基于水管理創(chuàng)新理論的灌區(qū)水管理評價分析

王蘇　陳丹　周蔚　徐瑤　陳菁

摘 要：本文立足于江蘇省實際，采用包括水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論、水管理評價指標、關系鏈理論等水管理創(chuàng)新理論，對灌區(qū)的管理體制開展了評價和分析，討論了灌區(qū)管理體制及其改革對策和建議，為完善灌區(qū)水管理體制并促進農業(yè)節(jié)水和農業(yè)水價綜合改革提供參考依據。

關鍵詞：水管理;灌區(qū);農業(yè)節(jié)水;改革;江蘇

中圖分類號：S27

文獻標識碼：A

引言

發(fā)展農業(yè)節(jié)水是當前我國重大戰(zhàn)略任務之一，而開展水利工程水費計收管理和農業(yè)水價綜合改革是促進農業(yè)節(jié)水的重要抓手[1，2]。江蘇省歷來重視水利工程水費和農業(yè)水價改革工作，特別是近年來全力開展全省農業(yè)水價綜合改革工作，取得了突出的階段性成效，但如何推動改革工作向縱深方向發(fā)展并起到實質性的促進節(jié)水作用還需要進一步研究推進。農田灌溉用水是農業(yè)用水管理和農業(yè)節(jié)水調控的重要對象，灌區(qū)是農田灌溉用水集中的區(qū)域，研究與實踐表明農業(yè)節(jié)水的潛力有很大一部分在管理，因此灌區(qū)用水管理是農業(yè)節(jié)水和節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略實施的重點。灌區(qū)農業(yè)用水的組織管理是實現高效用水管理和促進農業(yè)節(jié)水的重要手段，而完善灌區(qū)的管理體制與運行機制是關鍵所在，通過從理論角度采用水管理系統分類方法和評價方法進行分析，有助于理順現行的農業(yè)水管理體制，在分析問題基礎上得出農業(yè)水管理改革的對策建議[3-6]。為此，本文立足于江蘇省實際，采用包括水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論、水管理評價指標、關系鏈理論等水管理創(chuàng)新理論，對灌區(qū)的管理體制開展評價，并分析灌區(qū)管理體制及其改革對策和建議，可為完善灌區(qū)水管理體制并促進江蘇省農業(yè)節(jié)水和農業(yè)水價綜合改革提供參考依據。

1 水管理創(chuàng)新理論

1.1 水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論

根據水管理的影響因素，水管理的類型可以利用水管理形態(tài)和水利用形態(tài)來進行組合區(qū)分。水管理形態(tài)對應水管理的縱向關系，即為管理者與利用者之間的關系，用于表征水管理體制的整體特征?？紤]到水管理是否涉及中間管理組織，水管理形態(tài)可以包括一層或多層的水管理形態(tài)。按照水管理縱向關系的具體性質，水管理形態(tài)包括統制型、自治型、契約型、信托型等多種形態(tài)。水利用形態(tài)對應水管理的橫向關系，即為利用者與利用者之間的關系，按照這種關系的分類及其性質，水利用形態(tài)包括共同型、協同型、獨自型、獨占型等多種形態(tài)。將水管理的橫向關系與縱向關系進行組合，即將水管理形態(tài)與水利用形態(tài)進行組合，就形成了不同類型的水管理體制（圖1）[1]。

1.2 水管理評價指標

水管理評價主要是評價供水系統的供水能力與管理水平以及使用者權益。評價的指標主要可以包括公平性、需要對應性、用水自由度、效率性等。供用水系統可以認為主要包括工程設施系統和運行管理系統。所以，供水、用水系統的水管理評價指標可以認為是對供用水系統的硬系統和軟系統開展評價的指標[1，2]。

