要分布于寧武、河曲、五臺3個(gè)煤田，鐵礦石儲量達(dá)18億t，占山西省鐵礦石總量的48.19%[5]，大面積的煤鐵礦區(qū)存在很大的棕地隱患，這4個(gè)地級市行政單位的人均生產(chǎn)總值位列山西省所有地級市的中下游，棕地治理與恢復(fù)的需求很大，但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，此4個(gè)地級市行政單位為山西棕地治理分區(qū)三區(qū)。

5 各分區(qū)治理措施

5.1 一區(qū)

山西棕地治理分區(qū)一區(qū)的太原、朔州和晉城3個(gè)地級市，治理目標(biāo)以建設(shè)高質(zhì)量的公共區(qū)域?yàn)橹?，公共區(qū)域的靈活有助于提升該區(qū)域的識別性與區(qū)域認(rèn)同感，使治理后的棕地?zé)òl(fā)出前所未有的活力，對于市民和投資者的吸引力也大大提高。利用政府引導(dǎo)投資為主、多渠道投資方式并用的資金投資理念，有政府直接投資、低地價(jià)、基金資助和稅收激勵(lì)等多種手段，對區(qū)域內(nèi)的棕地以城市為中心向外擴(kuò)散的方式進(jìn)行逐級治理，越靠近城市中心的棕地，優(yōu)先治理等級越高，其治理后的影響力與效果也越好，對于棕地治理的所有利益相關(guān)群體的利益性越高。

5.2 二區(qū)

山西棕地治理分區(qū)二區(qū)的陽泉、長治、晉中和大同4個(gè)地級市行政單位，治理目標(biāo)以棕地治理的混合功能的土地利用為主，棕地治理中全過程的公眾參與，包括居民或業(yè)主、投資者、政府、開發(fā)商、咨詢者、社會組織、技術(shù)提供者等多方支持，單純依靠市場機(jī)制和政府政策支持并不能解決棕地治理再開發(fā)過程中復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)問題，公眾在棕地治理中的全過程參與，就是將公眾參與貫穿到棕地重建過程中的各個(gè)階段和各個(gè)方面，彌補(bǔ)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和一區(qū)中存在的差距。在歐美棕地重建的成功范例中，包括把棕地改造成零售商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、辦公區(qū)、輕型無污染工業(yè)區(qū)、公園、交通樞紐站、公園、廣場等各種用途的用地[6]。綜合考慮棕地重建后的用途定位，結(jié)合棕地治理分區(qū)二區(qū)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、規(guī)劃等多角度視角，融合多種功能區(qū)，形成相對完整與獨(dú)立的土地利用是棕地治理重建，也是可持續(xù)發(fā)展的最佳選擇[7]。

5.3 三區(qū)

山西棕地治理分區(qū)三區(qū)的臨汾、呂梁、運(yùn)城和忻州4個(gè)地級市行政單位，棕地治理重建相對于前2區(qū)的整治力度與經(jīng)濟(jì)支持上尚有缺乏，其治理目標(biāo)以積極有效的政策與管理為主。當(dāng)前我國執(zhí)行的棕地再利用法律分散于《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)法》及《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法律中，并沒有形成專門的關(guān)于棕地治理再開發(fā)的法律法規(guī)[8]。亟需棕地治理重建的相關(guān)政策與法律的出臺，來保證棕地重建的有效實(shí)施。在控制煤鐵礦開采所造成的棕地增長的同時(shí)，確保棕地的治理與重建政策的實(shí)施。同時(shí)考慮到文化遺產(chǎn)的保留與再生，煤鐵礦棕地是山西工礦業(yè)時(shí)代的一個(gè)見證與成長，棕地治理并非是場地全部清除而后進(jìn)行重建，從景觀生態(tài)的角度，在現(xiàn)存廢墟上尋求場地存在的合理性，將工業(yè)建筑的痕跡與場地作為文化遺產(chǎn)在一定程度上是可以完美融合到棕地治理的過程中的，可為棕地再生提供一個(gè)極好的發(fā)展機(jī)會。

6 結(jié)論

通過對山西省境內(nèi)11個(gè)地級市的棕地治理潛力等級分區(qū)的劃分，對山西省的棕地治理再開發(fā)有很大的參考作用。利用統(tǒng)籌發(fā)展的方法，將山西省境內(nèi)棕地進(jìn)行劃分，使其并入土地利用價(jià)值較高的區(qū)域內(nèi)，優(yōu)化資源配置與基礎(chǔ)設(shè)施，提升土地的利用價(jià)值，對緩解城市化用地緊張的問題有很大益處，并根據(jù)不同區(qū)域內(nèi)的地方性政策形成行之有效的棕地治理措施，有針對性地進(jìn)行土地利用的整體規(guī)劃，有方向性地進(jìn)行土地調(diào)控發(fā)展，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。

通過對山西棕地治理分區(qū)的研究，對山西城市用地必有很大緩解。現(xiàn)今我國的棕地研究與試點(diǎn)多數(shù)屬于起步階段，多數(shù)是借鑒國外棕地治理的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而形成的經(jīng)驗(yàn)，“他山之石，可以攻玉”，正是如此，山西棕地治理的進(jìn)展可以快速進(jìn)行，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間布局的優(yōu)化有重大意義。

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（責(zé)任編輯 李媛媛）