1.3 關系鏈理論

水利工程管理的影響因素非常多，水利工程的所有者、管理者和使用（受益）者是最關鍵的、起決定作用的因素，水利工程管理體制的形式與性質主要由這三者之間的關系所決定。水管理的關系鏈理論正是基于水利工程的所有者、管理者、使用者三者之間關系的理論。根據所有者、管理者、使用者三者之間的權屬關系，可以將水利工程管理體制的性質與類型分為2種主要的類型，分別是產權所有者與管理者二位一體（即所有者與管理者為同一主體）、產權所有者與管理者二位異體（即所有者與管理者為不同的2個主體）[3]。

產權所有者與管理者為同一主體，即所有者對所屬的水利工程資產進行運行管理，產權所有者自己承擔工程所產生的效益、運行管理效率以及相關的公共責任。計劃經濟體制下大中型水利工程和小型農村集體經濟所有的水利工程，可以采取產權所有者與管理者二位一體管理方式。這種計劃經濟體制下工程產權所有者與管理者二位一體的管理方式，其性質是統治型管理模式;農村集體經濟所有的水利工程采取所有者與管理者二位一體的管理方式，其性質是自治型管理模式。

產權所有者與管理者相分離的管理制度，即所有者與管理者為不同的2個主體，可以概括為契約型管理、信托型管理2種。契約管理是指產權所有者將資產的階段使用權以一定的代價交給相關機構或經營者進行管理，雙方的權利與義務通過契約進行明確界定并嚴格履行的管理形態(tài)。信托型管理是指水利資產產權所有者通過設定工程的管理目標與要求，通過一定的資質審查和信譽調查，選取可信賴的、專業(yè)的管理單位或組織，并將水利資產的具體管理權委托給該單位或組織，也就是水利資產的具體運行管理不由產權所有者負責。

2 灌區(qū)水管理評價分析

2.1 灌區(qū)水管理形態(tài)分析

根據灌區(qū)管理相關辦法規(guī)定，我國的灌區(qū)通常是采取專業(yè)管理和群眾管理相結合的管理機制。這里的專業(yè)管理通常是指專門的灌區(qū)管理所進行管理，通常大中型灌區(qū)會設置這種專門的灌區(qū)管理機構，主要負責灌區(qū)整體的用水計劃與調度管理以及灌區(qū)骨干水利工程的管理。灌區(qū)末級工程和用水管理由各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組管理具體負責。按照傳統的做法，灌區(qū)一般會組建灌溉管理委員會，主要負責灌區(qū)發(fā)展相關重大事項的決策，可以認為是灌區(qū)的最高權力機關?？傮w上，灌區(qū)的水管理組織一般由灌溉管理委員會、灌區(qū)管理所和行政村等組成，表現為多層的水管理形態(tài)。灌溉管理委員會一般由政府各部門、各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、灌區(qū)管理所負責人等組成，是一個沒有用水戶參加的行政組織。灌區(qū)管理所一般是地方水利局的派出機構，即水行政主管部門下屬的事業(yè)單位，主要按照灌溉管理委員會的決策進行灌區(qū)專業(yè)化管理，傳統上是沒有用水方參與的，通常主要負責灌區(qū)骨干工程及其總體用水調度管理。根據上述實際情況，其水管理形態(tài)可以認為是統制型水管理形態(tài)。對于灌區(qū)末級工程和用水管理，管水員一般由受益的農戶擔任，具體負責末級工程及其以下的用水管理和協調。農民既是末級工程和灌溉用水的使用者，又是管理者，對于末級工程和用水管理可以認為是自治型水管理形態(tài)。在這種情況下，灌區(qū)的水管理體制可以認為是“統制型+自治型”的水管理形態(tài)，在某種意義上對于某些灌區(qū)是具有地方特色、適合當地水情的管理模式。

2.2 灌區(qū)水利用形態(tài)分析

從灌溉方式上看，一般情況下行政村內的農戶沒有獨立的引水權，而需要服從灌區(qū)統一的供水計劃或骨干渠系輪灌安排，或村民組末級渠系輪灌安排，在用水時間和用水量上受制于灌區(qū)或行政村的整體用水計劃。因此，行政村在履行其行政職能的同時，還作為農戶們用水、管水的共同體。農戶們依靠這一共同體而獲得水的使用權，相互之間存在著共同的利害關系。因此，這種水利用形態(tài)可以認為是共同型水利用。

2.3 公平性與用水自由度分析

一般情況下，灌區(qū)有限水資源的公平利用原則主要由用水計劃、用水定額、輪灌制度等體現。干渠、支渠上控制水位的節(jié)制閘、分水閘、量水設施及行政村的引水閘，是保證用水公平性的硬系統;用水計劃、用水定額、輪灌制度、村水管員的設置是保證用水公平性的軟系統。農戶的用水自由度在較大程度上具有限制性。

2.4 主要問題分析

灌區(qū)的水管理組織一般呈現多層的、以“統制型+自治型”為主的水管理形態(tài)。大部分地區(qū)的灌區(qū)管理委員沒有農民用水戶參與，是一個行政化組織，形式主義比較重，難以發(fā)生實質性的作用。灌區(qū)的主要功能是提供灌溉供水服務，灌區(qū)管理機構可以認為是不以營利為目的服務性機構，具有公益性質，其服務的主要對象是廣大農民用水戶。這種統制型的水管理形態(tài)下，灌區(qū)管理組織沒有農民參與，缺少來自用水農戶的監(jiān)督，集決策與執(zhí)行于一體，管理的效率可能不高。灌區(qū)專管機構多是依附于政府下屬水行政管理部門，不同程度地受到政府的干預，管理的自主權不夠，主動性不強，而且由于人員、經費等方面問題，一般只能保證灌區(qū)及其管理所的基本運行。作為灌區(qū)的用水主體，農民用水戶若無法參與灌區(qū)的決策和管理，就難以反映實質性用水者的意愿，這種管理模式下用水者的知情權、參與權、決策權難以保障，也不符合當前國家要求的用水戶“廣泛參與、民主監(jiān)督”灌溉管理的要求，使得農民可能對灌區(qū)及其管理沒有太多了解和認識。

末級渠系工程和用水管理一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組實施，即農村集體管理，農民自己既是灌區(qū)分配給行政村的灌溉用水的使用者，又是村內灌溉用水的管理者，是一種自治型的水管理形態(tài)。由于農村集體經濟能力有限，基層管理組織逐漸弱化，重建輕管問題仍然存在，部分末級工程只管用、維護管理不到位，工程不配套、老化失修等問題影響了農田灌溉用水，因此水管理形態(tài)雖然屬于自治型，但是難以達成自治的目的。

對于政府、灌區(qū)專管機構、農民用水戶三者之間的關系，灌區(qū)專管機構一般隸屬水行政管理部門，通常不與農民用水戶之間發(fā)生直接關系，多通過農村基層管理組織建立聯系，因此自主權不夠，而農民用水戶一般不是灌區(qū)專管機構的人員，農民用水戶也無法參與灌區(qū)發(fā)展及其管理決策表態(tài)，其積極性難以調動，其作用也難以發(fā)揮。這種國家和農民群眾混合管理的管理組織，從表面上看是結合了國家和農民雙方的各自優(yōu)勢，但實質性沒有明確灌區(qū)責、權、利關系，骨干工程與末級工程及其供水逐級分配之間缺乏有效的反饋和優(yōu)化調整，灌區(qū)整體管理效率受到制約。灌區(qū)末級工程通常屬于村集體代表下的農民用水戶自身，但實際的產權關系和管理責任并沒有十分明確，只是賦予了農民使用的權利，難以適應村集體組織逐步弱化的發(fā)展趨勢，而且在家庭承包經營的農業(yè)生產方式下，不利于水利工程設施維護及用水管理。

部分灌區(qū)農業(yè)供水價格形成機制不合理，原則上農業(yè)供水水價要按補償成本定價，但實際上所執(zhí)行的是低于供水成本的水價甚至是不收水費，使得灌區(qū)供水工程運行維護成本得不到足額補償。目前很多灌區(qū)的計量設施不完全配套，也沒有完全實現按量計價，而采用面積計費的方式，沒有節(jié)水的激勵作用。一般情況下，灌區(qū)運行管理費用應來自所收取的水費，但不少灌區(qū)所執(zhí)行的水價標準低，計價方式不合理，水費收繳機制不健全，灌區(qū)所收取的水費或得到的水費返還補助難以滿足灌區(qū)的正常運行，仍然需要財政補助撥款，否則難以維持灌區(qū)正常運行。

3 灌區(qū)管理改革對策與建議

3.1 灌區(qū)工程的產權界定與安排

根據物權法論與產權理論，資產管理的最佳人選不一定是其所有者，要達到資產的高效利用與增值目的可采取所有權人與管理者相分離的辦法。用益物權制度是通過設定資產的用益物權，將資產的所有權權屬與所有權其他權利分開，建立利益確定、分配和保障機制，保障資產的高效率利用和功能發(fā)揮。通過分析水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論以及關系鏈理論的相關原理，大中型灌區(qū)骨干工程的運行管理體制一般是統制型形態(tài)，難以發(fā)揮市場的作用。灌區(qū)水利資產中能夠交付市場運作的經營性資產可以采用契約型管理方式，而灌區(qū)水利資產中利益回收具有不確定性，且利益享有人為廣大的不確定的群體，無法將其交由市場運作的公益性工程，更適用于信托型管理方式。因此，大中型灌區(qū)水利工程產權適宜安排為：政府擁有灌區(qū)骨干工程的所有權，灌區(qū)專管機構擁有管理權;末級工程的所有權和管理權歸屬用水者，可建立農民用水合作組織來具體管理。

3.2 灌區(qū)的準公益性及其補償制度

根據公共服務與公共品理論，灌區(qū)骨干工程一般是準公共品，灌區(qū)管理具有準公益性，供水管理也不應該以營利為目的，以提供灌溉供水服務為主。灌區(qū)骨干工程或大型灌溉工程的建設工期一般較長、用工多、投資數額巨大，涉及多方面社會成員利益主體矛盾的協調，個人或私人組織一般不愿向灌溉工程建設投資，農民和農村集體也無力興辦。因此，基礎設施建設所需資金應主要由政府通過公共財政來解決。灌區(qū)骨干工程的運行維護管理中的公益性損耗、政策性經營虧損，也應由政府補貼，形成有穩(wěn)定經費來源的渠道。對于農民田間地頭的渠道和田間工程的建設與管理，農民應當在力所能及范圍內承擔全部或部分出工、籌資責任，政府酌情給予補助，補助比例視農民受益多少和負擔能力強弱來決定。因此，灌區(qū)及其管理機構的科學定性與合理分類是一項基礎性的重要工作，要充分發(fā)揮政府和公共財政的作用，保障灌區(qū)的運行管理經費。

3.3 灌區(qū)專管機構的性質與定位

灌區(qū)專管機構不同于政府組織，政府以提供公共產品為目標，而灌區(qū)以提供準公共產品為己任。灌區(qū)專管機構也不同于企業(yè)組織，企業(yè)是營利性的生產經營組織，而灌區(qū)是非營利組織，把社會效益放在首位，同時也注重經濟效益。灌區(qū)專管機構可以認為是在政府扶持引導下，依法建立、不以營利為目的、擁有獨立資產、自主從事灌溉供水服務與灌溉生產經營活動，為社會提供準公共產品的準公益性事業(yè)單位。因此，政府水行政主管部門與灌區(qū)專管機構之間的行政隸屬關系需要進一步調整完善，將灌區(qū)所有權與經營管理權分離，政府水行政主管部門發(fā)揮支持、指導、監(jiān)督等作用，保證灌區(qū)專管機構一定的管理自主權和專業(yè)管理職責。灌區(qū)專管機構發(fā)展的目標應為符合灌區(qū)發(fā)展規(guī)律要求的現代灌區(qū)管理制度，在一定程度上實現政事分開、權責明確、管理科學等目標。具有現代特征的灌區(qū)管理制度應由事業(yè)法人制度、組織領導制度、人事勞動工資制度、財務制度、運行管理制度、社會保障制度及監(jiān)督管理、評估制度等內容組成。

3.4 灌區(qū)專管單位內部改革

灌區(qū)專管單位的組織結構和內部機構，應根據灌區(qū)所承擔的任務職責、受益面積大小、設施種類等情況，按精簡、高效、協調、靈活原則設置。作為提供準公共產品，直接為廣大用水戶服務的生產經營管理單位，內部的局、處、科、室、站、所等部門結構、層次結構要符合灌區(qū)工作內容、運作方式的實際需要，而不是套用行政機關的模式。灌區(qū)專管單位應加強灌區(qū)工程管理與供水管理體制的改革，建立高效的運行管理機制，嚴格執(zhí)行管養(yǎng)分離和定崗定編，建立科學合理的用人機制和激勵分配機制，提升灌區(qū)管理水平和管理績效。

3.5 灌區(qū)末級渠系的管理體制改革

承包、租賃等形式是灌區(qū)末級工程的管理體制改革的過渡性模式，建立起以農民用水協會為主要形式的農民用水合作組織是發(fā)展的主要方向，從而實現灌區(qū)的用水戶參與灌溉管理。但根據改革實際情況來看，分散的“純農戶”或“兼農戶”要成為集體行動的主體是非常困難的，將農民組織起來建立各種農民用水合作組織是灌區(qū)用水管理的主流趨勢。用水戶參與是灌溉管理的關鍵，根據目前運行的實際情況，當前的改革應循序漸進、重質而不是重量，主要解決如何最大限度地調動農民參與、如何最有效地管護末級水利設施和提供高效的灌溉供水服務、如何培植在新的制度環(huán)境下模式運行所需的配套環(huán)境等問題。因此，農民用水合作組織的形式可以多樣化和因地制宜，不必局限于農民用水協會一種，應注重堅持吸取農民用水戶參與灌溉管理的原則，建立完善多種參與的機制和模式。

近年來江蘇省土地流轉發(fā)展較快，伴隨著土地流轉對農田水利設施及其灌溉供水管理也具有較大影響，對處于起步階段的用水戶參與灌溉管理改革也有一定影響。需要進一步結合農村和水利改革的實際情況，促進農業(yè)用水合作組織的可持續(xù)運行與發(fā)展，通過各種扶持手段提升組織的生存能力;發(fā)揮種田大戶的示范和引領作用，拓展各種合作組織的服務范圍;發(fā)揮黨組織作用，拓展發(fā)展方式;規(guī)范規(guī)章制度，做好示范創(chuàng)建;強化資金投入，加大宣傳力度等措施，才能發(fā)揮好農民用水合作組織在農業(yè)水價綜合改革和農業(yè)水費計收管理的重要作用。

4 結論

本文立足于江蘇省實際，采用包括水管理形態(tài)與水利用形態(tài)理論、水管理評價指標、關系鏈理論等的水管理創(chuàng)新理論，對灌區(qū)的管理體制開展了評價和分析，討論了灌區(qū)管理體制及其改革對策和建議。研究表明，農田灌溉用水是農業(yè)用水管理和農業(yè)節(jié)水調控的重要對象，灌區(qū)是農田灌溉用水集中的區(qū)域，灌區(qū)用水管理是農業(yè)節(jié)水和節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略實施的關鍵;灌區(qū)水管理形態(tài)與水利用形態(tài)、評價指標、關系鏈的評價分析顯示，灌區(qū)的運行管理還存在不少問題，灌區(qū)管理體制還需要進一步理順與完善;通過合理界定與安排灌區(qū)工程的產權，明確灌區(qū)的準公益性及其補償制度，界定灌區(qū)專管單位的性質與定位，開展灌區(qū)專管機構內部改革、灌區(qū)末級渠系的管理體制改革等，為完善灌區(qū)水管理體制并促進農業(yè)節(jié)水和農業(yè)水價綜合改革提供參考依據。

參考文獻

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（責任編輯 李媛媛）